제355회 제3차 정치개혁특별위원회회의록 Page 3

회의 시작 날짜: 2017년 12월 12일



소위원장 윤관석
오늘부터 이미 시작을 했고요. 연동형 비례제 관련해서는 저희가 이미 선거 때나 또 여러 차례, 우리 당의 기본적 방향으로 돼 있기 때문에 이 부분은 내부적으로 큰 이견이 있지는 않을 겁니다. 그래서 당론 채택 과정이 있지는 않았지만 거의 준당론화돼 있다고 보시면 됩니다. 다만 세부적인 안에 들어갔을 때, 아까 내신 법안에 의원님도 다양하게 있듯이 그런 것은 저희가 논의를 해 봐야 되겠지요.

박주현 의원
저희도 대선공약에서 정당명부식 비례대표제가 들어가 있습니다. 자유한국당 대선공약은 어땠었나요? 선거제도 관련해서 대선공약은 없었나요?

김재원 위원
저는 그때 보궐선거 하느라고……

소위원장 윤관석
어떻든 여기는 지금 아직 논의가 안 됐고 그 이후에 하든지 하실 테니까. 그러면 아까 그 부분은 의견을 더 특별하게 요약해서라든가 또 이것은 꼭 한 번 더 짚어야겠다, 이런 의견이 위원님들 따로 없으시면, 우리가 현행 선거제도에 관련해서 그동안 그렇게 죽 진행해 왔습니다마는 이게 여러 가지로 민심의 반영이라든가 또 정당득표와 의석 점유와의 불일치, 이런 문제들을 보완하고 해결하고자 하는 논의들이 많이 있어 왔고 그 과정에서 정개특위의 주요 과제가 된 것인데, 법안도 나왔고 1차 논의를 했습니다. 그래서 좀 더 쟁점적으로 이 제도가 정말 필요한 것인지, 또 필요하다면 어느 정도 수준에서 적용을 해야 현실성 있는 것인지 이런 것에 대해서는, 의원정수 문제라든지 여러 가지로 각각의 안을 검토는 해 봤는데요, 좀 더 심화토론을, 오늘 다 할 수 있을 것 같지는 않고 해서 이것을 소위에서 한 번 더 중요하게 계속 논의하는 것으로 하고……

박주현 의원
마지막으로 제가, 여기 검토의견 중에서 32페이지에 보시면, 그러니까 제 안에 대해서 ‘초과의석을 인정하지 않으면 초과의석을 인정하는 경우보다 불비례성 심화 소지’ 이렇게 했거든요. 그러니까 초과의석이라는 것은 지역구가 초과하는 것을 인정하지 않는다라는 게 아니라 지역구가 초과했을 때 전체 의석수를 늘리는 것, 그러니까 초과의석이라기보다 초과의석에 따른 의석수의 증가를 인정하지 않으면 초과의석에 따른 의석수 증가를 인정하는 경우에 비해서 이게 불비례성 심화 소지, 이것은 굉장히 오해의 소지가 있고요. ‘비례성 강화 효과 제한’ 이런 식으로 표현을 해 주셨으면 좋겠습니다. 그러니까 이게 ‘초과의석을 인정하지 않으면’이 아니라 ‘초과의석에 따른 의석수 증가를 인정하지 않으면 의석수 증가를 인정하는 경우보다 비례성 강화 효과 제한’, 이렇게 표현을 해 주시면 좋겠습니다.

수석전문위원 김부년
그것은 취지가 정확합니다. 그래서 그런 취지로 고치겠습니다.

소위원장 윤관석
자구정리를 해 보시고요. 그러면 이 부분에 대해서는 계속해서 심의하는 것으로 하겠습니다. 다음 사항에 대해서 수석전문위원 설명해 주시기 바랍니다.

수석전문위원 김부년
편의상 효율적인 심사를 위해서 지금 선거제도 비례성하고 대통령 결선투표제까지 일괄해서 간략히 설명드리겠습니다. 36쪽입니다. 비례대표의원 정수 확대인데 남인순 의원안은 국회의원 정수를 현행 47명에서 100명으로 증원하고 또 청원에는, 비례대표 의석 비율은 최소한 지역구 대비 2 대 1이 돼야 되고 궁극적으로는 1 대 1이 돼야 된다고 했고요. 취지는 여성의 정치적 대표성을 제고하려는 것으로 보입니다. 다음 쪽입니다. 그래서 남인순 의원안에서는 비례대표를 100명으로 법에 명시적으로 하고 있습니다. 청원에서는 정수의 2분의 1. 그래서 청원의 경우에는 360명, 이렇게 돼 있습니다. 여기에 대한 검토의견으로는 우선 비례대표 선출 국가의 비례대표 의석 현황 참고자료를 봤을 때 우리나라 비례대표 의석 비율이 좀 작은 그런측면이 있습니다. 다만 군소정당의 난립이라든가 정당 간부의 영향력 강화 등 단점이 동반될 수 있다는 점과 또 유권자와 대표 간의 연계가 약하다는 점을 고려할 필요가 있고 또 이에 따라 비례대표 후보 공천방식과 과정의 민주화, 투명화 그리고 책임성 강화가 요구된다는 의견이 있습니다. 38쪽 참고자료 보시고, 다음 40쪽입니다. 국회의원 지역구 입후보자의 비례대표 중복 입후보 허용을 하고 석패율제를 도입하는 것입니다. 박주민 의원안을 보면 지역구와 비례대표의 동시 입후보를 허용하여 불리한 선거구에 도전하여 낙선하거나 아까운 표차로 당선되지 못한 후보자를 구제할 방안을 마련하는 그런 취지입니다. 윤관석 의원안은 정당이 비례대표 국회의원 입후보자 명부를 작성할 때 30%를 지역구 국회의원 후보자로 추천할 수 있도록 함으로써 공천으로 인한 정당의 내부분열을 방지하고자 하는 그런 취지입니다. 그래서 41쪽, 여기의 검토의견 잠깐 말씀드리면 중복 입후보를 허용할 경우에는 지역주의 완화라든가 또 소수당의 열세 지역에서의 선거운동과 정당활동 활성화, 사표 감소 등의 긍정적인 효과가 있는 반면에 또 지역구 낙선자가 비례대표로 당선될 경우 정통성의 문제라든가 또 그 역할이 비례대표와 지역구대표 사이에 모호해질 수 있다는 점, 그리고 인물 중심의 선거 경쟁이 될 수 있다는 점, 또 기성정치인에게 유리하고 또 선거를 통한 지역구 유권자의 현직 의원에 대한 정치적 통제 및 심판 기능이 약화될 수 있다는 점 등도 함께 고려할 필요가 있겠습니다. 다음 43쪽, 석패율제의 도입입니다. 석패율제의 개념은 입법취지에 나와 있듯이 비례대표 국회의원 추천 후보자 총수의 30% 범위 내에서 지역구 비례대표 중복 입후보를 허용하고 중복 입후보자는 비례대표 동일 순위에 2명 이상을 추천하도록 하며 동일 순위의 중복 입후보자 중에서는 상대득표율이 가장 높은 사람을 비례대표 국회의원 당선인으로 결정하는 방식입니다. 이는 정당 내 공천 갈등을 완화하고 정당의 열세지역에서의 후보자 당선이 가능하도록 하여 지역주의를 개선하는 그런 효과가 있겠습니다. 검토의견으로는, 다만 지역구․비례대표 중복 입후보 허용의 장단점, 앞에 말씀드린 그런 점과 또 지역구에서 낙선한 후보자가 비례대표 국회의원으로 선출되는 것에 대한 국민 정서상의 거부감이라든가 또 여성․소수자․직능대표․전문가 등의 원내 진입 기회를 마련하고자 하는 원래의 비례대표 취지가 약화될 그런 가능성도 있다는 점을 고려할 필요가 있겠습니다. 다음 47쪽, 국회의원 정수를 축소하고 중대선거구제를 도입하는 사항입니다. 김학용 의원안에서 정수를 200명으로 축소하고 지금 소선거구제를 중대선거구로 변경하여 비례성을 강화하고 유권자의 뜻이 잘 표출되도록 하려는 취지입니다. 여기에 대해서는 48쪽에 고려사항으로는 중대선거구제 도입의 경우에는 지역주의 완화라든가 선거구 획정이 용이한 측면이 있고 또 사표가 적게 발생한다는 점, 이런 긍정적인 면이 있는 반면에 파벌정치의 부작용이라든가 사조직이나 개인적 관계에 기초한 선거운동 우려 또 득표가 의석으로 전환될 때 왜곡 현상, 표의 등가성 훼손 이런 문제들이 지적되기도 합니다. 다음 50쪽, 대통령선거 결선투표제에 관해서는 2개의 법안과 청원 5건이 있습니다. 52쪽에 그 내용을 보면 결선투표를 실시하는 요건으로는 유효투표의 과반수를 얻은 후보자가 없는 경우, 그 대상은 1위 및 2위 득표자를 대상으로 하고, 결선투표 시기는 1차 선거일 후 14일째 되는 날로 하고 또 동일 득표 시 당선인 결정 방식은 국회 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 후보자를 당선인으로 결정하도록 하고 있습니다. 여기에 대해서는 정당정치 안정화라는 긍정적 측면이 있으나 다른 나라 사례를 봤을 때 대통령선거와 결선투표 사이의 시간 동안에 정치적 불확실성이 나타난 경우가 있고 또 합종연횡 과정에서 부패가 나타나는 경우도 지적되고 있고 또 유권자의 합리적 선택, 전략적 투표에 따라 결선투표 없이도 결과적으로는 결선투표제가 추구하는 유사한 결과를 낳을 수 있다는 점, 또한 학계에서는 결선투표제를 도입하기 위해서는 개헌이 필요하다는 견해와 법률로도 가능하다는 견해가 지금 대립되고 있습니다. 그 내용은 뒤쪽에 양쪽의 주장의 논거가 있습니다. 현행 헌법 제67조제5항에 보면 대통령선거에 관한 사항은 법률로 정하고 있다고 되어 있기 때문에 이건 공직선거법 개정만으로도 개헌 없이추진할 수 있다는 의견과 그 반대 의견이 나뉘어져 있습니다. 이상입니다.

소위원장 윤관석
다음은 선관위 의견을 말씀해 주시기 바랍니다.

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
선거관리위원회에서는 비례대표 국회의원 정수 확대에 대해서는 특별한 의견이 없습니다. 그리고 국회의원지역구 입후보자 중복 입후보 허용 및 석패율제도 도입에 대해서는 저희가 이 개정 의견을 제출했습니다. 다만 이 의견을 제출할 때 저희들이 비중 있게 검토했던 부분이 지역주의 완화 부분이었기 때문에 그런 장점이 있음에도 불구하고 또 여러 단점들이 있을 수 있기 때문에 그 부분에 대해서는 논의를 해서 결정하셔야 될 것 같습니다. 다음으로 국회의원 정수 축소나 중대선거구제 도입에 대해서도 저희들은 특별한 의견이 없습니다. 그리고 결선투표제에 대해서도 다른 의견 없습니다. 이상입니다.

소위원장 윤관석
그러면 이 안건에 대해서 의견이 있으신 위원님들 말씀해 주시기 바랍니다. 원혜영 위원님.

원혜영 위원
우선 37페이지에 비례대표 국회의원 정수 확대 검토의견에 대해서 한 가지 지적을 하고 싶습니다. 세 번째 동그라미에 다만 군소정당의 난립, 정당간부의 영향력 강화 등의 단점 또한 동반될 수 있다 이런 지적을 했는데 ‘군소정당의 난립’이라는 표현은 행정실에서 다시 검토할 필요가 있을 것 같아요. 이게 과거에 강자의 논리, 그 극단적인 논리가 유정회, 집권 통치세력의 안정화를 위해서 국회의원의 3분의 1을 임명하는 그야말로 민주정치를 파괴하는 데까지 간 것이거든요. 이런 문제점 같은 것, 여기서 발생하는 어떤 현상을 잘 설명하는 건 좋은데 이렇게 ‘군소정당의 난립’ 그래서 군소정당 같은 건 가급적이면 없는 게 좋은, 양당 체제라든가 특히 집권당이 항상 절대다수 의석을 갖고 하는 게 좋은 거라는 역사적인 배경이 있기 때문에, 선입견이 있기 때문에 이런 표현은 지양하고 적절하게 객관적으로 발생되는 현상을 잘 설명하도록 표현이나 용어를 강구하시면 좋겠 어요.

수석전문위원 김부년
알겠습니다.

박주현 의원
저는 원혜영 위원님의 말씀을 전체 다 봤고요. 거기에 더해서 군소정당의 난립이라는 부정적인 의견조차 여기서 없어져야 된다고 보는 게 말하자면 군소정당의 난립이라고 표현되는 현상에 대해서는 우리는 봉쇄조항을 통해서 이미 그것을 컨트롤하고 있는 것이거든요. 만약에 군소정당의 범위를 그러니까 정당의 개수를 좀 더 줄이겠다고 생각하면 봉쇄조항을 더 올리면 되고 더 풀어줄 수 있다고 생각하면 내리면 되는 것이지, 비례대표를 강화하는 것이 군소정당의 난립과 직접적인 효과를 부정적인 의견으로 여기에 적시할 것은 저는 아니라고 생각합니다. 그래서 표현도 문제가 있을 뿐만 아니라 이 내용은 여기서 빼시는 게 맞다고 봅니다.

소위원장 윤관석
남인순 의원님 안은 앞에 우리가 했던 것의 연장선상에 있는데 방식만 기술할 때 100명을 정해 놓고 하는 건데, 의견들 줘 보세요. 네 가지 사항이 같이 나와 있는데, 그건 수석전문위원님 참조하시고요.

수석전문위원 김부년
예, 그러겠습니다.

정춘숙 위원
저는 남인순 의원님도 그렇고 여기 많은 내용들이 우리가 앞에서 얘기했던 부분하고 연결되어서 사실은 선거제도가 어떻게 되느냐에 따라서 굉장히 영향을 많이 받고 어떤 건 또 없어질 수도 있고 이런 부분이어서 참 그렇기는 하고요. 한 가지만 지난번에 제가 말씀드린 바 있는데 석패율제도 도입에 있어서는 뒤에서 얘기하고 있는, 이 부분도 사실은 연동형 비례가 되면 지역주의 부분이 좀 달라질 수 있는 부분도 있고요. 또 한 가지는 석패율 같은 것을 할 경우에는 비례대표제를 원래 시작했던 취지가 굉장히 많이 훼손될 수 있다고 생각을 합니다. 그래서 이것은 제 입장에서 보면 반대하는 입장이고요.

소위원장 윤관석
연동형 비례가 잘 안 될 걸 대비해서…… 대비해서라기보다 다양한 의견이 있는 거지요.

정춘숙 위원
알겠습니다.

소위원장 윤관석
다 하셨나요? 마무리하세요.

정춘숙 위원
앞이랑 다 연결이 되어 있어 가지고……

박주민 위원
지금 비례 중에 30% 정도만, 그런데 비례 숫자를 늘리는 걸 전제로 하기 때문에 비례 숫자가 충분히 늘어난다면 30% 정도는 중복 추천을 해서 석패율을 적용한다 하더라도 비례의 원래 취지를 훼손 안 할 수도……

정춘숙 위원
아니, 그 전제가 늘어난다는……

박주민 위원
늘어난다는 게 지금 안 되니까…… 그러면 그런 부분이 있을 수 있을 것 같습니다.

박주현 의원
그리고 여기 중대선거구제에 대한 부분도 사실은 소선거구제의 한계를 보완하기 위한 것으로서, 물론 중대선거구 자체를 주장하시는 분도 계시지만 그 주장하시는 분들 중에 또 많은 분들은 연동형 비례대표제가 안 되는 경우에 중대선거구제라도 이렇게 주장하시는 것 같습니다. 중대선거구제가 특히 대도시에서 일정 정도 효용성이 있는 부분이 있음에도 불구하고 또 거기에 따르는 여러 가지 단점들도 같이 갖고 있어서 이 도입 문제는 우리가 향후, 예를 들면 정당명부식 비례대표제가 도입이 되고 난 다음에 지역구의 선거를 소선거구제로 그대로 유지할지 아니면 대도시 일부에 대해서 중대선거구를 할지 그거는 차후에 논의할 수 있는 사항이고 지금 이거를 본격적으로 논의하는 것은 좀 급한, 일정상 조금 어렵지 않나 하는 생각이 듭니다.

원혜영 위원
저도 기록을 위해서 말씀을 드리면 40페이지의 석패율제 도입에 대한 필요성을 강조하고자 합니다. 이게 지역주의 현상을 극복 또는 최소한 완화하자는 의미에서 이런 안들이 나오는 건데요. 물론 크게 봐서 전국 비례대표제냐 아니면 권역별이냐에 따라 나눠지는데 이걸 하기 위해서는, 그래서 권역별로 하자는 얘기도 아마 나오는 걸로 생각하고 권역별로 할 경우에도 실제로 그 지역에서 뿌리를 내리고 특히 그 지역에서의 헤게모니정당이 있을 때 그렇지 못한 정당의 경우를 제가 얘기하는데 그럴 때 그 척박한 조건에서 열심히 하는 사람들이 우선적으로 비례대표제를 통해서 국회에 들어올 수 있을 때 그 지역에서 실제적인 어떤 정치적 다양성을 확보해 주는 결과가 나오지, 그렇지 않으면 그 지역에서 뿌리박고 활동하는 것보다는 중앙 정치에서 영향력이 있거나 또는 활동을 많이 해서 그야말로 당의 배려를 받는 사람 위주로 가게 됐을 때는 지역 정치의 다 양성의 확대 이런 취지는 직접 살리지 못한다 이런 점이 있는 것 같습니다. 그러니까 지금 소선거구제하에서는 우리 이정현 의원, 김부겸 의원이 아주 특이한 사례로밖에 안 나타나는데 석패율을 하면 그 지역에서 비록 소수정파, 그 지역에서의 지지도가 낮은 정파에 속한 후보도 신망 있고 이런 사람들은 일정한 득표율을 할 수 있고 그런 것이 석패율제로 보호받을 수 있기 때문에, 특히 우리처럼 지역주의 문제가 해결해야 할 중요한 정치적 과제인 상황에서는 석패율제 도입에 대한 좀 더 적극적이고 긍정적인 검토가 필요하다 하는 점을 말씀드립니다.

김재원 위원
저도 한 말씀 드리겠습니다. 석패율제도가 벌써 지난번 18대 국회인가요, 그때 한번 논의가 되어서 여야 간에 또 선관위에서도 들고 나오고 해서 한번 논의가 된 적이 있지요? 그랬다가 아마 입법하지 않기로 한 것으로 아는데 그게 언제였지요?

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
제 기억으로는 아마 2013년도였던 것 같습니다.

김재원 위원
2013년도인가요? 아닐 걸? 총선 앞두고인데요, 2012년 총선 앞두고 2011년.


김재원 위원
그때도 지금하고 똑같은 얘기 또 반복이에요. 또 계속 반복할 텐데, 지역주의를 완화시키기 위해서 석패율제를 도입한다 하니까 그러면 비례대표가 왜 그렇게 운영이 되어야 하느냐, 결국은 중진들 통로가 될 것 아니냐, 또 지역구에서 떨어진 사람이 비례대표로 의원이 되는 것이 과연 유권자 선택에 맞느냐 하고 계속 논쟁하다가 결국은 안 하기로 했잖아요. 그런데 선관위는 시간만 되면 또 들고 나오잖아요, 그렇지요?

원혜영 위원
선관위가 들고 나온 게 아니라 의원들이 폭발을 한 거지요.

김재원 위원
아니, 의원들도 그런데 선관위도 또 개혁 과제랍시고……

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
예, 선관위도 개정 의견을 두 번 제출했습니다.

김재원 위원
처음에 우리가 어떤 제도에 대해서 정치적 현실과 또 유권자들의 요구사항 또 그 시대의 정치적인 결정, 결단 이런 것이 모두 다 합쳐져서 물론 제도가 만들어졌겠지요.그런데 그때와 달라진 게 뭐가 있냐 이거지요. 오히려 달라졌다고 본다면 2012년 총선에서 또 2016년 총선에서 지역주의는 계속 완화되어 오고 있거든요, 그렇지요? 지금 영남에서도 민주당 의원 다수가 당선이 되었고 그 이후에 호남에서도 또 지금 무소속이지만 이정현 의원이나 또 정운천 의원이 당선되고. 그것은 정치 세력들이 민심을 얻으려고 노력해서 극복해야 될 과제이지 어떻게, 이게 좀 심하게 이야기하면 개표 조작 아니에요? 떨어진 사람이 다시 다른 방법으로 들어오게 만드는 것이니까. 그렇지 않아요? 똑같은 선거를 해 가지고 다만 양쪽에 다 후보가 되어서 들어오게 만들고 또 이 석패율제도를 지역주의를 극복하는 방법으로 활용하려면 이게 또 말하자면 권역별 비례대표제가 전제가 돼야 되잖아요, 궁극적으로는. 그러면 권역별 비례대표제를 할 때 아까 말씀드렸듯이 또 권역별로 비례대표가 몇 명 되지 않아서 광역의원 비례대표 비슷해져서 또 표의 등가성 원칙 내지는 비례성을 오히려 덜 추구하는 그런 현실적인 문제가 또 있어요. 그러면 말씀하시면 또 이제 다시 돌아가는데 비례대표 숫자를 대폭 늘려야 돼요. 그러니 이 모든 것이 다 정치적인 현실이 있기 때문에 결국은 하다가 안 되는 것 아니냐. 저는 그런 입장에서 이 문제가 논의는 계속 앞으로도 되겠지만 그런 역사적인 결론에 이르게 된 많은 과거의 역사를 한번 참작을 했으면 하는 생각입니다. 그리고 아까 말씀드렸듯이 비례대표 국회의원 정수를 확대하는 것은 지금 우리 국민들이 원하는 바가 아니라고 생각합니다.

소위원장 윤관석
저도 한 말씀, 석패율제에 관련해서 법안을 낸 사람 입장에서…… 일단은 우리 지역주의가 완화는 된다고 하지만 우리 국민들의 요구나 이런 부분에 비해서는 아직까지도 완강하게 자리 잡고 있고 이거를 개인들이 개인기로 돌파하는 것이 아니라 좀 더 제도적으로 보장해 주는 것들이 필요하다, 그리고 굉장히 지지도 많이 받고 그러는데 기본적으로 그 지역의 분위기 때문에 아깝게 당선되지 않는 분들도 있고 이거를 제도적으로 만들어 주자는 것이지요. 연동형 비례제나 이런 것들이 가장 근본적인 것이고 이게 잡히면 이 부분은 그거 연동해서 논의를 하면 됩니다, 사실에 있어서는. 그런데 그렇게까지 나아가지 못할 때 그러면 부분적으로라도 지역주의 완화라든지 이런 부분에 도움을 줄 수 있는 법안이라 생각해서 제출을 했던 거고요. 박주민 의원도 비슷한 관점에서 했을 거라고 생각을 합니다. 그래서 그런 부분들이 개인이 안 됐는데 다시 살고 이런 것에 대해서는 그 제도를 유권자들이 수용하면 가능하다고 생각을 하고요, 계속 논의해 주시기 바라고. 박찬우 위원님.

박찬우 위원
앞서 다 말씀을 주셨는데 이 부분에 대해서는 견해가 서로 다를 수 있다고 생각합니다. 지역주의를 극복해야 된다는 그런 대의명분, 큰 방향에 대해서는 동의하고요. 그런데 다만 여러 가지 방법론이 있을 수 있는데 이렇게 복수 입후보나 석패율제를 도입해서 그 지역 입후보 했던 분을 다시 구제하는 방식으로 하게 되면 아까 말씀하신 대로 형평성의 문제 또 유권자들이 갖는 이질감, 당혹감 이런 것도 있을 수 있을 것 같고요. 그리고 무엇보다도 비례대표제의 목적이나 본질을 훼손하는 것이 가장 큰 문제 같습니다. 지역의 지역구의원들은 나름대로 지역에서 열심히 표밭갈이 하고 지역의 대표로 선출되는 분들이기는 하지만 또 한계도 있습니다. 전문성이나 어떤 각 분야를 골고루 균형 있게 대표하는 그런 부분이 약하기 때문에 비례대표제를 통해서 여성이나 소수자나 장애인이나 직능대표 또 전문가 이런 분들이 들어오도록 만든 제도가 비례대표제인데 이 비례대표제의 상당 부분을 다른 목적으로 사용하다 보면 그 본질을 훼손하게 되고 본말이 바뀌게 된다, 그래서 실제 지역주의 극복에 대한 여러 가지 장점이 있다손 치더라도 이것은 최종적으로 맨 마지막에 어쩔 수 없을 때 선택해야 되는 대안이지 우선적으로 고려할 부분은 아니다, 그런 말씀을 드리고자 합니다.

박주현 의원
저는 ‘지역주의 극복’이라는, 지역주의 투표를 극복하자라는 것이 워딩에 조금 문제가 있다고 생각합니다. 왜냐하면 유럽에 어떤 나라를 가 봐도 정당이라는 것이 어떤 가치, 보수냐 진보냐 환경이냐, 또 그룹인 농민․노동자, 그리고 어느 지역, 이런 것들이 이렇게 오버랩 되면서 정당의 정체성이 만들어지고 정당이 만들어집니다. 그래서 정당에 있어서 지역적 기반이라는 것은그게 너무 극단적으로 됐을 때 부작용이 나타나는 것이지, ‘그것 자체가 나쁘다’ 이렇게 얘기할 수 없는 것이기 때문에 ‘지역주의 극복’이 아니라 대표성을 강화한다든지 경쟁체제를 만든다든지 표의 등가성을 높여서 국민의 투표권을 실질적으로 확보한다든지, 이렇게 목표를 잡고 그것을 위해서 연동형 비례대표제를 한다…… 그리고 연동형 비례대표제를 했을 때는 이미 지역주의 안에서, 그러니까 소선거구제에 따라서 어떤 정당이 너무 과도하게 하는 경우라 하더라도, 지역구에서는 그렇다 하더라도 거기에서 나온 어떤 득표율을 가지고 그 지역을 대표하는 정치인이 비례를 받아서 할 수 있는 여지가 굉장히 넓어지기 때문에 우리가 지역주의 극복하기 위해서 했던 지금까지 여러 가지 시도들을 일일이 다 관철할 필요는 없다고 생각하고, 모든 것이 연동형 비례대표제를 통해서 상당히 완화된다고 보이는 것이고요. 그래서 여기 나오는 여러 가지 것들이―우리 위원장님도 말씀하셨지만―연동형 비례대표제가 되면 상당한 부분이 다 해결되고, 특히나 석패율제도 같은 경우에는 연동형 비례대표제에서 비례대표 의석수가 상당히 확보돼서 그리고 권역별 비례대표제가 실질적으로 보장되는 그런 상태에서 여성이나 약자 대표성에도 불구하고 추가할 수 있는 내용이어서, 석패율제를 처음에 시작한 이유는 분명히 있지만 그것이 당장 우선적이고 시급한 현안과제라고 볼 수는 없다, 이렇게 생각되고…… 마지막에 나온 결선투표제 같은 경우에도 개헌이 동시에 진행되고 있기 때문에 개헌과정에서 해소될 수 있는 문제라고 생각이 돼서, 뒤에 어떤 내용이 나올지는 모르겠습니다마는 오후에 나온 내용들은 사실 오전에 했던 내용들이 해결이 되면 거기에서 많은 부분이 해소되는 주제들이 아닌가 생각합니다.

소위원장 윤관석
뭐 연동이 되어 있지요. 되어 있는데 각각의 법안에 대해서는 또 의견이 필요하니까…… 혹시 아까 얘기해 준 네 가지 관련 사항 중에서―순서 따지지 말고 함께 보고한 거니까―의견 있으신 위원님들 말씀하시고요. 더 없으면, 이게 하나씩 따져보면 비례대표 의원정수 확대 이 부분도 결국 연동형 비례제나 이 부분하고 연관되어 있다, 별도로 정리할 문제는 아닌 것 같다는 의견이시고. 또 석패율제 부분도 역시 마찬가지로 그 법이 갖고 있는 여러 가지 장단점은 있는데 연동해서 얘기해야 된다는 거고. 국회의원 정수 축소 및 중․대선거구제 도입, 이 부분도 독자적으로 떼어놓고 결론내기는 어렵다는 거고. 결선투표제 부분은 개헌특위의 개헌사항에도 여러 가지 논란이 되고 있으니까 각자의 의견을 나누는 게 좋겠다, 정리하면 뭐 이런 의견이시지요?


소위원장 윤관석
별도의 다른 의견 있으신 위원님? 그러면 이 부분도 아까 오전에 했다 오후에 정리한 것처럼 같이 연동되어 있기 때문에 계속해서 심의하는 것으로 하도록 하겠습니다. 다음 사항, 보고해 주시기 바랍니다.

수석전문위원 김부년
심사자료 58쪽 되겠습니다. 58쪽에 선거권 및 피선거권 관련 사항 일괄해서 설명드리겠습니다. 공직선거법 개정안 10건하고 국민투표법 개정안 2건 그리고 청원 7건이 있습니다. 62쪽에 보면 19세를 18세로 하향하는 것은 다 공통적인 겁니다. 여기에 대해서 대체토론 때 OECD국가들하고 우리는 학기제가 다르다는 이런 지적이 있었고요. 또 학교교사의 정치적 편향성 문제, 그런 지적이 있었고요. 반면에 학생들의 정치의식 발전이 민주주의 발전에 도움이 될 것이라는 긍정적인 의견도 있었습니다. 참고로 63쪽에 OECD국가의 현황을 보면 오스트리아는 16세로 하고 있고, 일본의 경우도 2015년에 20세에서 18세로 하향한 바 있습니다. 그리고 64쪽입니다. 여기는 선거운동을 할 수 없는 미성년자의 연령을 하향하는 것인데, 같은 취지입니다. 일부 청원에서는 연령제한 규정 자체를 삭제하고 있습니다. 여기에서도 앞에 것과 비슷한 취지로 논의가 필요할 것으로 보입니다. 다음에 65쪽에 피선거권 연령을 하향 조정하는 개정안들입니다.67쪽에 보시면 박주민 의원안은 현행 25세 이상에서 18세 이상의 국민에게 국회의원․지방의회의원 피선거권을 부여하도록 하고 있고, 송옥주 의원안은 19세 이상의 국민에게 피선거권을 부여하도록 하고 있습니다. 검토의견으로는 역량 있는 젊은 사람들에게 정치참여 기회 확대라는 측면과 외국의 입법례, 국민적 공감대를 같이 고려할 필요가 있다고 보입니다. 그리고 69쪽에 병역기피자 등에 대한 피선거권 제한인데, 70쪽으로 설명드리면 김중로 의원안은 피선거권이 없는 자 현행 규정에서 추가로 신설하는 조항으로 ‘병역기피죄로 벌금형 이상의 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니한 자’를 신설하고 있고, 박찬우 의원안은 병역기피제 그 내용은 같습니다마는 여기에는 ‘형의 실효자’도 같이 포함되어 있습니다. 그리고 ‘국세․지방세․관세 고액․상습체납 공개자 중 체납 상태에 있는 자’, ‘성범죄 형․치료감호 집행 종료 후 10년이 경과하지 아니한 자’에게 피선거권을 부여하지 않는 그런 개정안 내용들입니다. 검토의견으로는 공직자는 일반인에 비해 높은 도덕성을 요구한다는 점에서 공무담임을 보다 엄격하게 제한할 필요가 있다는 의견과 피선거권은 필수적인 기본권이기 때문에 그 제한은 불가피한 최소한에 그쳐야 한다 그런 의견이 동시에 있습니다. 그리고 뒤에 각국의 사례가 참고자료로 있습니다. 이상입니다.

소위원장 윤관석
선관위에서 의견 말씀해 주시기 바랍니다.

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
저희는 선거권 연령에 대해서는 18세로 인하해야 한다는 개정의견을 제출한 바 있습니다. 그렇게 개정의견을 제출한 배경은 지금 공무원 임용이라든가 병역이라든가 헌혈에 대한 권리가 18세부터 대부분 되고 있고 외국 사례도 그렇기 때문에 저희들이 점진적으로 선거연령 하향에 대해서 논의해야 될 필요가 있다는 차원에서 의견을 제시했고요. 언제부터 시행할 것인지 하는 부분, 지금 당장 할 것인지 부분은 입법 정책적으로 결정해야 한다고 생각합니다. 그리고 다른 부분에 대해서는 특별한 의견이 없습니다.

소위원장 윤관석
그러면 이 안건에 대해서 의견이 있으신 위원님께서 토론해 주시기 바랍니다.

박주민 위원
일단은 다 아시겠지만 지금 OECD에서 우리나라만 19세 이상으로 투표하도록 되어 있습니다. 세계적인 추세하고도 너무 차이가 벌어지고 있고요. 그다음에 방금 선관위에서도 말씀하셨다시피 국가공무원이 되는 자격이라든지 병역 의무라든지 납세 의무는 다 18세 이상부터 하는데, 투표만 못 하게 한다는 것은 제가 보기에는 맞지 않는 것 같습니다. 그래서 이런 불균형을 해소하고 국민의 기본권인 정치적 기본권을 확대하는 차원에서 이번 기회에 진짜 꼭 18세 이하로 선거연령이 하향되었으면 합니다.

박주현 의원
요즘 아이들은 굉장히 빨리 사회화도 되고요. 그래서 어떤 면에서는 거기에 걸맞은 사회적인 책임이나 의무나 권리를 행사하는 것이 오히려 지금 우리 아이들이 더 건전하게 건강하게 자라는 데 도움이 된다 이렇게 생각합니다. 그리고 자기 상황에 따라서 투표를 하지 않을 경우에는 안 할 수 있는 권리가 있기 때문에, 어떤 상황에서는 할 수 없는 경우도 있다는 것 때문에 전반적으로 권리를 부정할 건 아니라고 생각하고요. 두 번째, 김중로 의원님과 박찬우 의원님께서 피선거권을 제한하자는 것에 대해서 저는 굉장히 적극적으로 찬성합니다. 사실 선거법 위반으로 피선거권을 제한하는 것도 정책 입법적인 결단이거든요. 다른 나라 사례를 보면 선거법 위반으로 제한하는 것보다 형사상 금고나 다른 사유로 제한하는 게 훨씬 많아요. 그렇기 때문에 우리 사회에서 선거법 위반 이상으로 성범죄나 병역 기피는 공직 봉사자로서 부적절하다는 국민적 합의가 있다고 생각하기 때문에 입법 정책적인 차원에서 이것은 저는 적극적으로 고려할 수 있다고 생각합니다.

정춘숙 위원
선거연령을 낮추는 것은 전적으로 동의하고요. 그것은 권리를 확대하는 측면에서 굉장히 필요하다고 생각합니다. 자신의 의사표현을 할 수 있는 연령에 대해서는 자기 의사표현을 할 수 있게 하는 게 마땅한일이라고 생각하기 때문에, 저는 다른 건 몰라도 이 부분이라도 우리가 논의해서 합의할 수 있지 않나, 이런 생각이 들고요. 피선거권 제한 부분도 상당히 동의가 되는데, 예를 들면 병역기피자라 하더라도 양심적 병역기피자도 있고 이런 부분도 있어서, 기본적인 취지에는 동의하는데 여기에 우리가 예상치 않은 어떤 사람들이 포함될 때 문제가 있기 때문에 자세히 의논해 봐서―취지에는 동의하기 때문에―진행했으면 좋겠습니다.

김재원 위원
가만있으려 그랬더니 또 이야기를 해야 될 순서네. 피선거권 제한하는 문제는, 우리가 피선거권을 제한하는 건 최소화하고 전과나 개인정보에 대해서 지속적으로 공개해서 유권자의 판단을 받도록 한 것이 비교적 최근이거든요. 전과 공개도 공보에 게재한 것이 아마 2006년부터인가? 10년 정도밖에 안 되고, 그런 제도가 많이 정착되었고…… 왜 굳이 이 전과에 대해서만 피선거권을 제한하느냐라는 또 다른 문제가 있을 수 있거든요. 이것보다 더한 살인죄는 어떻게 하냐, 그런 문제가 있잖아요. 그래서 그것보다는 현재의 개인 전과라든가 그런 정보를 공개해서 유권자가 판단하도록 해서 가급적 피선거권 제한을 축소하는 것이 마땅하다고 생각합니다. 그리고 저도 지금 19살 안 된 18살 딸이 있는데, 선거권 문제에 대해서는 지금 말씀하신 대로 권리를 확대한다는 좋은 명분과 방향성에도 불구하고 우리나라 교육현장 문제라든가 또는 학제라든가 기타 여러 가지 문제를 본다면 현실적으로는 아직까지는 받아들이기가 좀 어렵다는 생각입니다. 일반적으로 우리 사회에서 이 문제에 대해서 18세에서 19세 사이의 자녀를 두고 있는 부모가 옆에서 지켜본다면 선거에 직접적으로 휘둘리게 하는 것이 과연 바람직하냐에 대해서 좀 부정적인 의견이 많으리라고 생각합니다. 그런데 본인들이라든가 또는 이 연령층과 관계없는 분들은 오히려 찬성하는 부분도 많이 있겠지요. 그런데 제가 바로 열여덟 살 딸을 키우는 입장에서 보면 저는 반대하고 싶은 생각이고 그것이 오히려 맞지 않을까라는 생각입니다. 이게 우리가 학제를 예를 들어 당겨서 18세가 대학생이 된다면 저는 그것은 가능하리라고 생각합니다마는 현재는 아니라고 봅니다.

박주민 위원
혹시 18세 중에 고3이 몇 명이나 되는지 이런 자료가 좀 있으신가요? 제가 알기로는 전체 18세 중에 고3으로 또는 재수생으로 대학을 예비하는 사람은 거의 없는, 많지 않다고 제가 들었는데……

박주현 의원
재수생까지 그걸 하기 시작하면 삼수생은 어떻게 해요. 재수생은 빼야지요.

박주민 위원
그러니까 제가 고3이 거의 없다고, 많지 않다고 들었는데.

박주현 의원
만 18세 고3 재학이 몇 명인지 한번……

박주민 위원
그리고 일본의 경우도 대학입시 경쟁이 치열하잖아요. 그런데 도입된 이후에 굉장히 혼란을 겪었다든지 이런 사례들이 있나요?

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
일단은 지금 현재 고3인 만 18세를 내년 지방선거에 대입을 해서 봤을 때는 6월 13일이기 때문에 한 17만 명 정도가 추가로 선거권을 갖게 됩니다. 그리고……

박주현 의원
만 18세 전체가 몇 명이지요?


박주현 의원
한 70만, 80만 되나요?

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
한 57만 9000명 정도 됩니다.

박주현 의원
57만 명이오?


박주현 의원
만 18세가 57만 명이라고요?


박주현 의원
학생 말고요.

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
고등학교 3학년 학생만 지금 답을 한 겁니다.

박주현 의원
그러니까 고등학교 3학년 학생이 57만 명이라는 거잖아요.


박주현 의원
만 18세 전체가, 만 18세.

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
전체는 제가 정확하게는 모르지만 전에 제 기억으로는 60만 명 조금 더 되는 걸로 알고 있습니다, 한 연령대가.

박주현 의원
그러니까 고등학교 재학 이것을 보면 한 육십 몇만 명, 70만 명 가까이 될 것 같거든요. 그러니까 70만 명 중에서 17만 명이 지금 어쨌든 고3에 있는 것으로 되어 있는 거네요. 그렇지요?

박주민 위원
그리고 일본의 경우에 막 혼란이 벌어지고 그런 게 있었나요?

중앙선거관리위원회사무차장 박영수
저희들이 구체적으로 조사는 안 해 봤습니다마는 일본이 선거연령을 인하해서 특별히 문제가 있었다는 얘기는 못 들어봤습니다.

박주민 위원
일본의 사례를 한번 조사해 보는 것도 좋을 것 같은데……

박주현 의원
그래서 저는 이게 권한과 책임 이런 걸 주는 것이지 이걸 의무로서 강제하는 게 아니기 때문에 거기에서 본인이 원하지 않는 상황이다 그러면 거기 참여하지 않을 수 있다라고 보거든요. 사실 나이를 정하는 경우에 그런 식의 일정 정도의 미스매치는 발생을 합니다. 고등학교에 다니는데 술을 사먹을 수 있다든지 조금 늦게 들어가서 그럴 경우도 있을 수 있는 것이고 그래서 저는 의무를 부과하는 것이 아니기 때문에 이렇게 권한을 주는 게 맞다라고 생각을 하고. 전체적으로 정보공개를 함으로써 대다수 걸러지지 않겠는가 하는 지적도 타당하시긴 하지만 지금 우리 선거법에서 피선거권을 뇌물죄, 선거법 위반 또 국회활동 방해 이런 것에 대해서 제한하는 것은 굉장히 정책적 입법, 목표적인 판단을 하는 거거든요. 정책적 판단을 하는 것이기 때문에…… 저는 국방의무, 물론 양심적 병역기피 이런 경우에는 가려내야 되겠지만 국방의무나 또 성범죄나 이런 것에 대해서는 국민들이 그런 사람이 공직에 나가면 안 되겠다라는 생각을 갖는데 그 이유가 그런 사람들이 공직에 너무 많이 나가기 때문입니다. 그렇잖아요. 병역기피하고 성범죄 관련된 사람들이 너무 국회에 막 많이 있는 것처럼 보이는 거지요. 그래서 그걸 일정 정도 차단하는 것이 국회의 권위를 회복하는 데 굉장히 도움이 될 거라고 생각합니다.

박찬우 위원
저도 병역기피나 납세의무 또 성범죄 이런 부분에 대해서는 국가 사회적으로 공감대가 충분히 만들어질 수 있다고 보고요. 김재원 위원님이 말씀하신 부분도 상당히 일리가 있으신 말씀이고 상당히 성숙된 제도라고 생각은 됩니다마는 이런 국민의 공감대가 만들어질 수 있는 몇몇 특별한 범죄에 대해서는 사회 발전의 방향이라고 할까요, 그런 측면에서 필요하다는 생각으로 법안을 제출했고요. 선거권, 피선거권, 국민투표권 연령 조정하는 문제는 큰 추세의 방향은 맞다고 생각합니다. 그래서 앞으로 해야 된다고 생각은 하는데, 여기 제출된 자료에도 보면 민법에 성년이 19세 이상으로 돼 있어요. 그리고 공무원 시험에서도 보면 7급 이상 공무원은 20세 이상으로 돼 있고 여러 가지 제도적으로 불일치되는 부분들이 많이 있고 또 학제에 대한 부분도 아까 말씀하신 대로 17만 명 이상의 고3 학생들이 정치와 관계된 영향권으로 휩쓸려 들어오는 그런 부작용도 사실 걱정은 됩니다. 그래서 필요하고 앞으로 그렇게 그 방향으로 가야 되겠습니다마는 관련 제도 또 학제 이런 부분들을 종합적으로 검토해서 같이 개선하는 방향으로 추진을 하는 것이 맞지 않을까 그런 생각이 듭니다.

소위원장 윤관석
선거권 연령 제한, 연령 인하 부분에 대해서는 아무래도 방향과 추진 명분은 있다고 보는데 다만 그것이 실제로 적용됐을 때 있을 수 있는 약간의 혼란과 부작용 이런 부분들에 대한 우려들이 함께 공존하고 있는 것 같은데요. 더 집중토론하면 어떤 의견을 모을 수도 있을 것 같기는 한데 시간이 지금 3시 10분이 됐습니다. 안을 정리를 해야 되는데, 관련해서 마무리 발언들 필요하신 것 하시고요.

정춘숙 위원
저는 지금 선거권 연령 인하에 대해서 전체적인, 세계적인 추세라든지 이런 걸 봐서 이게 가능성이 있다 그러면 예를 들면 선거권을 인하하고 그다음에 지금 박 위원님 말씀하신 대로 다른 제도들을 어떻게 연동해 가지고 고칠 거냐 이렇게 좀 더 구체적인 얘기들을 했으면 좋겠고요. 그게 예를 들면 내년 지방선거에 맞춰서 하면, 이번에 하면 그렇게 해야 되는데 제도를 다시 손봐야 되는 시간이 더 필요하다 그러면 좀 더 연기할 수는 있지만 아무튼 어떤 것이든지 하나가 먼저 시작이 돼야 되거든요. 그래서 저는 선거연령을 낮추는 부분을 저희가 먼저 시작을 하고 그다음에 제도를 연결된 것들을 순차적으로 고쳐 나가고 이런 방식을 채택하고 구체화했으면 좋겠습니다, 취지에 공감을 하시면.

소위원장 윤관석
알겠습니다. 그러면 일단 지금까지 얘기한 것을, 전문위원께서 심사한 결과를 종합해서 정리해 주시고요. 지금 방금 얘기한 부분들도 같이 정리를 해 주시고. 저희가 다음번에는 정리한 결과를 토대로 해서 다시 지속 심사를 하면서 의견을 한번 모으는 쪽으로 진행을 해 보는 계획을 갖고 오늘 토론은 여기서…… 심사는 더 진행하기는 어려울 것 같아요, 새로 들어가면 거의 20~30분 걸리기 때문에. 그래서 전문위원께서 지금까지 심사한 결과를 종합해서 정리해서 보고해 주시기 바랍니다.

수석전문위원 김부년
심사자료 1쪽 목차를 보고 말씀드리면 개헌 관련 사항 및 선거제도 비례성 강화와 관련해서 국회의원 선거 연동형(권역별) 비례대표제 도입에 대해서 계속 심사하기로 했고요. 비례대표의원 정수 확대 문제, 국회의원 지역구 입후보자의 비례대표 중복입후보 허용 및 석패율제 도입 또 국회의원 정수 축소 및 중대선거구제 도입, 대통령선거 결선투표제 도입 이런 문제에 대해서는 연동형 비례대표제 도입과 서로 연계된 사항이라는 심의가 있었습니다. 그래서 이 부분은 계속 심사하기로 하겠습니다. 그리고 선거권 및 피선거권에 대한 사항 중에 선거권, 국민투표권 연령 하향 조정 그다음에 피선거권 연령 하향 조정 문제, 병역기피자 등의 피선거권 제한 문제 등에 대해서 일단 연령 하향에 대해서는 세계적인 추세라는 의견이 다수가 있었고요, 또 일부 반대의견도 있었습니다. 그리고 병역기피자 등의 피선거권 제한 문제에 대해서는 취지는 타당하지만 다른 범죄와의 형평성 이런 문제도 같이 고려해야 된다는 지적이 있어서 이 사항들에 대해서도 계속 심사하기로 하겠습니다. 이상입니다.

박주현 의원
단어 한 가지에 대해서요, ‘비례성 강화’ 이렇게 하면 보통 국민들이 비례대표의원하고 너무 혼동되기 때문에 ‘표의 등가성’ 이렇게 표현을 해 주시는 게 좋을 것 같습니다.

소위원장 윤관석
참조하겠습니다. 그러면 지금 전문위원이 정리한 대로 오늘 심의한 안건에 대해서는 계속 심사하도록 하겠습니다. 그리고 오늘 심사하지 못한 안건에 대해서도 다음 회의에서 지속적으로 심사하도록 하겠습니다. 위원님 여러분 수고 많으셨습니다. 그리고 박영수 사무차장을 비롯한 관계관 여러분도 수고 많으셨습니다. 오늘 회의는 이것으로 마치겠습니다. 산회를 선포합니다.


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