제354회 제23차 헌법개정특별위원회회의록 Page 2

회의 시작 날짜: 2017년 12월 06일



수석전문위원 한공식
네 파트……

위원장대리
네 파트로…… 첫 번째 파트부터 보고해 주시고요. 그에 따라서 위원님들 토론해 주시면 되겠습니다.

수석전문위원 한공식
배부해 드린 자료 제3-2권이 되겠습니다. 크게 네 가지 분야로 나눠서 설명을 해 드리겠습니다. 첫 번째, 정부형태 총론 부분이 되겠습니다. 자료 3페이지가 되겠습니다. 보시면, 헌법상 대통령 권한 분산의 필요성에 대해서는 그동안 수많은 논의를 통해서 공감대를 이루었다고 생각합니다. 그 방법과 관련해서 4페이지를 보시면, 그러면 향후 우리나라 현실에 적합한 정부형태, 권력구조를 어떻게 가져갈 것인지에 대해서 논의가 있었습니다. 크게 보면 새로운 정부형태를 도입하거나 현행 대통령중심제를 개선해서 하는 부분으로 나눠졌다고 볼 수 있습니다. 먼저 4페이지 현행 대통령중심제 개선의 주요 논거로, 첫 번째 권력집중 및 책임정치 부재의 문제는 현행 대통령중심제하에서도 중임제 등 적절한 견제장치 마련 및 권한 분산으로 해결이 가능하고, 두 번째 우리의 정치 현실 등을 고려할 때 새로운 정부형태의 도입은 성공 여부가 미지수이므로 제도적 안정성 측면을 고려할 필요가 있다는 등의 의견이 있었습니다. 새로운 정부형태 도입의 주요 논거로는, 첫 번째 대통령중심제를 유지할 경우 권력 집중의 폐해가 반복될 우려가 있으므로 제도적으로 분권 보장이 필요하다는 내용과 협력정치와 책임정치의 구현에 적합한 정부형태의 도입이 필요하다는 의견이 있었습니다. 이 부분을 종합적으로 해서 그동안 소위원회에서 논의한 정부형태 유형별에 대한 설명을 드리겠습니다.10페이지가 되겠습니다. 보시면, 그동안 개헌특위에서는 정부형태 유형을 크게 세 가지로 구분해서 논의를 했습니다. 첫 번째 권한 분산으로 삼권분립 구현을 하기 위한 대통령중심제, 두 번째로 혼합정부제, 이원정부제를 병기하는 부분으로 해서 논의를 했고요. 마지막으로 내각제, 내각책임제를 병기해서 논의하는 것으로 했습니다. 그다음 11페이지는 주요 국가별로 정부형태의 특징을 소개한 자료가 되겠습니다. 이 부분과 관련해서 위원님들께서 방금 자문위원회 보고 내용을 들으셨지만 저희들에게 주어진 자료는 지난 11월 24일 날 제출한 보고서를 기준으로 해서 정부형태 부분을 실었다는 말씀을 드립니다. 이상입니다.

위원장대리
이제 위원님들 토론해 주시면 되겠는데요. 정부형태의 종합토론에 어느 정도 많은 시간을 써야 되는 것은 이해를 하는데 이 뒤에 국회라든가 그다음에 권한들 이런 것과 관련해서 조금 더 논의될 부분들이 있으니까 정부형태에 많은 논의를 하시되 조금 시간을 남기셔서 뒷부분들도 수석전문위원 보고받고 간단히 토론할 수 있는 시간 배분을 좀 해 주시기 바랍니다. 그러면 성일종 위원님, 강창일 위원님, 전현희 위원님 이런 순서로 진행하겠습니다. 성일종 위원님 말씀해 주시기 바랍니다.

성일종 위원
성일종 위원입니다. 초선으로 국회에 들어와서 많은 걸 느끼면서 무력감 느낄 때도 많이 있습니다. 오늘 자문위원님들 많이 계셔서 또 우리가 헌법을 꼭 바꿔야 되는 그러한 시점에 와 있기 때문에 많은 정리는 되고 있지만 그래도 역할을 더 많이 해 주십사 하는 말씀을 우선 드립니다. 제가 우선 이론적인 것을 말씀드리기 전에 권력구조 부분에 대해서는 우리가 여야를 다 뛰어넘어서 과거 정권, 현 정권 다 고해성사를 하는 게 좋겠다는 생각을 가지고 있습니다. 정권을 잡았을 때 정파의 이득과 권력 운용의 용이성 때문에 사실 많은 부분들이 왜곡되고 국민의 뜻을 담아내지 못한 책임이 과거든 지금 현재든 다 있다고 생각을 합니다. 우선 얼마 전, 탄핵을 하기 전만 하더라도 최순실 사태가 났었을 때 개헌 카드를 가지고 박근혜 대통령이 왔었습니다. 이것을 당시 야당이 순 수성이 없었다고 판단했기 때문에 받지 않은 것이지요. 아마 정권 초기에 이 개헌 카드를 들고 나와서 진솔하게 국민한테 얘기했으면 그 당시에 야당이 받았을 거라고 저는 또 생각을 합니다. 이게 다시 반복되고 있는 것 아닌지 굉장히 걱정되는 부분입니다. 그래서 우선 우리가 미래를 설계한다는 측면에서 볼 때 정파의 이득이나 집권의 용이성을 떠나 가지고 정말 진솔하게 새로운 그림을 그릴 때가 되지 않았나 생각이 들고, 특히 지금 여당이 정치공존의 틀을 새롭게 짜는 데 많이 왔으면 좋겠다는 생각을 가지고 있습니다. 또 지금 권력구조를 다루다 보니까 이번에 특히 헌법 개정에서 우선 합의된 것만 가지고라도 빨리 하자 이런 얘기를 하는데 굉장히 위험한 생각이라고 생각을 합니다. 정작 정말 중요한 문제, 국민이 요구하고 불행한 역사가 계속해서 반복되고 있는데 이 치유를 하지 아니하고 다른 부분에 대한 질병부터 한다고 한다면 이게 앞뒤가 맞지 않지 않나 하는 생각이 좀 들고, 그래서 권력구조에 대해서 아주 진솔하게 순수성을 가지고 해야 이러한 반복되는 권력 운용으로부터 오는 폐해를 우리가 막을 수 있지 않나 하는 생각을 합니다. 그래서 앞으로 우리가 헌법을 논의하면서 권력구조 문제를 각 지도부들이 진솔하게 한번 접근해 주셨으면 하는 말씀을 제가 드립니다. 또 아까 자문위원님 말씀을 주실 때 국회의 국정조사하고 감사권을 말씀하실 때에 국정조사를 활성화하고 감사를 폐지하자 그러셨어요. 그런데 사실 제가 보면 국정조사 같은 경우는 검찰처럼 기소권이나 이런 게 없기 때문에 강제력이 별로 없습니다. 사실 정치의 장으로만 이용하는 것이기 때문에, 공세의 장이나 이런 부분으로만 이용되고 있기 때문에 현실성이 떨어진다고 보여집니다. 그런데 국정감사는 우리가 하면서 여러 가지 측면에서 문제가 있으면 그래도 산하기관들에 대해서 자료도 충분히 받아 보면서 여러 가지 조치할 수 있는 부분도 또한 있습니다, 검찰에 이첩한다든지. 그래서 왜 이것을 감사는 폐지하고 국정조사에 대해서는 활성화해야 되겠다라고 말씀을 주셨는지 그것 설명을 좀 더, 제가 질문을 하나 드리겠습니다.

위원장대리
성일종 위원님 감사합니다. 그러면 한 분 더 말씀 듣고, 위원님 먼저 말씀하시고 자문위원으로 이렇게 넘어가겠습니다. 강창일 위원님 말씀해 주십시오.

강창일 위원
강창일 위원입니다. 성일종 위원님 좋은 말씀이고요. 자유한국당에서도 그런 진정성을 가지고 이 개헌에 임해 주셨으면 좋겠습니다라는 부탁의 말씀을 드리겠습니다. 꼭 지금 개헌하지 말자는 것 같아서 그래요. 그다음에 지금 대통령제, 제왕적 대통령제라고 해서 그 폐해를 국민이 다 알고 있고 저희들이 다 알고 있거든요. 그래서 정치권이나 자문위원님들도 이것을 귀납적으로 접근해 나갔으면 좋았어요. 연역적으로, 그래서 어떤 문제가 생겼는가 하니까 이게 이념화되고, 용어 문제 때문에 말이지요. 그래 가지고 정쟁화되고 있지 않느냐 이런 느낌을, 용어가 결과적으로는 개념화돼 버려 가지고 이념화되는 측면이 있지 않느냐. 그러면 우선 대통령 중심제…… 그리고 또 하나 말이지요, 자문위원회나 국회에서 보면 여론조사할 때 대통령중임제하고 대통령 중심제, 아주 혼란스럽게 국민을 만들어요. 이것은 분명히 다른 범주의 용어 아니겠습니까? ‘대통령 중임하자’ 하고 대통령 중임제하고 똑같은 개념으로 얘기해 버리게 되면 여론조사할 때 어떻게 나오겠어요. 그래서 여론조사할 때도 되게 신중 기해서, 대통령 중임제 찬성이 적다, 많다 이것 가지고 이 논리를 정당화시키지 말아 주십시오. 그것은 명확히 대통령 중심제로서 중임제냐 이렇게 여쭤 봤었어야지요. 그게 잘 안 돼 있는 것 하나하고. 우리 종종 그런 얘기 합니다. 미국의 대통령이 되게 되면 700명 정도 자기가 임명권을 갖는다 그래요, 미국서. 일본은 수상 되게 되면 70명 안 된다 그럽니다. 그런데 대한민국은 2만 명에서 3만 명 인사권을 갖는다 그래요. 이번에 고건 전 총리가 얘기했더구먼요. 인사권의 문제다. 인사권의 독점이다. 그래서 대통령제 폐해를 얘기하고 있고. 그다음에 또 예산 문제 아니겠습니까? 지난번에 예산 얘기할 때 우리가 예산법률주의를 해야 된다. 조세법률주의인데 세출 부분에서는 견제가 불가능해요, 국회가. 그래서 예산법률주의, 예산하고 인사권 문제를 견제할 수 있으면 대통령제의 폐해는 많이 막을 수 있다 이렇게 생각을 합니다. 그래서 이제는 더 구체적으로 실용적으로 접근하자 이거예요. 그러면 총리를 어떻게 뽑을 건가 문제 아니겠습니까? 그리고 어떻게 법과 제도적으로 책임총리제를 정착시킬까 이 문제거든요. 우리가 내각제냐 이원집정부제 이렇게 해서 이념화시키지 말고 그러면 총리를 어떻게 뽑을까 구체적으로 들어가야 돼요. 그렇게 하면 쉬울 것 같아요. 그러면 총리, 다당제하에서는 당연히 그게 정착됐다고 하면 국회에서 뽑는 게 맞다고 생각하고 있습니다, 다당제라고 하면. 그다음에 그러면 국회가 총리를 재적 과반수로 추천한다 했을 때 총리와 대통령과의 권한 문제, 이런 문제는 아주 큰 문제가 아니라 오히려 지엽적인 문제로 생각하고 있습니다. 그래서 그것도 구체적으로 얘기해 나가야 된다. 그러니까 사실대로 접근해 나가면서 우리 개념을 만들어 나가는 게 좋지 않느냐 이런 식의 생각, 지금까지는 위원님들이 아주 뜨거운 감자라서 피해 왔지요, 이 문제에 대해서. 이 정부형태를 피해 왔는데 이제는 각 당이 피하지 말고 좀 깨어나서 얘기하자, 각 당이 내놔라, 토론하자. 그것은 우리 더불어민주당도 그렇습니다. 우리도 당론을 정할 수 있으면 정하자, 자유한국당도 정하라 이거지요, 국민의당도 정하고. 여기서 서로 토론하고 또 자문위원님들 자문도 받으면서 말이지요. 그래서 총리를 구체적으로 어떻게 임명할 것이냐, 그러니까 총리와 대통령의 권한을 어떻게 나눌 것이냐 이런 문제로 구체적으로 들어가져야 해요. 그러면 저는 길이 있다고 봐요. 아까 성일종 위원님이 개헌 꼭 해야 된다고 얘기했지요? 그 마음 꼭 다지시고. 우리가 백년대계 준비하는데 이것 우리가 당리당략적으로 접근할 문제가 아니지 않습니까? 또 부족한 것 있으면, 양보할 것은 양보하고 말이지요. 타협할 것은 타협하고 이렇게 하면 되겠다 생각을 하고 있습니다. 이 문제에 대해서는 박 교수님께서 아주 잘 아실 것 같아요. 한번 박 교수의 고견을 좀 듣고 싶습니다.

위원장대리
그러면 박명림 자문위원 말씀해 주시고 그다음에 장영수 자문위원, 백준기 자문위원 이런 순서로 우선 시작하겠습니다.

위원장대리
존경하는 강창일 위원님……

위원장대리
잠깐만, 죄송합니다. 혹시 전현희 위원님도 같은 질의 하실 건가요?


위원장대리
그러면 우선 박명림 자문위원 하시고 그다음에 전현희 위원 하시고 그다음에 두 분 자문위원 하시고 그다음에 이종배 위원님 하시고, 이렇게 순서를 자문위원님하고 위원님들 왔다 갔다 하면서 합시다. 한쪽에서, 위원님들 대 자문위원님들 이런 식으로 하지 않기 위해서 하는 거니까 그렇게 좀 순서를 진행…… 그다음에 이종배 위원님, 김종민 위원님, 최인호 위원님 순서로 이렇게 가겠습니다.

위원장대리
존경하는 강창일 위원님 감사합니다. 우선 저희가 왜 민주화 이후에 오랫동안 이렇게 개헌 논의를 진행하는지에 대해서 먼저 상기를 해야 될 것 같습니다. 모두에도 말씀드렸습니다마는 민주화 이후에 첫 번째 대통령이던 노태우 대통령부터 현재 문재인 대통령까지 지속적으로 개헌 문제를 제기하는 데에는 국정운영에 분명히 헌법적인 문제가 있다는 것을 국정 최고 책임자로서 다들 명확히 인식하셨다는 것이고, 이것은 정당을 넘어서 어떤 집권자였든지 항상 개헌을 제안하거나 합의하거나 추진하였다는 것, 이것은 우리 국가의 상시 의제라는 것, 이제는 이 상시 의제를 미래 세대를 위해서 한 번쯤은 정리해 줘야 될 그런 절박성, 절실성이 있다고 저는 생각합니다. 그래서 20대 국회는 개헌 국회가 돼야 된다고도 말씀드렸었는데요. 또 두 번째, 민주공화국의 출발 원리는 국정의 연속성 확보였습니다. 왕이 바뀌는 데 따라서 국정의 단속성이 너무 심하니까…… 그런데 저희는 지금 5년에 한 번씩 진영 의제나 캠프 의제, 정당 의제나 대통령선거 의제가 국가 의제나 국민 의제, 공화국 의제가 돼 버림으로써 역설적으로 저출산․고령화라든가 비핵․평화라든가 그리고 자살의 문제라든가 비정규직 문제라든가 이런 국가 의제, 국민 의제, 공화국 의제가 대통령 의제나 정당 의제…… 5년에 한 번씩 디스켓이 갈아 끼워지면서 이렇게 정체 상태에 빠져 있고. 어쨌든 비교 연구에 의하면, 저는 개인적으로 그 제도를 선호한다는 것을 말씀드리는 거는 아닙니다만 의회책임제 국가들이 합의에 기초해서 낮은 갈등으로 빨리 2만 불, 중산층, 중간소득, 중위소득 트랩을 넘는데 대통령제 국가들이 비교적 5년에 또는 4년에 한 번씩 갈등이 점화되면서 중위소득에 머물러 있는 것은 현실인 것 같습니다. 그런데 저는 그 제도 선호를 말씀드리려는 게 아니고, 저희가 이렇게 오랫동안 개헌 의제가 국정의 중심 과제가 돼 온 것은 한 번쯤 제도를 넘지 않으면 안 될 거라고 생각합니다. 강창일 위원님이 말씀하신 것 요점만 말씀드리면, 첫 번째 결국 국정의 연속성을 확보하고 5년에 한 번씩 캠프 의제가 국가 의제가 되는 것을 넘어서는 것은 의회의…… 입법 권한은 의회가 예산권과 인사권을 확보하는 것인데 어느 나라나 그것이 의회에 있지 않은 나라는 없습니다. 문제는 집행권 행사는 대통령과 이것을 어떻게 공유할 거냐는 문제이기 때문에 총리를 기존의 국회 동의를 얻는 것으로는 헌법상에 보장된 총리의 국무위원 제청권과 장관 제청권이 보장이 안 되는 것은, 진보․보수를 막론하고 이것은 1987년부터 지금까지 30년간 일관돼 오기 때문에 이것을 넘자, 그래서 이원집정제나 또는 의회책임제를 강화하려고 하는 분들은 아예 총리를 국회에서 선출해서 대통령의 인사권에 제약을 가해야 된다…… 저는 이 두 가지 다 문제가 있다고 봅니다. 왜냐하면 지금까지 우리 국민의 정치적 선호에 비춰 봤을 때 과연 대통령제를 완전히 포기하고 의회책임제나 이원집정제를 받아들일 것이냐, 그리고 정치학적으로…… 보다 엄밀하게 말씀드리면 이원집정제는 실제로 현실에 존재하지 않는 제도입니다. 준대통령제나 분권형 대통령제를 그렇게 불러 왔는데 총리와 대통령이, 대통령과 총리가 권한을 분배해서 이원적으로 운영될 때에 머리가 두 개인 정부가 정상적으로 운영이 되겠는가, 그래서 총리는 국회에서 추천하고 대통령한테 1회에 한한 건설적 불신임권을 드려서 국민 직선의 대통령이 인사권을 확보하고 그것을 국민의 뜻으로 선출된 국회의 다수당 또는 다수 의견을 반영하는 그러한 절충 제도가 현재로서는 가장 좋지 않나 싶습니다. 그래서 저는 총리는 동의와 선출이 아닌 의회의 추천제가 어떤가 싶고요. 그러고 나서 그 뒤에 대통령이 임명하는 많은 인사권 중에 이것은 조금 주목해서 말씀드리고싶습니다. 그것은 뭐냐 하면 미국 헌법에서도 다른 많은 것은 대통령의 인사권을 보장하면서 차관급 이상에 대해서는 국민의 대표인 국회의 비준을 얻으라고 해 가지고 그 비준을 통과한 사람이…… 그래서 미국은 백악관 중심의 국정운영이 아니고 저희가 아는 바대로 대통령과 내각 중심의 국무장관․국방장관․노동장관, 그래서 국회의 비준권을 어떻게 행사할 것인지는 지금부터 조금 더 진지하고 깊이 논의가 됐으면 좋겠습니다. 끝으로 말씀드릴 것은 대통령과 총리의 권한배분 문제입니다. 저는 이원집정제라는 용어를 수용하지 않기 때문에, 자문위원회 의견에서도 분권형 대통령제나 분권형 정부는 제가 동의하지만 이원정부제를 국민들이 동의하지 않으면 개헌 자체가 무력화될 수 있기 때문에, 무산될 수 있기 때문에 이 절호의 기회를 넘기 위해서 국민들을 설득하고 국민들한테 진정성 있게 다가가기 위해서라도 이원집정제는 좀 어렵지 않나 싶어서 말씀드렸습니다. 그럴 때 권한배분을 어떻게 할 것이냐라는 것은 영역별 권한배분은 불가능하다고 생각합니다. 외치는 대통령, 내치는 총리 이것은 불가능하기 때문에 이론적으로 집행권의 최종적 권한을 대통령한테 부여하고 일상적인 국정의 업무를 총리와 내각에 부여해서―미국식입니다. 거기는 장관 책임입니다. 독일도 장관 책임입니다―이 장관들이 국정을 책임지고 운영하고 행정부 전체가 대통령과 국회에 대해서 책임을 지는 그런 형태가 가장 좋다고 저는 생각합니다. 장관이 해임되거나 갈릴 때 대통령한테 사표를 냈지만 다시 국회의 비준을 얻는 이유가 거기에 있습니다. 그래서 이것은 충분히 합의가 가능한데 저희가 너무 지나치게 이념형적으로 대통령제냐 이원정부제냐 의회책임제냐 이 논쟁을, 이제는 제도 논쟁은 끝내고 구체적인 권한배분으로 넘어가서…… 이번에 20대 국회가 개헌을 통해서 조금 더, 아까 처음에 말씀드린 유능성․효율성․안정성, 국정은 유능하게 운영돼야 되고 효율적으로 운영돼야 되고 안정적으로 운영돼야 되는데 저희는 대통령과 의회, 여당과 야당, 청와대와 내각 또는 각 부처 사이의 갈등이 너무 심각하기 때문에 상당히 조화로운 권력배분을 통해서 국민들이 원하는 그런 개헌이 가능하지 않을까라는 생각을 해 봤습니다. 우선 강창일 위원님 말씀에 답변드렸습니다.

위원장대리
말씀하실 분들이 많아지셨으니까 가능하시면 가급적 3분을 좀 지켜 주시면 회의 진행이 조금 더 원활하고 많은 분들이 토론에 참여할 수 있는 시간이 보장될 것 같습니다. 그러면 전현희 위원님 해 주시고요. 아까 말씀드린 대로 장영수 자문위원님하고 백준기 자문위원님으로 갔다가 이종배 위원님, 김종민 위원님, 최인호 위원님, 이재정 위원님, 김경협 위원님 이렇게 예약해 놓겠습니다. 그러면 전현희 위원님 말씀해 주시지요.

전현희 위원
저는 먼저 용어의 문제점을 조금 지적을 하고 말씀을 드리도록 하겠습니다. 제가 그동안 개헌특위에서 계속적으로 제왕적 대통령제라는 용어를 쓰는 것은 대통령제 전반에 대해서 부정적인 편견을 유도할 수 있기 때문에 제왕적 대통령제라는 표현을 쓰는 것이 옳지 않다 그렇게 지적을 한 바 있습니다. 그리고 지난 대통령이 탄핵이 된 그런 불행한 사태는 대통령제도의 문제가 아니라 주어진 권한을 남용한 개인의 일탈의 문제이다, 그래서 마치 그것이 제왕적 대통령제도라는 문제로 빚어진 일이라고 해서 마치 대통령제도 자체가 문제가 있어서 다른 정부형태로 바꿔야 한다는 선입관과 편견을 줄 수가 있다 이런 지적을 한 바 있습니다. 그래서 그런 의견이 개헌특위에서 받아들여져서 제왕적 대통령제라는 표현을 상당히 자중하고 있는 걸로 알고 있습니다. 마찬가지로 오늘 아까 자문위원회 간사님께서 자문위원 보고를 하시면서 사용하신 용어가 4년 중임 대통령제 그리고 분권형 대통령제 이 표현을 쓰셨습니다. 이 표현도 저는 문제가 있다 생각을 합니다. 지금 현재 논의되고 있는 대통령제의 경우 그대로 정부형태를 유지한다고 하더라도 그리고 또 4년 중임 대통령제로 한다고 하더라도 지금 우리 개헌 논의의 전반이 대통령에게 집중된 권한을 분산하는 것을 주로 많이 논의를 하고 있습니다. 그래서 헌법기관을 구성하는 대통령의 권한을 분산하고 감사원을 독립을 한다든지 인사와 행정권 전반에 대통령의 권한을 분산하는 것을 이미 개헌에서 논의를 하고 있기 때문에 4년 중임 대통령제가 된다고 하더라도 역시 이는 분권형 대통령제를 전제로 하는 것입니다. 그렇기 때문에마치 4년 중임 대통령제는 분권형 대통령제가 아니라는 선입견과 오해를 줄 수 있는 용어 사용은 옳지 않다. 그래서 이 부분을 지적하고 싶고요. 또 방금 자문위원님께서 말씀을 하셨는데 이원정부제가 가지는 부정적인 견해 때문에 국민들을 설득하기 위해서 분권형 대통령제를 써야 되는 것 아니냐 이 취지로 말씀하셨는데 정말 큰일 날 말씀이다 생각을 합니다. 우리가 개헌에서 논의되는 용어 하나하나는 매우 신중해야 되고 객관적이고 중립적이고 그 용어에 어떤 의도가 담겨서는 안 된다 생각을 합니다. 그래서 지난번에도 어떤 특위 위원님이 의원내각제라는 표현은 국민들에게 부정적인 입장을, 의원내각제에 대한 부정적인 편견을 야기할 수 있기 때문에 내각책임제로 하자. 같은 맥락에서 저도 제왕적 대통령제라는 것은 부정적인 편견을 줄 수 있기 때문에 그 용어를 써서는 안 된다, 마찬가지로 분권형 대통령제가 마치 이원정부제다 이런 식의 용어를 사용하는 것은 옳지 않다 이렇게 지적을 하고 싶습니다. 그래서 용어 정리를 부탁을 드리겠습니다. 그리고 개헌 정부형태에 관한 제 개인의 입장을 말씀을 드리도록 하겠습니다. 그동안 개헌특위에서 많은 위원님들이 논의를 하셨는데요. 정부형태에 관해서 각자 생각이 다르실 거다 생각을 합니다. 야당 내에서도 다르고 여당 내에서도 여러 가지 입장 차이가 있는 걸로 알고 있습니다. 그래서 가급적 특위 위원님들께서 자신의 개인적인 견해, 입장은 특위 내의 논의 과정에서 직접적으로 밝히지 않고 조금은 자중을 하고 있는 걸로 알고 있습니다. 그렇지만 아마 제가 거의 직접적으로 제가 생각하는 가장 바람직한 정부형태에 관해서 말씀을 드리는 것은 유일하지 않을까 생각을 하는데요. 저는 4년 중임제 대통령제가 옳은 방향이다 이렇게 생각을 합니다. 87년 헌법으로 5년 단임제 대통령제가 도입된 이후에 책임정치의 구현에 있어서 많은 한계가 있다라는 지적들이 많았습니다. 그래서 5년 단임제 대통령제가 가진 한계를 극복하고 책임정치를 구현하기 위한 대통령 4년 중임제야말로 국민들이 원하는 개헌의 방향이라는 점을 저는 분명히 하고자 합니다. 그것을 뒷받침하는 것은 제 개인적인 견해가 아니라 각 언론사의 여론조사를 보면 국민들 중에 10명 중의 6명 이상은 개헌이 필요하다고 보 고 있고 또 압도적으로 4년 중임제를 원하고 있다는 것을 확인할 수가 있습니다. 조선일보의 올해 1월 2일에 발표한 여론조사에 보면 대통령 4년 중임제를 원하는 국민들이 42.4%로 가장 많습니다. KBS와 연합뉴스의 여론조사에도 역시 국민들은 대통령 4년 중임제를 가장 선호하고 있습니다. 그리고 올해 9월 25일에 발표된 중앙일보의 여론조사에도 국민들은 대통령 4년 중임제를 선호하고 있습니다. 그래서 이번 개헌은 정치권의 이해관계에 의한 개헌이라기보다는 전체 국민들과 함께하는 그리고 촛불민심이 반영되는 그런 개헌이어야 하고 국민들이 먼저인 개헌이 되어야 한다고 생각을 합니다. 그래서 앞으로 개헌 논의에 있어서도 우리들만의 개헌 논의가 아니라 국민들과 함께 가는 개헌임을 명심하고 국민들의 뜻을 받드는 개헌이 될 수 있도록 각별한 관심과 또 위원님들과 자문위원님들의 그런 방향으로서의 방향 설정을 요청드리겠습니다. 이상입니다. 감사합니다.

위원장대리
감사합니다. 그러면 장영수 자문위원님 말씀하시고 그다음에 백준기 자문위원님 말씀하시는 순서로 넘어가겠습니다.

정종섭 위원
의사진행발언 좀 하겠습니다.

위원장대리
예, 그러면 잠깐만 기다려 주시고요. 정종섭 위원님 의사진행발언하십시오.

정종섭 위원
저희들이 지금 이 회의 중에 우리 소위에서 위원들이 개인적으로 했던 얘기를 여기서 계속적으로 피력하는 것은 저는 안 맞다고 봅니다. 그러면 위원들이 와서 그 회의 때 얘기했던 자기 개인적인 얘기를 여기다 다 주장을 해야 되고 또 그것을, 지금 자문위원의 역할은 저번에 우리가 확인한 바대로 자문에 불과한 건데 자문위원들이 어떻게 해 달라 이렇게 얘기하는 것도 저는 안 맞다고 봅니다. 그래서 저번 회의에도 확인된 대로 그렇게 회의를 진행하시는 게 맞다고 봅니다.

위원장대리
알겠습니다.

이상돈 위원
저도 의사진행발언하겠습니다.

위원장대리
그다음에 이상돈 위원님도 의사진행발언하시지요.

이상돈 위원
정부형태에 대해서는 소위이건 전체에서 많이 했기 때문에 이제는 정당의 당론이 있거나 아니면 정당의 주된 흐름 같은 것을 각 위원끼리 대변해야지 여기서 개개인의 구체적인 얘기를 재론하게 되면 이 회의가 너무 지연되고 별 결실이 없을 것 같습니다.

위원장대리
이런 방식으로 하시면 어떨까 싶은데요. 원래 전체회의를 했던 취지 중의 하나는 1소위에 참석했던 분들은 2소위의 논의 과정을 충분히 모르고 또 2소위에 참여했던 분들은 1소위의 논의 과정을 충분히 모르고 또 각 소위 활동에 참여 안 하셨던 분들은 각 소위의 논의를 잘 모르기 때문에 가능하시다면 소위 활동에 참여하셨던 분들은 가급적 조금 줄여 주시고 해당 소위 활동에 참여 안 하셨던 분들 우선으로 토론하면서 진행하면 어떨까 그런 생각이 듭니다. 그렇게 진행하시면 괜찮겠지요? 그러면 장영수 자문위원님 말씀하시고 백준기 자문위원님 말씀하시는 순서로 들어가겠습니다.

위원장대리
지금 새로운 얘기는 많지 않은 것 같습니다. 그런데 자문위 내에서의 논의 과정에 대해서도 약간은 오해나 왜곡이 있는 것 같아 가지고 제가 먼저 몇 가지 설명을 드려야 될 것 같은데, 일단 아까 강창일 위원님께서 어떤 개념이나 틀에 얽매이지 말고 현실적인 문제부터 풀어 가자 그런 말씀 주신 것에 대해서 전적으로 공감을 하고, 사실 저희들도 11명 전체가 모여서 하다 보니까 그런 문제들이 드러나 가지고 5인 TF를 만들어 가지고 거기에서 그런 식으로 얘기를 진행을 했었습니다. 그러니까 대통령제나 혹은 이원정부제니 의원내각 이런 것 따지지 말고 우리가 기본적으로 10차 개헌이 나아가야 할 방향이 뭐냐? 그 부분에 있어서는 국민적인 요구도 있고 헌법이라고 하는 것이 결국 시대정신의 반영이라면 분권과 협치라고 하는 그 기본적인 방향성 자체는 공감하고 있는 것 아니냐. 그것은 분권의 기본적인 방법에 대해서 어디까지 합의할 수 있는지부터 따져 보자. 그런 맥락에 있어 가지고 많은 부분이 합의가 됐었습니다. 아까 얘기하셨던 국회의 권한 강화를 통해서 대통령의 권한을 좀 더 통제해야 된다, 이견 없었습니다. 예산법률주의 도입, 이견 없었습니다. 양원제 같은 경우에 있어서도 사실 여러 가지 다 양한 문제들은 있지만 일단 지방분권을 실질화시키기 위해서 국회에서 지방 내지는 지역의 의견을 대변할 수 있는 상원이 필요하다는 점도 있지만 또 다른 한편으로서는 지금 현재 대통령의 권한을 억제하는 국회 권한이 매우 강화되는데 이 강화된 국회의 권한을 하나로 놓는 것보다는 둘로 나눠 놓는 국회 내에서의 분권도 필요하지 않느냐, 지금 사법부의 권한이 법원과 헌법재판소로 나눠져 있듯이. 그리고 그 연장선상에 있어서 대통령의 권한을 총리와 나누는 이 부분에 대해 가지고서 핵심적으로 논의가 됐었는데 여기에 대해서 가장 갈등이 심했고. 대통령의 권한 범위를 어떻게 하고 총리의 권한 범위를 어떻게 하고의 문제라기보다는 대통령이 총리를 임의로 임명하고 해임할 수 있다면 결국은…… 안 그래도 행정부가 비대화돼 가지고 권력 자체가 막강한데 이것을 대통령이 전부 다 행사하는 것보다는 총리와 나누도록 하고 그 총리는 의회 다수파를 대변할 수 있는 이런 쪽으로 가야 되지 않느냐 이런 의견하고, 그렇게 됐었을 때는 오히려 대통령이 좀 바지저고리가 되고 총리가 실세가 돼서 국민 의사하고 안 맞는다 이런 의견이 대립하게 됐었고, 그런 과정 속에서 그렇다면 총리의 권한을 줄이자, 하지만 총리가 독자성을 갖기 위해서는 일단 임명은 대통령으로부터 자유로워야 된다 이 부분에 대해 가지고 여러 차례 얘기가 있었지만 결론이 나지 않았습니다. 그리고 마지막으로 한 가지만 더 말씀을 드리자면 구체적인 분권과 관련해서 여러 가지 얘기들이 있는데 그것은 사실은 차후의 문제라고 보이는 것이, 우리가 이원정부제로 분류하고 있는 나라들이 한두 나라가 아닙니다. 그리고 그 나라마다 다 다릅니다. 프랑스의 경우가 다르고 포르투갈의 경우가 다르고 핀란드의 경우가 다르고, 그리고 개별적인 권한 중에 어떤 것을 대통령에게 주고 어떤 것을 총리에게 주느냐 이것은 그 후에 논의해도 충분히 가능한 문제이고. 다만 오스트리아 같은 경우는 사실상 분권형이라기보다는, 이원정부제라기보다는 대통령이 권한을 포기해 가지고 내각제로 분류되고 있다는 것을 말씀드리고. 일단 총리 선출 문제에 대한 이견이 사실은 정부형태분과에서 가장 핵심적인 이견이고 그것만 해결되었다면 단일안이 나올 수도 있었던 그런 것이라는 점을 여기에서 말씀드리고자 합니다.이상입니다.

위원장대리
감사합니다. 다음, 백준기 자문위원 말씀해 주시기 바랍니다.

위원장대리
정부형태분과의 백준기 위원입니다. 먼저 정부형태분과에서 간략하게 요약보고를 드렸는데 거기에 대해서 몇 가지 수정 발언을 제가 하겠습니다. 경과를 먼저 말씀드리면 실제로 11월 24일인가요, 그때 정부형태에서 보고서를 올렸었어요. 그래서 의회에서 받았던 문서가 그겁니다. 그런데 지난주 정부형태분과 회의에서 이견이 노출이 돼서 다시 작성 또는 수정을 하자는 얘기가 나왔지요. 그래서 오늘 발표한 내용들이 24일에 보고 올린 내용과 좀 다른 내용들이 있습니다. 그 경과에 대해서는 좀 긴 얘기라서 제가 다 얘기하지는 못하고, 정부형태 내에서 약간의 혼선이 있었고 그 결과로 자문위원 한 분이 사퇴를 표명을 했습니다. 오늘 보고한 말씀 중에서 한 두세 가지는 수정을 하셔야 될 것 같은데 첫 번째 문제가 어떤 형태, 어떤 의도였든지 간에 ‘제왕적 대통령제의 폐해’라는 용어에 대해서는 공통 의견으로 보고하지 말자라는 의견들이 있습니다. 왜 그러냐 하니까 분과의 보고서 형태라는 게 위원들 전체 의견들이 이견조차도 동의된 형태로 올라가야 되기 때문에, 그래서 제왕적 대통령제의 폐해에 대해서는 그 용어에 대해 인정하는 측과 인정하지 않는 측이 있어서 전체 의견이 아님을 말씀드립니다. 두 번째는 분권형의 명칭도 마찬가지입니다. 사실은 이 부분에 대해서 내용적으로 접근하는 게 제일 좋은데 국민들에게 여론조사나 또 물어봐야 할 때 어떤 개념을 사용해야 되기 때문에 이 문제가 상당히 뜨겁게 논의가 된 것 같아요. 그래서 처음에는 이게 혼합정부제, 이원정부제…… 처음에 이원정부제를 썼다가 혼합정부제라는 형태로 가서 또 병기했다가 오늘 또 분권형 정부제하고 이원정부제를 병기하기로 했습니다. 왜 그러냐 하니까 학계에서는 실제로 이원정부제, 대통령중심제, 의회중심제 이 3개가 공인된 공식 개념이지요. 그것은 언론이나 시사적인 개념도 마찬가지이고 국민도 이 3개 형태로 알고 있습니다. 그런데 저희 정부형태 내의 자문위원들 중에서 분권형 정부제로 쓰자라고 강력히 주장하신 분들이 있습니다. 아까 보고했을 때 이름들이 나왔지요. 그래서 그렇다면 현실적으로 학계에서나 언론계나 국민 여러분들이 알고 있는 그 개념을 병기해서 쓰자 해서 ‘분권형 정부제 병기 이원정부제’ 이렇게 한 겁니다. 그래서 이 명칭에 관한 부분들도 그런 의견이 있다는 걸 말씀드립니다. 세 번째로는 그러면 쟁점인데, 쟁점은 총리임명에 관한 것이라고 얘기하는데 저는 두 가지가 있다고 봐요. 첫 번째는 총리임명의 문제에 관한 것하고 두 번째로는 집행부를 어떻게 구성할 것인가, 구성권의 문제입니다. 사실은 후자가 더 큰 문제라고 볼 수 있어요. 왜냐하면 총리임명 문제는 처음에 대통령중심제를 얘기했던, 정부통령제를 선호했던 두 분이지요, 두 사람이 총리제를 인정하면서 수정을 했습니다. 그랬을 때 총리임명에 관한 부분들은 굉장히 플렉시블한 부분들이 있는데, 문제는 선출이 되든 추천을 하든 아니면 대통령이 임명을 하든 총리가 행정부를 구성할 권한이 있냐 없냐로 사실은 지금까지 끌어왔던 겁니다. 그래서 정부형태분과는 여러 가지 합의가 많이 된 부분들이 많습니다, 앞서 자문위원들이 얘기하셨듯이. 그런데 마지막에 있는 부분들이 결국에는 총리를 선출한다라면 거기에 맞는 권한을 줘야 되고 그 권한은 행정부를 구성할 수 있는 권한을 줘야 되는 것 아니냐 이 부분입니다. 그래서 대통령제, 그게 대통령중임제든 아니면 대통령중심제로 표현을 하든 사실은 기간, 임기하고 상관이 없는데요. 대통령제 입장에서 볼 때는 실제로 이론적으로나 아니면 실제적으로 이원정부제가 주장하는 행정부 집행권을 분할이 가능하냐 이 문제에서 합의가 되지 않고 있습니다. 그래서 행정부의 권한을 분할하는 게 내치, 외치로 구분을 하든 치원권만 주든 어떤 형태로든지 간에 행정부의 구성 권한 그리고 행정부를 통할하는 권한 자체의 분할이 이론이나 실제적으로 불가능하기 때문에 이 부분에 대해서 정부형태분과는 합의할 수 없었던 겁니다. 그리고 지엽적인 문제인데요. 보고사항에서 ‘불체포특권’하고 ‘면책특권’이라고 표현했는데 저희 정부형태분과에서는 그것은 특권이 아니고 국회의원들이 의정활동을 하는 데 필요한 권한이다,그래서 명칭을 특권으로 쓰지 말고 권한으로 하자라는 의견이 있었습니다. 일단 이 정도로 얘기를 하겠습니다.

위원장대리
감사합니다. 그러면 다시 위원님들한테로 넘어와서 이종배 위원님 말씀해 주시면 되겠습니다.

3
이종배 위원
정부형태가 이번 개헌의 출발점이라고 할 수 있고, 가장 좀 예민한 부분이고 또 아주 국민들 관심이 지대한 그런 분야입니다. 그래서 저는 이 정부형태만 해결이 된다면 나머지는 다 순조롭게 풀어낼 수 있지 않을까 생각됩니다. 좀 전에 존경하는 강창일 위원님이 개헌에 우리 한국당에서 좀 적극적이지 못하지 않나 하는 그런 말씀이 계셨는데 저는 풀어만 진다면, 정부형태 풀어지고 다른 분야 그것도 풀어진다면 우리가 개헌을 늦추거나 마다할 이유가 전혀 없다 하는 말씀을 개인적으로 드립니다. 다만 지금 출발점이 됐던 제왕적 대통령제…… 우리도 성공한 대통령, 국민들에게 박수 받고 떠나는 그런 대통령을 만들어 보자는 점에서는 우리 국민 모두가 동의를 하는 분야고, 이렇게 하기 위해서는 현재의 제도를 조금 수정해 가지고는 굉장히 어려워질 것이다. 이것을 좀 틀을 깬 상태에서 우리가 다시 한번 출발해 봐야 되지 않겠느냐 하는 생각입니다. 우리가 남북이 분단됐다든지 여러 가지 이렇게 큰 변혁이 있을 때 염려하시는 분들도 많지만 지금 국민들의 민도도 상당히 높아져서 그렇게 크게 걱정할 필요는 없지 않나 생각됩니다. 이런 차제에 오늘 보고 받으니까 자문위원회에서 그동안 많은 논의를 거쳐서 3개의 제도, 정부형태를 2개로 이렇게 모아 주신 부분은 상당히 좋은 면이다. 이 부분에 대해서도 우리가 접점도 찾을 수 있겠다. 물론 제도상 접점을 찾기는 어렵겠지만 우리가 필요한 권한의 분산 또 권한 간의 적절한 견제 이런 부분은 충분히 접점을 찾아서 우리가 정부형태의 의견을 하나로 모아 갈 수 있지 않을까 하는 희망을 저는 가지고 있습니다. 그래서 이 분야에 대해서는 우리 자문위원님들도 충분한 논의를 거쳐서 하셨는데, 아까도 전현희 위원님 말씀하신 것같이 용어의 선택 이런 것이 오해를 가져올 수 있다 이랬는데 저도 곰곰이 생각해 보니까 이것 이상 더 좋은 용어는 없지 않겠냐 하는 생각을 가지고, 이에 대해서 필요할 때 부기도 달고 그러셨는데 그렇게 하면서 국민들에게 충분히 이해를 시키고 국민들의 공감대를 형성하면서 정부형태를 만들어 단련해 나간다면 이번 개헌도 그렇게 어렵지 않다 하는 말씀을 저는 드립니다. 이상입니다.

위원장대리
감사합니다. 의사진행발언이세요?

정종섭 위원
아닙니다.

위원장대리
위원님들 순서대로 진행을 하겠습니다. 아까 제가 말씀드린 대로 하면 2소위에 참여하셨던 위원님들은 가급적 뒤로 미루고 2소위에 참여하시지 않았던 위원님들부터 우선 토론을 하는 순서로 진행을 해 보겠습니다. 이종배 위원님 하셨으니까 이제 김종민 위원님 하시고 그다음에 이재정 위원님 하시고 김경협 위원님 하시고 정종섭 위원님 하시고 이상돈 위원님 하시고 최인호 위원님 하시고, 양해해 주시면 그런 순서로 좀 진행을 하겠습니다.

위원장대리
자문위원도 얘기할 수 있는 기회를……

위원장대리
물론요, 그러니까 손을 드시면 제가……

위원장대리
왔다 갔다 하는……

위원장대리
그러니까 손을 드시면 제가 순서대로 진행을 할 테니까 손을 들어 주시기 바랍니다. 그러면 이상수 자문위원님하고 최영태 자문위원님하고 박명림 자문위원님 이렇게 손을 드셨으니까 그 순서대로, 위원님들 말씀하시면서 지명해 주시면 또…… 그렇게 토론을 진행하도록 하겠습니다. 김종민 위원님 말씀해 주시기 바랍니다.

김종민 위원
저는 1소위에 있어서 정부형태 문제에 대해서는 말씀을 처음 드리는데요 제가 문제의식을 강조하는 차원에서 정부형태, 즉 권력구조 문제는 결국 권력을 어떻게 설계하느냐 이 문제인데 그러면 권력이라고 하는 것을 우리가 원론적으로 한번 보면 사실은 권력이라고 하는 건 결국 집행권력이 구체적인 권력이거든요. 이 집행권력, 관료체제․관료기구 이게 실제 권력인데 이게 행정집행이든 사법집행이든…… 자동차 갈 때 딱 붙잡고 5만 원 딱지 떼는 이 힘 그리고 징역 1년 딱 정해서 집행하는 힘이 사실권력인데 사실 이 집행권력을 원래 권력의 주인인 주권자가 어떻게 통제하느냐? 그래서 대의권력이라고 하는 대의기구가 이 집행권력을 어떻게 민주적으로 통제하느냐가 문제의 핵심이라고 봅니다. 그런데 대의기구가 통제하는 수단이 여러 가지가 있는데 첫 번째가 법입니다. 법을 만들어서 이대로 해라, 예산 만들어서 예산의 반영을 통해서 집행권력을 통제하는 거지요. 그다음에가 집행권력의 지휘부인 정무직 관료들을, 정무직 공무원들을 인사를 하는 겁니다. 그게 내각 구성하는 거지요. 그런데 내각 구성이 결국은 제가 보기에는 권력 분산․분권의 핵심적인 쟁점이라고 봅니다. 그래서 이 내각 구성을 대통령이 중심이 되어서 하면 대통령제가 되는 거고 의회가 중심이 되어서 하면 의회중심제가 되는 거지요. 그런데 지금 궁극적으로 민주적인 제도는 대의기구인 의회가 내각의 정무직 공무원들을 구성하는 게 민주주의 원칙에 저는 맞다고 봅니다. 장기적으로 이렇게 되어야 선진국이 되는 거고 선진국으로 가는 길이라고 보는데 아직 대한민국은 의회와 정당에 대한 신뢰가 그만큼 충분치 않으니까 대통령을 특정해서 여기에 권한을 분명히 주고 이걸 통해서 집행기구를 민주적으로 통제하겠다는 국민의 의지가 강한 거지요. 그런데 문제는 대통령은 이중성이 있습니다. 대의기관이기도 하지만 또 한편으로는 집행권력의 수장이에요. 그래서 대통령한테만 집행권력의 민주적 통제를 맡겨 버리면 기본적으로 관료권력이 되고 행정국가가 되어 버립니다. 지금 안종범 대통령 비서관이 대한민국의 모든 재벌과 검찰과 각 장관들을 다 지휘했지 않습니까? 이게 박근혜라고 하는 일탈 때문이기도 하지만 근본적으로 대통령이 관료권력을 일관되게 또는 단선적으로, 직선적으로 지휘하는 이 구조 때문이어서 저는 대통령의 일원성은 유지하되…… 저는 이원정부제는 현실적으로 어렵다고 봅니다. 대통령의 내각 구성에 대한 임면권을 갖는 일원성, 국정지휘권은 유지하되 이 과정에서 국회가 총리를 추천하는 과정을 통해서 내각 구성에 참여를 해서 국민의 대의기관인 국회가 내각 구성에 같이 협력하는 그리고 거기에 참여하는 이런 구조로 변화되는 게 필요하다. 사실은 지금 현행 제도도 총리는 국회에서 동 의를 받습니다. 동의받은 총리가 국무위원을 제청하게 되어 있어요. 지금 헌법이 지켜지지 않고 있기 때문에 청와대 비서실이 장관들을 지휘하고 있거든요. 그런데 이건 사실 위헌적인 운영을 계속 하고 있는 겁니다. 그러면 이걸 바꾸려면 결국은 헌법적으로 국회가 추천하는 총리 그리고 이 총리가 실질적으로 국회와의 협의를 통해서, 정당들과의 협의를 통해서 국무위원들을 제청하는 걸 통해서 정무직 공무원들이 실제로 국회의 뜻과 또는 국회의 의견을 반영을 해서 집행권력을 지휘․통제하게 하는 이런 제도로 변화가 필요하다. 그런 점에서 저는 아까 박명림 교수님이 말씀하셨던 대통령의 국정지휘권의 일원성은 유지하되 총리에 대한 추천에 국회가 참여하게 하고 이 총리가 국무위원을 제청하는 방식으로 내각 구성에 참여하는 이런 방식의 분권형 대통령제를 진지하게 논의해 볼 필요가 있겠다 그런 의견입니다.

위원장대리
김종민 위원님 감사합니다. 그러면 이상수 자문위원님 말씀하십시오.

위원장대리
우선 방금 말씀하신 특위 위원님 얘기에 저는 상당히 공감을 합니다. 들어 보니까 공감할 수 있는 내용의 얘기를 하셨고요. 저는 오늘 특위 위원님들께 좀 쓴소리를 하고 싶거든요. 사실 저희들은 한때는 개헌이 변곡점에 다가온 것 같다고 하면서 낙관적인 견해도 가졌는데 최근 특위 활동을 바라보면서 참 특위가 교착상태에 빠져 있구나, 이거 이대로 가다가는 또 물 건너가겠구나 하는 생각을 갖지 않을 수가 없어요. 그 원인을 간단하게 얘기해 보면 우선 국회의원님들께서 헌법 개정의 중요성을 정말 제대로 느끼고 있지 않은 것처럼 보인다. 말로는 국가의 토대를 이루는 헌법이기 때문에 반드시 바꾸자고 얘기하면서도 정말 진정으로 그런 자세를 가지고 있는지에 대해서 의문이다. 그래서 조금만 상황이 바뀌면 바로 다른 태도를 보인다. 그리고 개헌 문제를 상당히 정략적으로 다루는 것처럼 보인다 하는 생각을 제삼자로서, 국민의 한 사람으로서 생각하지 않을 수가 없고요. 그다음에 논의도 상당히 폐쇄적으로 진행하고 있다. 말은 ‘국민의 의견을 듣는다. 국민 참여 개헌’ 하면서도 자기들끼리 논의하는 구조가 아닌가 하는 생각을 갖지 않을 수 없다. 저는 이래서 이런 점들이 개선되지 않으면 정말 내년 6월 헌법 개정은 참 생각할 수도 없다 하는 입장을 갖습니다. 대통령께서 아무리 개헌안을 내고 뭔가 개헌을 하겠다는 의지를 보이더라도 현실적으로 권력구조에 대한 정확한 언급이 없고 합의가 안 되면 지금 야당이 따라올 수 있겠습니까? 결국 합의 안 되면 개헌 안 되는 것 아니겠습니까? 그래서 개헌의 아킬레스건인 권력구조에 대해서 합의를 도출하는 방법을 국회의원 여러분들이 찾아주시고 돌파구를 만들어야만 이 문제가 풀리지 여러 분들 모여 가지고 같이 얘기해 봤자 문제가 풀리겠습니까? 이른바 헌법이라는 것은 정치권력 간의 타협에 의해서 시대적 정신을 담는 것인데 시대정신을 담는다는 것은 차치해 놓고 우선 정치권력들이 타협하려고 하는 자세부터 안 보이기 때문에 ‘우선 좀 만나서 타협을 하십시오. 논의를 진지하게 하십시오’ 하는 얘기를 제가 드리지 않을 수가 없고요. 그러면서 ‘가능하면 시대정신을 담아 주십시오’ 하는 얘기를 저희들은 드리고 싶어요. 그래서 정말 이 특위가 분발하는 계기를 갖기를 바라고요. 저는 결론적으로 얘기해서 분권과 협치가 지금 개헌에 있어서 가장 중요한 원칙이 되어야 된다고 보기 때문에 분권과 협치에 대한 입장을 확실히 갖고 논의하면 서로 간에 논의의 접점이 있을 것이다 하는 생각을 갖게 되고, 정 그것이 안 되면 오히려 국민한테 이 문제를 던져서, 원전의 공론화위원회처럼 한번 특정 문제만 공론화위원회에 돌리고 나머지 모든 문제는 특위가 다루는 그런 투톱 시스템도 필요하겠다 하는 말씀을 드리겠습니다. 이상입니다.

위원장대리
감사합니다. 그러면 다시 위원님 한 분 하시고 그다음에 자문위원 하시고 이런 식으로 다시 진행하겠습니다. 지금 김종민 위원님 하셨고요. 그다음 순서는 이재정 위원님 하실 차례인데요. 이재정 위원님 하시고 또다시 자문위원님 한 분 하시고 이런 식으로 해 보겠습니다. 가급적 3분을 지켜 주시면, 지금 여러 분이 뒤에 대기하고 계시니까, 논의 진행하는 데 도움이 되겠습니다. 그러면 이재정 위원님 말씀하십시오.

이재정 위원
제가 소위 위원도 아니고 이렇게 공개회의가 아니면 발언할 수 있는 기회조차 없는 상황입니다. 국민과 소통하고 싶기는 하지만 이렇게 공개회의라 할지라도 얼마만큼 많은 국민들이 이 논의에 관심을 가지고 함께 고민의 줄을 엮어 가고 있는지도 의문입니다. 그런 측면에서 단순히 의회의 노력 부족이 아니라 저는 우리 사회 전반의 에너지가 정말 개헌의 절실함을 국민과 함께 소통하는 데 얼마만큼 투자되고 있는지 갑갑합니다. 저 같은 경우 정말 이것 뭐 그냥 신상발언 하는 느낌 이상 들지 않습니다. 논의의 장인지도 잘 모르겠고 다른 당 위원님 두 분밖에 안 계시는 자리에서 어떤 얘기를 해야, 그분들이 다시 이 논의를 들춰 볼 일도 없는데, 제가 개헌특위 위원으로서의 사명감을 다하는 것인지…… 이 말 하느라고 1분 가까운 시간을 썼네요. 저는 궁극적으로 특위의 방향에 대해서 조금 전 다른 위원님께서 지적하셨던 몇 가지 점도 지적하면서 다시 말씀드리겠습니다. 아까 자문위원께서 의견을 발표하실 때 아니나 다를까 또 특정 어떤 체제에 대한 선호가 느껴지는 ‘제왕적 대통령제’라는 말씀을 하신 것, 단순히 단어를 언급했다라는 지적이 아니라 논의 자체 그리고 자문위 자문 의견을 결국은 귀결하는 과정에서 생긴 불미스러운 어떤 상황 등등과 맞물려서 좀 씁쓸하기도 합니다. 제왕적 대통령이 문제였습니다. 대통령제는 제왕적으로 권력을 행사했던 대통령이 문제였던 겁니다. 국회의 과반을 넘는 여당이 존재함과 동시에 소선거구, 그다음에 지역주의 이런 것들이 결합해서 그리고 또 아주 저급한, 그러니까 권력기관을 자의적으로 동원하고 중립성을 요하는 여러 정부기관들을 자의적으로 통제했던 그런 저급한 대통령의 출현으로 문제가 된 것입니다. 우리 사회가 발전하지 못하고 5년마다 한 번씩 불안한 상황에 놓이게 된다는 점을 지적을 하셨지만 지금 많은 분들이 관심을 가지고 계신 이원집정부제야말로 역사상 어느 나라에서 단 한 번도 안정적인 정국을 보여 준 적이 없는 제도입니다. 물론 그 말씀을 언급하셨던 자문위원께서는 그래서 이원집정부제가 아니라 그분 역시도 의원내각제에 보다 중점을 두어 말씀하셨지만 지금국민의 대표가 있는 이 논의의 장에서는 의원내각제보다는 이원집정부제의 유사 제도에 많은 의견들을 모으고 계신 것 같습니다. 이런 상황에서 어떤 논의가 건설적으로 되어야지만 우리는 국민의 대표로서 충실한 논의를 했다고 할 수 있을지 아직도 저는 자신이 없습니다. 제가 이 정도 말을 했을 때는 제가 지향하는 어떤 논의의 틀이 어디에 가 있는지는 여러분들이 다 짐작하실 것 같고. 다만 새로운 제도를 도입하는 데 있어서 주권자가 이만큼 소외되고 그리고 또 의회의 논의가 외부의 주권자의 시선과 격리된 채 이런 방향으로 흘러가는 것에 대해서는 참여하는 저로서도 어느 정도 에너지와 성실함을 보태야 충실한 결론을 이끌어 낼 수 있을지 아직까지도 길을 못 찾겠다는 말씀을 드리면서, 가급적 3분 안에 마무리하는 게 마땅한 것 같아서 이 정도로 줄이겠습니다. 더 치열한 토론으로 의견을 보태고 싶습니다. 그럴 수 있는 장을 만들어 주시는 방법론적인 고민, 국민과 함께할 수 있는 고민, 그리고 국민과 괴리되지 않는 우리 특위 구성 또는 자문위원 구성이 되었더라면 얼마나 좋았을까라는 생각도 보태봅니다.

위원장대리
감사합니다. 이제 최영태 자문위원님 하시고 다시 위원님들한테로 넘어왔다가 그다음에 박명림 자문위원 하시고 위원님들한테 넘어갔다가 강상호 자문위원 하시고 그러겠습니다. 거기 순서가 조금 뒤에 계시니까 제가 넣겠습니다. 최영태 자문위원님 말씀해 주십시오.

위원장대리
정부형태분과 최영태 위원입니다. 저는 오늘 위원님들 논의 중에서 제왕적 대통령제 사용에 대한 이의 제기를 두 분이 하신 것을 들었거든요. 그런데 저는 우리나라에서 집권 여당이 국회에서 과반을 차지했을 때는 국회가 대통령 권력을 전혀 견제하지 못하고 그런 의미에서 그때는 틀림없이 우리 헌법은 제왕적 대통령제의 모습을 용인했다고 생각이 됩니다. 독일의 바이마르 헌법을 보면 바이마르 헌법은 대단히 민주적인데, 비상시에 대통령에게 비상조치권을 부여하는 그게 내각제하에서 단서조항으로 있었는데 히틀러가 등장하기 전까지 14년 동안은 비상조치권을 전혀 활용하지 않았습니다. 그런데 히틀러가 등장하면서 그 예외조항을 활용해서 히틀러 독재체제를 만든 것이지요. 이런 측면에서 제도와 사람의 문제는 사람도 중요하지만 제도도 만일의 경우에 항상 대비하는 그런 조치가 되어야 한다고 생각이 됩니다. 그런 측면에서 봤을 때 우리 헌법은 제왕적 대통령의 출현을 얼마든지 가능하게 하는 그런 허점이 있지 않느냐, 그래서 우리가 촛불혁명 이후 권력구조를 바꿔야 한다 그런 문제의식을 가졌다고 생각이 됩니다. 민주당이 4년 중임제 얘기를 많이 하는데 저희 자문위원회는 그 용어를 사용할 때 이 헌법특위에서 제시한 용어를 그대로 사용했습니다, 4년 중임제와 혼합정부제. 그런데 혼합정부제 측에 속하는 사람들은 혼합정부제가 바로 어떤 권력 분산을 내용으로 하는 이런 것을 충분히 국민들한테 전달을 하지 못하니까 용어를 좀 바꿔야겠다 해 가지고 오늘 ‘분권형 정부제’로 이렇게 했던 것이고. 또 하나 강창일 위원님이라든가 김종민 위원님 말씀을 들어 보면, 김종민 위원님의 경우는 분권형 대통령제 말씀을 하셨거든요. 저는 민주당이 자꾸 4년 중임제 얘기를 하는데 이것은 지금 현재 논의되는 본질을 충분히 반영하지 않은 게 아닌가? 대통령중심제를 취하더라도 그것을 갖다가 분권형 대통령제라든가 이렇게 명확하게 하면 국민들이 훨씬 이해하기가 좋고 그랬을 때 설득력도 훨씬 좋지 않을까 저는 생각을 해 봤습니다, 보면. 그래서 혼합제도 마찬가지고요. 그 용어부터 개헌특위에서 보완․수정할 필요가 있지 않느냐. 그리고 저는 자문위원회 정부형태분과에서 혼합제, 오늘 발표한 분권형 정부제를 선호했습니다마는, 그리고 거기에 이름을 올렸습니다마는 강창일 위원님이라든가 김종민 위원님처럼 국회의원을 갖다가…… 아니, 국무총리를 국회에서 선출한다든가 국회에서 추천하고 국무총리로 하여금 국무위원을 갖다가 추천할 권리, 제청할 권리를 준다든가 이런 식으로 한다면 저는 대통령제로 바꾸고 싶어요. 왜 그러냐면 지금 현재 국민들의 여론이, 헌법이라는 것은 다른 법률과 달리 국회가 독점해서 개정하는 게 아니라 최종적으로는 국민이 선택하도록 돼 있거든요. 그래서 개헌 과정에도 국민들이 적극적으로 참여하는 것이 옳고 우리 자문위원회를 설치한 것도 바로 그런 취지라고 생각이 됩니다. 그래서 지금 현재 개헌 문제와 관련해서는 대통령제나 이원정부제의 장단점 부분은 충분히 인식을 하고 있고 그래서 자문위원회에서도 핵심 부분은 다르지만 가능한 대부분의 부분에서는 공통점을 찾아 가지고 제시를 했거든요. 그래서 어떤 것이 더 중요하느냐보다도 어떻게 하면 이번에 개헌을 달성해 가지고 지금의 대통령제보다 개선된 제도를 우리가 만들어 내느냐 이게 저는 핵심이라고 생각이 됩니다. 그런 측면에서 국민 여론이라든가 현실 가능성 이런 것들을 고려해야 하고. 그래서 저는 마무리짓고 싶은 말씀은 민주당에서도 대통령제를 선호한다면 그 핵심을 4년 중임제가 아니라 다른 방식으로 명칭을 바꾸어서 제시를 하고, 그리고 오늘 예를 들어 국무총리 부분 같은 것도 ‘이렇게 할 수도 있다’라고 그렇게 양보안을 제시하고 또 야당에서도 혼합정부제에 대해서 대통령제 입장을 생각해 가지고 그러면 국민들을 대상으로 해서 혼합정부제 중에서 현실적인 부분을 찾아서 제시를 하고 이렇게 된다면 권력구조 문제와 관련해 가지고 합의 못 볼 이유가 없다고 생각이 됩니다. 그리고 합의를 못 본다면 아까 이상수 위원님께서 말씀하신 것처럼 자문위원회에서 공론화위원회에 건의하는 것을 만장일치로 결의했으니까 이 부분을 좀 더 유념해 주시고. 그래서 국회에서는 대개 보면 막판에 가 가지고 어떤 타결을 하는데, 이 문제는 국민이 최종적으로 결정할 권한이 있기 때문에 논의 과정에 국민이 충분히 참여할 수 있는 시간적 여유를 줘야 한다고 생각이 됩니다. 그래서 다른 법안들처럼 막판에 타결하는 그런 방식이 아니라 미리 미리 여기에 대해서 준비를 해야 하고, 그런 측면에서 만약 공론화위원회가 필요하다면 그것 역시 미리 그 부분에 착수하는 이런 것을 건의드리고 싶습니다.

위원장대리
감사합니다. 그러면 다시 위원님들 말씀을 듣는 시간으로 넘어오겠습니다. 김경협 위원님 말씀해 주시고 다시 박명림 자문위원님한테로 이렇게 순서 넘어가겠습니다. 김경협 위원님 말씀해 주십시오.

김경협 위원
김경협입니다. 이상수 자문위원님께서 말씀하신 쓴 소리는 매우 씁니다. 아주 씁니다. 사실 개헌, 당연히 국민적인 동의를 얻어야지 개헌이 가능한 거지요, 국민투표 과정을 거쳐야 되니까요. 폐쇄적인 논의, 사실은 국민과 함께 자꾸 공론화시키고 이런 부분들은 계속 강조를 해 왔는데 아직도 부족한 면은 분명히 있습니다. 저도 사실 그렇다고 그래서 특위가 별도로 모여서 다른 논의를 하는 것 같지는 않고요. 1소위하고 2소위에서 집중 논의를 하고 나서…… 저는 거기에 참여를 못 했습니다마는, 저는 개헌특위 전체회의에 이어서 이번에 지금 하고 있는 전체 집중토론에서 처음으로 의견을 말씀드리고 있는 건데요. 아까 역시 제왕적 대통령제냐, 제왕적 대통령이 문제냐 이 논란이 있었습니다마는 역시 문제는 헌법과 법률 위에 군림했던 대통령이 문제이다, 권력을 남용하고 헌정질서, 법치를 유린한 대통령의 문제이지 이것을 대통령제도의 탓으로 전체적으로 돌리는 것은 무리다라는 생각입니다. 역시 ‘여당이 과반수일 때 국회가 제대로 견제 기능을 하지 못한다’ 여기에 동의합니다. 문제는 전체적으로 국회가 견제 기능을 상실하고 대통령의 거수기, 우리 그동안에 계속 그런 얘기 나오지 않았습니까? 청와대의 거수기냐, 청와대의 여의도 분소냐부터 이런 지적까지 많이 나왔는데, 그게 그렇게 되면서 국회가 견제 기능을 완전히 상실했고 결국은 제왕적 대통령을 양산하게 만들었던 것이지요. 분명히 국회의 책임도 있습니다. 거기에 동의하고요. 그래서 여기에서 분권의 문제가 죽 얘기가 되고 있는데, 분권도 사실 분권의 방향이 여러 가지가 있지 않습니까? 그런데 첫 번째는 우리가 그동안에 계속 논의를 했던 중앙정부와 지방정부의 분권, 중앙과 지방의 분권이 있고 그다음에 입법․사법․행정부 간의 분권, 삼권분립에서의 분권 강화가 있습니다. 그다음에 또 하나 논의되고 있는 게 행정부 내의 분권이 얘기가 되고 있는 건데요. 저는 사실 행정부 내의 분권에 대해서는 대단히 신중해야 된다, 조심해야 된다라는 생각입니다. 왜 그러냐 하면 우리가 이러한 헌법상의 정부형태, 권력구조를 설계하는 데 있어서 그 나라의 특수한 역사와 전통, 관습과 문화가 대단히 중요하다는 생각인데요. 특히 한국의 대통령제는 여태까지 오랫동안 대통령제에 익숙해 있고 내각제는 잠깐 했다가 그냥 실패한 경험이 있었던 거지요. 오랫동안 관습 문화로 정착돼 버린 대통령제인데 또한 그 대통령제도 1987년도에 간선제를 직선제로 바꾸기 위한 국민적인 요구, 6․10항쟁이라고 하는 이런 민주화운동의 큰 결과물로 만들어진 제도입니다. 그래서 사실 지금도 우리 국민들이 대통령제를 선호할 수밖에 없고 지금도 가장 선호도가 높을 수밖에 없는 그런 요인이 분명하게 존재합니다. 대통령제가 존재하는 이유는 여러 가지 원인이 있겠습니다마는, 역사적인 요인도 있고 여러 가지 요인이 있는데 특히 우리 한국에 있어서 주의 깊게 봐야 될 것들은 한국이 지금 아직까지 오랫동안 개발독재하에서 저항독재통치와 저항의 문화가 수십 년간 같이 내려오면서 이 속에서 토론과 타협의 문화보다는 대립과 갈등의 문화가 대단히 발전해 있는 상황입니다. 그래서 우리 국회에서도 보면 사실 제도상의 문제도 있습니다마는 토론과 타협이 잘 안 되지요. 잘 안 됩니다. 우리 사회 전반적인 사회갈등의 문제도 굉장히 심각합니다. 이러한 요인들이 존재하는데요. 여기서 우리가 분단 상황이라는 것 때문에 사실 집행부의 책임성, 대통령의 책임성 이런 것을 굉장히 강조해 왔던 또 하나의 역사적인 전통 또한 존재합니다. 이런 문제들을 굉장히 주의 깊게 바라봐야 된다라는 생각입니다. 그래서 특히 행정부 내의 분권의 문제도 대통령이냐 총리냐 내각이냐, 여기에 대한 역할과 책임은 분명하게 할 필요가 있겠지만 이것을 분권의 개념으로 접근하는 게 과연 옳은가라는 데 저는 의구심을 가지고 있습니다. 실질적으로 분권의 개념은 삼권, 입법․사법․행정부 간의 분권의 개념 그리고 중앙과 지방 간의 분권의 개념이 대단히 중요하고 필요한 시기다라는 생각인데요. 여기에서 행정부 내의 분권은 자칫 잘못하면 우리 한국적인 상황에서 책임과 권한의 문제를 둘러싸고 끊임없는 갈등과 혼란을 초래할 여지가 분명하게 존재합니다. 이것은 대단히 위험한 상황으로 갈 수 있다, 국가적인 혼란을 초래할 수 있다라는 분명한 가능성이 있습니다. 아직까지 우리 국회의 분위기도 그렇고 전반적으로 우리 사회의 갈등과 대립, 저항의 문화 이런 것들이 존재하고 있기 때문에 저는 그렇다라는 생각입니다. 그래서 이런 부분들을 감안했을 때에 우리 정부형태의 문제도 제가 굳이, 만약 여기서 표현을 딱 한다면 삼권분립형 4년 중임 대통령제 이런 모습으로 가고 이제까지 죽 논의했던 예산법률주의, 예산심의권, 감사원 독립 문제, 인사권의 축소나 이런 문제들로 해서 일정 정도 분산도 시켜 내고 일정 정도 국회 입법부의 권한도 강화시키는 삼권분립의 체계 내에서의 분권과 이것을 토대로 한 4년 중임 대통령제로 가는 게 지금 현실적으로 우리 국민적인 정서, 역사, 전통, 현재 국민들의 선호도 이런 것들을 감안했을 때 그나마 가장 실현가능한 개헌 방안이 아니겠는가, 그래서 제안드립니다.

위원장대리
감사합니다. 그래도 조금 시간들을 효율적으로 사용해 주시기를 다시 부탁드리겠습니다. 바로 박명림 자문위원님 말씀 듣겠습니다.

위원장대리
다른 것을 말씀드리려고 했는데 김경협 위원님 말씀 들으면서 좀 걱정스러운 게 있어서, 입법부의 강화나 내각의 강화 논리를 그동안 가장 강력하게 반대하고 비판해 오던 세력들이 권력 독임을 추구했었던 우리 사회의 가장 강고한 보수세력이었는데 개혁을 위해서 개혁 독임주의가 필요한 것 아니냐 이렇게 이해될 수 있어서, 물론 그런 뜻으로 말씀하신 건 아닙니다만 절대왕정의 전통이 있는 유럽은 오히려 내각책임제 내지는 의회책임제를 실시하고 있는데 의정부의 전통을 갖고 있는 동아시아가 거꾸로 지금 권력 독임으로 가는 것에 대해서 저희가 깊은 성찰이 필요한 문제라 이건 문화와 역사의 문제는 아니지 않은가, 이것은 유럽이 오히려 상당히 훨씬 더 권력 집중의 역사가 지난 70년 빼놓고는 훨씬 강했었기 때문에, 히틀러가 나타난 것도 유럽이고 여러 가지 그 이전에는 말할 필요도 없이요. 그런데 지금 핵심은 썩은 물고기를 솎아 내는 것은 쉽습니다. 물고기가 썩는 것을 막는 그 지혜가 바로 의회민주주의와 민주공화국의 핵심입니다. 나는 저 물에 들어가면 안 썩을 것 같지만 그것이 너무나 어려운, 그래서 아까 말씀드린 게 대통령 개인의 문제를 보면 이것은 문제를 놓칠 수가 있다. 매주 저도 촛불을 들었던 촛불시민입니다마는 대통령 개인은 5년으로 임기 끝낼 수있지만 그것을 넘는 민주공화국의 토대를 놓는 것은 더 프레지던트(the president)를 뽑는 게 아니라 더 프레지던시(the presidency)입니다, 바로. 그래서 미국은 우리랑 다른 것이, 계속 강조드립니다만 대통령이 임명한 백악관 관료가 내각을 통제할 수 없습니다. 아까 인사권 잠깐 말씀하셨지만 저희는 대통령이 임명한 임명직 관료가 예산․인사를 완전히 장악하고 있는, 청와대가 대통령과 일체가 되어 있는 이 문제를 보시지 않으면 여기 계신 위원님들은 정말 깊이 성찰하시기 바랍니다. 우리는 대통령 개인을 뽑았는데 그가 거느리는 임명직 관료들이 거의 모든 인사권과 예산권, 의회와 내각을 장악하는 이 문제에 대해서, 그동안 정당․의회정치 실패하지 않았습니다. 0.2% 예산으로 99.8% 예산 잘 통제하려고 했는데 쉽지 않았기 때문에…… 정책결정, 예산, 인사, 감사, 이른바 적극적 정치, 긍정적 권한이라고 헌법학에서 부르는 겁니다. 이것은 입법부에 하나도 없습니다, 지금. 그러나 계수조정, 청문, 국정조사, 비판, 소극적 권한 또는 부정적 권한, 그러니까 국회는 싸움밖에 안 하는 것처럼 보이지만 실제 이 권한을 줘 보면 저는 상당히 달라지리라고 봅니다. 그다음에 중요한 것 하나 말씀드리고 맺겠습니다. 저는 여당이 없다고 봅니다. 우리나라는 정치학에서 말하는 여당은 없습니다. 대통령당만 존재합니다. 2년 반 동안 대통령은 열심히 모든 대통령 의제 추진하려고 합니다. 대통령에게 이견 말할 수 없습니다. 2년 반 후에는 노태우․김영삼 갈등부터 시작해서, 바로 앞의 대통령은 비박이 탄핵에 찬성을 했어요. 2년 후에는 후보로 갈라집니다. 여당이 아닙니다. 이때부터는 국정의 동반자가 정말 안 됩니다. 예산 통과 간신히 해 줘요, 법률안 어쩌다 같이 협조해 주고. 이 룰링 파티(ruling party), 여당이 존재하지 않는, 정당이 이렇게 무력화되는 헌법 구조를 바꾸지 않으면, 아까 김경협 위원님 말씀을 그대로 헌법에 말씀을 드리면 저도 못지않게 개혁적인 연구자입니다마는 지금 모든 대통령, 위헌입니다. 그러나 탄핵 못 합니다, 우리. ‘국무위원은 국무총리 제청으로 대통령이 임명한다’, 어느 한 대통령도 지키지 않습니다. 보수 정당은 보수 대통령이 지키지 않은 것 그대로 지나가고 개혁 정당들 은 개혁 대통령이 지키지 않아도 그냥 지나갑니다, 행정 각부의 장도. 그래서 저는 정당과 정당, 캠프와 캠프, 이념과 이념, 집권 여부를 넘어서서 저희가 이것을 가로지르는 대한민국헌법을 새로 만들지 않으면 저는 상당히 어렵지 않나 하는 생각을 해 봅니다.

위원장대리
감사합니다. 그러면 다시 위원님들 중에서 최인호 위원님 말씀하시고……

정종섭 위원
의사진행발언 제가 하겠습니다.

위원장대리
하십시오.

정종섭 위원
박명림 자문위원님께 제가 토를 다는 건 아니지만 지금 김경협 국회의원의 그런 의견이 있을 수가 있습니다. 그리고 거기에 대해서 예를 들어서 ‘자문위원 중에 제도가 먼저냐 사람이 먼저냐 이런 논의가 있었다’ 하면 될 것을 지금 김경협 위원에 대해서 이의를 달고 무슨 훈계하듯이 얘기하는 것이, 그러면 박명림 자문위원 의견이 옳다고 해서 우리가 듣고 있습니까, 지금? 상당 부분 문제가 많음에도 불구하고 위원들이 ‘아, 저런 의견도 있구나 그리고 우리가 개헌 논의를 하는 데 있어서 참고해야 될 부분도 있겠구나’ 해서 지금 저희들이 듣고 있는 것이지 옳고 그름에 대해서 논쟁을 하는 자리가 아닙니다. 그래서 방금 말씀하신 그것은 회의 진행상으로서 저는 참 유감스럽다 이런 생각이 들고, 아무리 의혹이 있다 하더라도 지금 국민의 대표인 국회의원이 얘기를 한 데 대해 가지고…… 차라리 이게 토론장 같으면 토론하자 이렇게 하시고, 이게 토론장이 될 수가 없는 겁니다. 그러면 그런 표현은 유감을 표현해야 될 것, 저의 입장에서는 해야 될 것 같은데 자문위원님께서 생각 있으시면 말씀을 좀 하십시오.

위원
저도 의사진행……

위원장대리
이상수 자문위원님, 의사진행발언은 저희들이 좀 해야 되는 건데…… 그냥 저희들끼리 의사진행발언은 해야 되니까 조금 이따가 넘어갈 때 그때 말씀하시는 게 좋을 것 같습니다. 그리고 지금 위원 간에 또 위원과 자문위원 간에 편싸움 하듯이 하려고 그러는 게 아니니까요 좀 감안하셔서 조금 놓으시고, 최인호 위원님 하시고 강상호 자문위원한테로 가시고 그다음에 정종섭 위원님 하시고, 그러면 이상수 자문위원님이렇게 순서로 하도록 하겠습니다. 순서 다 되어 있습니다. 그다음에 우리 위원님들 중에서는 정종섭 위원님, 이상돈 위원님, 이종구 위원님 이렇게 순서 되어 있습니다. 그러면 최인호 위원님 말씀해 주십시오.

최인호 위원
우선 박명림 자문위원님도 평소에 존경의 마음과 또 정종섭 위원님도 다 마찬가지입니다. 두 분께서 조금의 오해가 있으신 것 같은데 저는 발표를 한 옥타브 더 낮춰 가지고 좀 부드럽게 해 나가겠습니다. 저는 세 가지의 정부형태 개헌의 원칙을 먼저 말씀드리고 시간이 허용하면 제 논거를 조금 더 말씀드리도록 하겠습니다. 우선 아까 누차 여러 위원님과 자문위원님들께서 강조하셨듯이 정부형태 개헌도 결국은 국민들이 최종적인 선택권을 가진다. 그러면 우리나라 국민들의 정부형태에 대한 선호도에 기초하지 않은 개헌안은 사실상 국민들이 수용하기 힘들 것이다, 그래서 개헌이 힘들다는 것 그런 것을 새삼스럽게 좀 강조드리고자 합니다. 올해 들어서 가장 많은 수의 국민들이 참여한 여론조사를 보면 지난 대선 때 출구 조사한 그 숫자가 제일 많지요. 그때 그 결과를 보면 4년 중임이 아마 40%가 넘었고요 또 ‘5년 지금 현재 단임 그대로 하자’도 이십오륙% 해서 약 한 70% 가까이, 3분의 2의 국민들이 대통령제를 선호하고 있다. 이원집정제가 한 15%, 내각제가 6%. 저도 개헌과 관련해서 각종 토론회를 다녀 보고 또 각종 여론들을 좀 듣고 있습니다만 제가 느끼는 국민 여론의 전체적인 정부형태의 선호도는 크게 바뀌지 않았다, 그래서 이에 기초해야만 개헌이 가능하다 하는 그런 전제를 먼저 깔고. 두 번째는 그렇다 하더라도, 대통령 중심제로 가더라도 분권과 협치가 가능한 대통령 중심제, 그래서 권력분산형 대통령 중심제로 가는 것이 맞다라고 생각합니다. 그래서 대통령의 권한의 핵심인 인사권 중에서도 장관에 대한 국회 동의권을 실시해야 되고, 총액에 대한 설정권은 정부가 가지더라도 예산에 대한 가감에 대한, 증액까지도 가능한 예산 수정권을 국회의 권한으로 넘겨줘야 된다. 또 감사원을 회계검사원으로 해서 국회의 산하로 둬야 된다. 뭐 다 주장했던 바지만 이렇게 되면 결국 대통령은 국회와 일일이 상의하지 않을 수 없는, 협치를 안 하려야 안 할 수 없는 그런 분권적인 상 황이 되지 않겠느냐. 그런 측면에서 저는 실질적인 대통령의 권한을 특히 국회에 어느 정도까지 이관할 수 있는지에 대한…… 조금만 더 하겠습니다, 위원장님.


최인호 위원
실질적인 어떤 권한배분의 논의로 좀 들어갔으면 좋지 않겠느냐. 그리고 마지막으로 말씀드릴 것은 혼합정부제라고 하시지만 저는 사실상 내각제라고 보고 있습니다. 잘 아시다시피 우리가 혼합정부제․이원정부제의 대표적인 나라로 프랑스를 들고 오스트리아 들고 핀란드를 들고 있습니다만 프랑스는 린츠라는 정치학자의 말대로 절반의 대통령제와 절반의 내각제가 동시에 이루어진 것이 아니라 일상적인 여대야소일 때는 강력한 대통령제 국가고 여소야대일 때, 총선의 결과가 야대일 경우에는 야당의 당수가 총리가 되는 이런 상황에서는 사실상의 내각제로 됐다는 그런 의미에서 혼합정부라는 것이지 한꺼번에 내각제 절반, 대통령제 절반으로 운영되는 것이 아니라는 것이지요. 그런 측면에서 봤을 때 현실적으로 존재하는 정치 현실에서는 혼합정부제라는 것은 아니다. 그런 의미에서 오늘 자문위원회의 보고서 5페이지에 보면 ‘혼합정부제 안은 내각제 방식으로 선출되는 총리가 정부의 수반으로 내각을 통할하여 책임정치를 효과적으로 구현하도록 한다’ 이 표현이 저는 정확하고 솔직하고 진정성 어린 그런 기술이라고 봅니다. 그런 의미에서 저는 프랑스를 이원집정제로 하는 것 잘못된 인식도 물론 다 아시겠지만 좀 깨야 될 때가 됐고. 오스트리아를 잠시 또 말씀드리면 오스트리아는 아시다시피 대통령은 직선으로 합니다만 또 6년 연임까지도 가능합니다만 헌법상 보장되어 있는 대통령 권한은 사실상 유보된 상태로 있고 국회에서 선출된 총리가 행정수반으로서의 내각통할권을 가져서 실질적인 권한을 행사하고 있습니다. 그러면 현재 이렇게 혼합정부로 기술되어 있는 이 안도 방금 5페이지에 나와 있는 대로 따지면 혼합정부제가 아니고 사실상의 내각제지요. 그래서 3당 합의안, 대선 직전 3월 달에 있었던 3당 합의안도 4년 중임의 대통령, 연임 이것이 중요한 것이 아니라…… 실제로 국회에서 선출된 총리가 행정수반이 된다는 그런 표현과 또 안이 있습니다. 그것이 나는 핵심이라고 보기 때문에…… 그래서 사실상 대통령제냐 내각제냐 이 중에서 선택을 해야 되는데 과연…… 초반으로 다시 돌아가면 우리 국민들이 사실상의 내각제에 대해서 동의하지 않는, 동의 받을 수 없는 안을 가지고 이렇게 개헌특위에서 이 소중한 시간을 소비하기보다는 국민 의사에 기초한 대통령제하에서의 권한배분을 어떻게 해서 협치와 또 분권의 정치를 만들도록 하느냐가 저는 현실적이고, 이렇게 가야만이 내년 6월 달에 합의를 이뤄서 개헌이 가능하다 하는 말씀을 드리면서…… 마지막으로 총리의 추천권 문제인데요 그것은 오늘 새로 나왔기 때문에 제가 짤막하게만 하겠습니다. 저도 이 문제를 사실상 고민을 많이 했다고 자부를 합니다만……

위원장대리
그래도 가급적 줄여서 하십시오.

최인호 위원
예. 헌법적으로 총리의 추천 권한을 국회에 주면 다당제적인 상황이 구조화된 또는 구조화될 가능성이 높은 한국적 정치의 현실하에서 오히려 국민들의 정치적 의사가 저는 더 왜곡될 가능성이 있다. 왜냐하면 20대 국회도 한번 보십시오. 개혁을 바라고 나름 큰 정부를 바라는 국민들의 의사가 다당제적하에서도―당적 구조에서 의석 분포를 어떻게 좀 분류를 하면―소위 진보적인 의석의 총합이 보수적 의석의 총합보다 많지 않습니까? 또 13대 국회를 보더라도…… 그 당시는 2․12 총선이었습니다만 그때의 그 결과가 다수의 국민들이 민주화를 바랐기 때문에 중선거구제하에서도 사실은 대도시권에서는 야당이 동반 당선되는 결과까지도 하면서 신민당이라는 100석밖에 안 됐지만, 여전히 여대야소였지만 정치적으로 승리했기 때문에 민주화를 견인하는 데 큰 동력이 됐습니다. 그렇듯이 다당제적 구조하에서의 총선의 결과라도 사실은 국민들의 시대적인 요구나 시대적인 바람들이 진보적 총합, 보수적 총합의…… 의석으로 보면 분명히 그게 나타나거든요. 그런데 그것을, 총리의 추천권을 국회에, 그러니까 헌법적으로 보장을 해 버리면…… 다시 말씀드려서 정치적인 추천권을 대통령이 행사할 수 있는 정치문화 관행 이것을 자꾸 전통 으로 만들어 가는 이런 것이 되어야지 헌법적으로 해 버리면 제3당이 캐스팅보트를 쥐면서 색깔이 전혀 다른 당과 연합을 해 가지고 총리를 추천하면…… 아까 우리 박명림 교수님께서는 대통령이 거부권을 행사할 수 있도록 하자라고 했지만 그렇게 돼 버리면 완전히 정치가 얼마나 또 충돌이 되고 의회와 대통령이 얼마나 또 갈등이 지속되겠느냐, 그런 면에서 봤을 때는 현실적으로 추천권은 헌법상의 보장이 아니라 정치적인 보장이 될 수 있는 노력과 문화, 즉 정치적 관행, 전통 이것을 만들어 가는데 어떻게 이것을 현실화시킬 수 있을 건지에 대한 논의가 오히려 더 저는 현실적이고 국민의 정치적 의사를 제대로 반영하는 것이다 하는 말씀을 드리겠습니다. 길어서 죄송합니다.

위원장대리
감사합니다. 최인호 위원님이 조금 길게 하셨기 때문에 다른 분들도 조금 길게 하는 걸 제가 허용할 수밖에 없는데 저희가 오늘 쭉 검토해야 할 부분들이 사실 조금 남아 있어요. 그래서 어떻게 해야 될지 모르겠는데…… 순서 드릴 거니까 너무 그러지 마십시오, 잠깐만 의사진행과 관련한 얘기니까. 우선 여기 정부형태까지 일단락을 지어야 될 것 같습니다. 그러니까 지금 마저 말씀하실 분이 백준기 자문위원님하고 자문위원님들 중에 더 없으시면 위원님들 중에서는 정종섭․이상돈․이종구 위원님, 여기까지 하고 일단 한번 정리하는 이런 순서로 들어가 보도록 하겠습니다. 그러면 강상호 자문위원님이 지금 말씀하시고 나면 다 위원님들 세 분만 남았거든요. 그러니까 한번 정종섭 위원님 말씀하시고 좀 듣고 다시 위원님 얘기하시는 게 어떨까 싶은데요? 한 번만 더 듣고 하시는 게 안 나을까요? 그러면 강상호 자문위원님 하시고 정종섭 위원님 하시고 그다음에 이상수 자문위원님, 백준기 자문위원님 이렇게 하겠습니다.

위원장대리
정부형태분과의 강상호 자문위원입니다. 아까 더불어민주당의 여러 위원님께서 지난 폐해를 제도의 문제가 아니고 운영의 문제로 많이 보시는 것 같습니다. 그래서 현행 제도를 조금 개선하면 된다 이렇게 말씀을 하셨는데요. 여러분, 한 가지 저는 굉장히 가슴 벅차게 울렁거렸던 순간이 있었습니다. 박근혜 대통령이탄핵이 되고 촛불집회가 마무리되는 순간에 한 방송국의 앵커가 어느 중년의 여성에게 마이크를 넘기면서 소감을 물었습니다. 그때 그 여인의 소감 첫마디가 저는 기쁘다고만 할 줄 알았어요, 탄핵이 통과됐고 원하는 대로 바뀌었으니까. 그런데 의외로 이 여성의 첫마디는 ‘너무나 슬픕니다’ 이렇게 시작을 합니다. 87년 이후에 7명의 대통령이 모두 불행해진 것에 대해서 이 여성은 이것은 운영이나 인간적인 문제가 아니라 제도의 문제라는 것을 저는 그 말 한마디에서 느낄 수가 있었습니다. 분명 저는 지난 30년간의 문제는 운영이나 사람의 문제가 아니라 제도의 문제이기 때문에 그 관점에서 접근해야 된다 이렇게 말씀을 드리겠습니다. 또 많은 분들이 아까 ‘권력장치의 집중이 제왕적 대통령을 양산해 왔다’ 이렇게 말씀을 하셨습니다. 그러나 여러분, 제왕적 대통령의 기원은 누구나 다 알고 있는 것이지만 1973년도에 슐레진저 2세가 닉슨 대통령의 행태를 보고서 제왕적 대통령이라고 비난을 한 것입니다. 만약에 우리가 지금 일부 위원님들이 주장하시는 것처럼 제도의 개선을 통해서 권력장치를 분산하고 또 감사원을 의회로 가져온다 하더라도 아마 미국적인 그러한 권력의 분산 또 연방제에 의해서 통제받는 그러한 시스템까지는 가지 못하고 아마 최소한도 미국적인 시스템에는 가까이 갈 수 있다고는 봅니다. 그러나 미국적인 대통령 시스템하에서도 집행권이 독점되는 한은 이것이 바로 제왕적 대통령제를 낳을 수 있는 그러한 환경이 조성되어 왔다는 것을 우리가 간과해서는 안 된다는 것입니다. (이인영 간사, 이주영 위원장과 사회교대) 다시 말해서 지금 한국에서 발생하고 있는 이러한 권력구조의 문제는 권력장치의 집중에서 오는 것이 아니라 집행권의 독점에서 왔다고 하는 것에 대해서 우리가 인식할 필요가 있다, 그래서 저희 자문위원회에서는 이 문제를 해결하기 위해서 분권형 정부제를 검토했다는 것을 말씀을 드리겠습니다. 그리고 다시 한번 강조를 하지만 저희가 모든 권력구조 장치의 장단점 면에서 출발할 것이 아니라 이미 지난 30년 동안에 우리의 시대적 요구를 반영했던 선거제도와 정당제도와 지방분권화가 어느 정도 정치문화와 조응성을 갖는, 정합성을 갖는 권력구조를 추구해야 한다는 점에서 대 통령제는 한계 상황에 왔다는 것을 다시 한번 지적하지 않을 수가 없습니다. 그래서 그러한 고민 끝에 우리는 분권형 정부제를 주장한 것이다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음, 정종섭 위원님 발언하십시오.

정종섭 위원
그 권력구조 논의에 대해서 제 말씀을 좀 드리겠습니다. 결론이라든지 제 개인적인 문제는 아니고요. 지난 10여 년 동안에 우리 사회에서 논의된 것이, 개헌 논의는 1987년 헌법 이후에 민주화 시기를 우리가 경험했음에도 불구하고 우리의 예상과 달리 대한민국의 국정운영과 사회는 우리가 기대하는 것과 다른 경로로 갔습니다. 국정운영이 대통령 1인에 의한 통치의 양상에서 전혀 과거의 독재․권위주의 시대와 변한 것이 없고, 그 결과 민주화의 상징으로 평가되었던 김영삼 대통령과 김대중 대통령은 대통령의 독주와 소수 권력실세들의 지배, 그리고 대통령을 중심으로 한 권력집중적 국정운영으로 결국 국정운영의 실패를 가져와서 국민의 실망과 비난 속에서 퇴진을 했습니다. 그러면서 우리 사회에서는 대통령제에 기반한 정부의 실패 이것을 어떻게 극복할 것인가 하는 것이 과제로 등장을 했습니다. 대통령제에서 대통령의 성공이라고 하는 것은 대통령 개인에 그치는 것이 아니라 국가의 성공이고, 국민의 성공을 의미하기 때문입니다. 대통령제에서 대통령의 실패는 개인의 실패인 동시에 국가의 실패이고 국민의 실패임을 의미합니다. 그래서 이른바 임페리얼 프레지던시(imperial presidency)의 폐단을 극복하는 방법으로 논의된 것이 개헌을 하지 않고 국정운영에서 내치 부분을 총리에게 위임해서, 국가원수와 행정수반의 지위가 통합된 대통령의 권한을 다시 둘로 나누어서 이원화하는, 이른바 책임총리제라고 하는 분권적 정부운영 방안과 아예 대통령제를 분권화로 개혁하는 헌법 개정의 방안이 논의가 되었습니다. 그 방안으로 분권형 대통령제라고 부른―그것은 정확한 학술용어가 아닙니다―이원정부제로의 개헌과 내각제로의 개헌이 다시 논의가 되고, 제기가 되었습니다. 예컨대 2009년의 국회의장 헌법개정 자문위원회에서 또 2014년의 국회의장 헌법개정 자문위원회에서 개헌 논의와 개헌안, 또 시민사회 주도로대화문화아카데미에서 10여 년간 진행해 온 2016년 새 개헌 헌법안, 또 나라 살리는 헌법개정 국민주권회의에서의 개헌안 등이 이런 것을 잘 보여 주고 있습니다. 그런데 김대중 정부 이래 노무현 대통령, 이명박 대통령, 박근혜 대통령 등 역대 대통령은 모두 예외 없이 성공한 대통령으로 평가받지 못하고 퇴진을 했습니다. 어느 경우나 국가 운영에서 승자독식이 기승을 부렸고, 대통령의 독선과 독주는 국정 운영에서 실패를 가져왔습니다. 대통령을 둘러싼 청와대 비서진의 전횡과 국무총리와 내각의 무력화, 대통령 중심으로 소수 폐쇄적인 이른바 권력실세들의 형성과 전횡, 권위적인 대통령의 권력 집중을 위해서 이른바 핵심적인 권력기관―경찰․검찰․정보기관․국세청․감사원․공정거래위원회―을 장악해서 감시와 권력적 통치수단으로 동원한 것이 지금까지 반복되고 있습니다. 여기에서 더 나아가서 언론과 사법기관까지 대통령의 영향력 속에 장악하려고 하는 그 양상이 악화일로를 달리고 있습니다. 이에 따라서 국회는 행정부의 청부입법 기관이나 거수기로 전락을 하고, 특히 여당은 국회에서 대통령의 행동대 역할로 변질되어서 국회는 국민 대표기관으로서의 기능을 상실해 왔습니다. 이런 상황에서 야당은 권력 창출을 위해서 오로지 정부 여당을 상대로 이른바 통치불능의 국정마비 사태도 불사하면서 사생결단의 투쟁을 하게 되어 국회가 국민 대표기관이 아니라 차기 대통령 권력을 쟁취하기 위한 극한적 정쟁의 장으로 변질되어 온 것이 우리의 정치 현실입니다. 국회의원 역시 국민의 대표가 아니라 차기 대통령을 만들어 내는 역시 행동대로 전락을 했습니다. 이에 대해서 그간의 한국 정당의 잘못된 공천 방식은 이러한 국회의원의 기능 왜곡을 더욱 심화시켜 왔습니다. 이러한 대통령 1인 독주의 통치를 실행하는 도구로 전락한 한국의 제왕적 대통령제가 정치를 공존의 정치가 아니라 배제의 정치로 고착시켰고, 한국적 고질병인 지역갈등과 지역주의의 중심에 항상 대통령이 있었습니다. 대통령선거는 이제는 지역갈등을 넘어 지역대결, 더 나아가서 지역정쟁으로까지 지금 악화되어 가고 있습니다. 한국의 지역주의는 권력과 돈이라는 자원 배분 에 있어 가지고 지역요소가 개입해서 배분의 왜곡을 가져온 것을 말합니다. 이는 단적으로 공직 인사와 국책사업의 배정, 지역사업으로 나타납니다. 지난 50여년 동안에 이런 왜곡이 반복되고 지역 차별이 나타났으며, 이는 사회갈등의 가장 큰 원인으로 등장을 했습니다. 이러한 국가 운영의 왜곡에 대통령이 핵심적인 원인으로 작용하고 있습니다. 대통령과 대통령의 출신지역에 의해서 이런 한국적 지역주의 문제가 악화되어 왔습니다. 이 문제는 결국 이 모든 문제의 중심에 대통령이 작용하는 현재의 대통령제 정부형태를 개혁하지 않으면 해결하기 어렵다 하는 것을 말해 주고 있습니다. 현실정치의 경험이 많은 원로 정치인들이 한국의 대통령제를 망국의 대통령제라고 평가를 하고, 내각제 개헌을 주장해 온 사연도 여기에 있습니다. 저는 여기에서 어떤 특정한 결론을 내기보다도, 우리 현실이 이러하다면 어떻게 하면 이 문제를 극복할 수 있겠습니까? 어떻게 하면, 어떤 형태의 권력구조를 우리가 디자인을 하면 이 문제를 극복할 수 있겠습니까? 그것이 어떤 명칭이든 간에 이것을 우리가 찾아내는 것이 상당히 중요하다고 저는 생각을 하고 있습니다. 그다음, 자문위원님들한테 제가 질문 하나 하겠습니다. 지금 자문위원님들이 사용하고 있는 정부형태와 관련된 각종의 용어들이 저는 상당히 어떤 의도에 오염이 되어 있지 않나 이런 생각을 합니다. 예를 들어서 대통령제․내각제는 영어로 번역하면 어떻게 되겠습니까? 그것은 영어의 공식용어가 프레지덴셜리즘(presidentialism), 그다음에 팔러멘터리즘(parliamentarism) 이렇게 되어 있습니다. 그다음에 그 사이에 있는 이원정부제, 예를 들어서 이원집정제 그런 용어를 여러분들은 영어로 어떻게 번역하겠습니까? 그에 대한 영어 용어가 있습니까? 국제적으로 인정되는 용어가 있습니까? 그다음에 분권형 대통령제, 그런 것이 영어로 있습니까? 그러한 형태의 많은 것들을 어떻게 부르느냐 하면 하이브리드 시스템(hybrid system) 이렇게 부르는 것입니다. 그래서 그것은 혼합제다. 혼합제는 각 나라마다 또 모양이 다 다릅니다.그다음에 프랑스 같은 경우에는 그것을 세미 프레지덴셜리즘(semi-presidentialism), 우리말로 굳이 번역을 한다면 준대통령제 이렇게 자기 용어를 번역하고 있습니다. 또 학자에 따라서는 이것을 확장시켜 가지고, 프랑스에 한정하지 않고 하이브리드 시스템 자체를 세미 프레지덴셜리즘 또 이렇게 부르는 그런 경우도 있습니다. 그래서 이런 용어들이, 이른바 보편적으로 사용하고 있는 용어들을 사용하시는 것이 그래도 논의들을 어떤 의도에 오염되지 않고 객관적인 논의를 좀 할 수 있다 이런 말씀을 드리면서, 다양하게 사용하고 있는 그런 용어들이 우리 사회에 어떠한 잘못된 판단을 가져올 것인가 이것도 한번 생각해 보셔야 된다고 생각을 하고 있습니다. 그 점과 관련해서 우리 자문위원님들 중에는 헌법학자도 계시니까, 장영수 위원님이나 헌법학회장으로 계시는 고 회장님이나 이런 부분에 대해서 자문위원들께서 어떤 용어를 가지고 논의를 하신 적이 있는지 거기에 대해서 말씀을 해 주시면 감사하겠습니다.

위원장
그러면 장영수 자문위원님 발언하십시오.

위원장
헌법학회의 고문현 회장님은 우리 분과가 아니기 때문에 제가 답변을 드리는 것이 맞을 것 같습니다. 사실 아까 제가 발언할 때도 말씀드렸지만 초기에 있어서는 편의상 여러 가지 용어를 썼었고요. 그리고 그때는 대통령중심 분권형이냐 총리중심 분권형이냐 하다가 이제 특위 자체에서 또 그 용어를 안 쓰고 혼합제로 쓰면서 우리도 거기에 맞추자고 해 가지고 바꿨다가, 최근에 또 다시 용어에 대한 혼란이 있는 그런 과정들이 있었다는 것을 먼저 배경으로 말씀드리고. 그 용어와 관련해 가지고 이게 영어로써 어떻게 쓰이고 있느냐? 그 부분은 사실 저도 얼마 전에 이원정부제와 관련해 가지고 논문 하나 쓰면서 쭉 살펴봤는데, 듀얼 이그제커티브(dual executive)라고 하는 용어를 갖다가 쓰고 있습니다. 그렇기 때문에 그게 학술상으로 안 쓰고 있는 용어라고 생각할 필요는 없는 것 같고요. 오히려 문제의 핵심은 아까 얘기 나왔었던 것처럼 실제 우리가 분권해야 된다, 대통령의 과도한 권력을 덜어 내야 된다, 여기에 대해 가지고 서는 내부적으로 이견이 전혀 없었고 문제는 구체적으로 어떤 방식으로 어느 정도까지, 여기에 대해서 논란이 있었고, 또 그런 맥락에서 얘기를 하자면 지금 정종섭 위원님이 말씀하신 것처럼 준대통령제와 대통령제 이런 식으로 표현하는 것이 과연 적절할지, 구분이 잘 될지 그 부분에 대해서는 저는 용어의 문제가 중요하다고 생각하지는 않는데 오히려 국민들이 구별하기가 조금 더 어려워지지 않을까 그런 생각은 개인적으로 하고요. 그리고 조금 전에 했던 얘기 다시 한번 반복을 하자면 저희들은 대통령제다 이원정부제다 하는 것 이전에 대통령의 권한을 실질적으로 분권하고 과거 최순실 사태와 같은 일이 재발되지 않도록 제도적인 장치를 만드는, 이게 대통령제 때문에 그런 것이 아니라 운영상의 문제다 그런 말씀들도 있지만 아까 다른 분들도 답변한 것처럼 정말로 좋은 제도라면 그것은 운영상의 문제까지도 막을 수 있는 제도여야 되거든요. 사실 우리가 삼권분립하는 게 왜 그렇습니까? 좋은 대통령이라면 삼권분립도 필요 없을 수 있습니다. 한데 최악의 경우를 막기 위한, 그래서 우리가 삼권분립을 신뢰의 원칙인 아닌 불신의 원칙이다, 권력에 대한 불신 이것을 전제하는 것이라고 말씀하고 있고 같은 맥락에서 이 문제를 우리가 논의해 왔고 진행시켜 왔다는 점을 답변드리고자 합니다. 이상입니다.

위원장
그러면 됐나요? 그다음 순서가 이상수…… 아니에요? 하셨어요? 그러면 이상돈 위원님 하십시오.

1
이상돈 위원
시간도 많이 돼서 이제는 우리가 결론 부분을 향해서 가야 될 것 같습니다. 각 위원들 그리고 자문위원들께서 자신의 어떤 개인적인 말씀을 반복하는 것은 이제는 이 회의의 어떤 발전적인 발전을 위해서 크게 도움이 되지 않는다는 생각이 듭니다. 사실 일단 우리 국민의당은 비교적 이 문제에 대해서 확실한 입장을 갖고 있습니다. 우리 국민의당은 지난 18대, 19대 등 여러 가지 개헌을 위한 공론장에서 확인된 결론이지요. 그래서 이것은 현행 대통령제가 상당히 문제가 많다, 그것은 단순히 대통령 자연인의 문제만은 아니다 하는 그러한 결론이지요.우리 국민의당은 거기에 부합해서 말하자면 의원내각제에 기초한 분권형 정부형태가 좋다는 것이 우리 당의 기본 입장입니다. 그리고 또한 정당명부식 같은 비례대표제를 통해서 국회를 구성하자는 것이 우리 기본 방향입니다. 그리고 제가 이해하기에도 자유한국당도 우리 국민의당과 비슷한 또는 사실상 굉장히 같은 입장으로 알고 있습니다. 그러나 또 한편에서는 더불어민주당은 대통령 직선 중임제가 사실상 거의 당의 기본 입장인 것 같습니다. 그런데 우리는 이것을 상대방에 대해서 설득하고 강요할 수도 없는 것이고 이제는 설득하는 것도 상당히 한계가 있다는 것을 이런 토론을 통해서 자꾸만 재확인하게 됩니다. 그래서 이제는 이 문제에 대해서 우리 개헌특위에서도 뭔가 매듭을 져야 되지 않는가 하는 생각이 들고요. 아마도 이런 현상을 문재인 대통령이 잘 알기 때문에 지방분권 개헌이라도 다음 지방선거에 하자 이런 발언이 이미 나왔던 것 같습니다. 그리고 현행 대통령제를 그대로 두고서 지금 김종민 위원님이나 또 몇 분 자문위원께서 말씀하시는 대로 총리추천권을 국회에 두는 방법도 어떤 타협점으로서 나올 수 있다고 봅니다. 그러나 한번 생각해 볼 것은 우리가 국회를 정당명부식 비례대표제로 해서 민심을 그대로 반영하는 그런 국회를 갖고서 그 국회가 총리를 추천하게 되면 이건 사실상 이원적 정부가 되는 게 아니냐, 협치보다는 오히려 잘못하게 되면 대통령과 국회가 대립하는 것을 넘어서 대통령과 총리가 대립하는 이런 현상이 나올 우려도 없지 않다고 봅니다. 그래서 과연 총리추천권을 가지고서 기본적으로 한국당과 국민의당 그리고 더불어민주당의 입장이라는 큰 차이를 타협을 가져올 수 있을지 저는 그 부분에 대해서도 상당히 회의적인 생각을 갖고 있습니다. 결국 기본적인 것은 국민들의 여론을 많이 말씀하시는데 과거 여론조사 볼 것 같으면 정치학자와 헌법학자의 여론조사 결과하고 일반국민 여론조사 결과가 항상 달랐습니다. 정치학자나 헌법학자들은 대체로 얘기해서 우리나라 사정에는 의원내각제 같은 유럽형이 낫다는 것이 오차범위를 훨씬 넘는 그런 추세였고 일반국민들은 대통령을 자기 손으로 뽑고 그리고 대통령선거라는 5 년 만에 한 번씩 있는 엄청난 소비행위를 어떻게 보면 굉장히 좋아하고 그것을 고수하고 싶어 하는 것이지요. 그런 국민의 정서도 우리가 무시해서는 안 됩니다. 그래서 저는 개헌특위가 이제는 처음에 했던 것과 같은 반복적인 토론을 하기보다는 이 점에 대해서 어느 정도 작은 결론이라도 내는 시도를 해야 되지 않을까 생각합니다. 감사합니다.

위원장
이종구 위원님 하시고 그다음에 진선미 위원님, 백준기 자문위원님…… 그러면 이종구 위원님, 백준기 자문위원님, 진선미 위원님 이런 순서로 진행하겠습니다.

이종구 위원
제가 평소 존경하는 이상수 위원님께서 아까 좋은 말씀을 많이 해 주신 것 같습니다. 오늘 토론을 통해서 우리가 봤지만 결국은 분권형 이원집정부제와 대통령 4년 중임제에 있어서의 그 접점을 우리가 찾아야 된다 그런 결론이 되는 것 같습니다. 그렇게 하기 위해서 지난번 개헌 때 8인 중진회의라는 게 있었습니다. 그래 가지고 여야가 4명씩 머리를 맞대고 최종적으로 그야말로 인텐시브(intensive)한 디베이트(debate)를 했거든요, 물론 자문위원들께서 많이 뒷받침을 하시고. 그래서 어떻게 됐든 간에 그런 형태의 결단을 하는, 그야말로 정부형태를 어떻게 결정할 것인가를 이제는 분질러야 됩니다. 그래서 제가 보기에는 우리 3당이 각 2명씩, 6명으로 구성되는 그러한 소위원회를 구성하고 아까 이상수 위원님께서도 잠깐 말씀하셨습니다마는 필요하면 공론화위원회 그것도 좋은 발상이라고 생각합니다. 꼭 공론화가 아니라 의견을 모으는 그러한 위원회 같은 것을 만들고 그래서 좀 인텐시브하게 서로 의견을 조율해 나가는 그런 시스템을 빨리 구축해야 된다…… 그리고 이 부분에 있어서 덧붙여야 될 것은 지금 문재인 대통령의 의지입니다. 이것은 더불어민주당 집권여당이 문재인 대통령하고 이제는 대화를 해서 어느 정도 합의된 그러한 안을 집권여당이 만들어야 됩니다. 그래서 집권여당이 그 안을 가지고 야당과 얘기를 하고 또 자문위원회 의견도 존중을 해서 뭔가를 주도적으로 대통령이 나서야 된다, 그것은 우리 헌법개정특위를 무시하라는 얘기가 아니고 헌법개정특위에 집권 여당의 안을 확실하게 제시를 해서 우리가 이제는 뭔가를 결정할 그런 시점에 와 있다 그렇게 생각을 합니다. 그래서 이러한 문제를 폭넓게 논의하고 우리가 뭔가를 이루어내기 위해서는 이제는 계속되는 이런 디베이트보다는 각 3당의 대표 주자들이 모여서 이 문제에 대해서 합의안을 만들고, 그 경우에 특히 집권 여당이 대통령과 상의를 하셔서 이제 안을 나름대로 정리를 하는 그런 수순이 필요하다 이렇게 생각을 합니다.

위원장
백준기 자문위원님 발언하십시오.

위원장
정부형태분과 백준기 자문위원입니다. 대통령제와 관련해서 여러 위원님들께서 말씀을 많이 해 주시고 또 보고서에 담았던 대통령제에 대해서 저와 유사한 의견들을 많이 말씀해 주셔서 저는 보충발언 몇 가지만 하겠습니다. 주로 대통령제와 이원정부제 비교하는 것으로 하겠습니다. 먼저 오늘 논의 중에 국민들의 요구, 특히 작년 촛불 이후에 국민들의 요구가 분권이다 그렇게 얘기했는데, 실제로 어떻게 해석할 것인가 하는 문제는 여전히 남아 있는 것 같아요. 예를 들어서 그게 대통령의 권력을 어떤 식으로든 통제하라고 한다면 통제하는 방식은 다 다를 것이다. 예를 들어서 그게 행정부의 집행권을 분할해서 통제하는 방법도 있을 테지만 아까 얘기했던 공화제적 원리에 충실한, 3권 분립을 엄격하게 적용하는 입법부의 강화를 통한 대통령 견제나 통제도 역시 국민이 원하는 분권 사안이 아닌가라는 생각이 듭니다. 이 연장선에서 현재 한국도 그렇고 대통령제를 시행하고 있는 국가들 중에서 대통령의 권력은 대부분 집행권에서 나오지요. 그랬을 때 현대 정치는 보통 집행권이 강화되는 경향이 있고, 실제로 그렇습니다. 3권 중에서 집행부(행정부)의 권한이 강화가 되지요. 그랬을 때 이것은 내각제나 대통령제가 동일한 현상이라고 봐요. 사실은 이게 단순하게 대통령제에서 행정권이 월등히 높고 내각제는 행정권이 낮고 이런 문제는 아니라고 봅니다. 어떻게 보면 현대 정치의 일반적인 현상이라고 봅니다. 그랬을 때 집행권의 권한의 집중도는 정부형태에 따라 다를 텐데 정치학에서 조사한 지표가 있 는데, 보통 보면 집행권(행정권)이 집중도 면에서 가장 높은 지표를 보이는 것이 영국의 내각제입니다. 왜 그러냐 하니까 의회하고 행정부를 동시에 장악하고 있기 때문에. 두 번째가 이원정부제이고, 오히려 미국의 대통령제가 집행권의 집중도가 제일 떨어집니다, 50 밑으로 떨어지지요. 그래서 실제로 대통령의 권력집중도에서 문제가 된 집행권의 통제 문제는 굳이 집행권 내부에서의 권한 분할 이외의 방법으로도 해결할 수가 있다, 오히려 미국식 대통령제가 더……그것을 하자는 얘기는 아니지만, 만약에 행정권만을 문제로 삼는다면 그런 지표들이 있다는 것을 염두에 두셨으면 좋겠습니다. 이외에도 이원정부제를 만약에 선택을 했을 때 문제점들 중에서 고려해야 될 부분들이 있다고 봅니다. 뭐냐 하니까 이론적으로 집행권이라는 것들을 분할이 가능한가? 굉장히 어렵다고 봐요. 사실 설명할 수는 있는데 지금 3분, 5분 이런 발언이라서 제가 이론을 설명하기 어렵고요. 실제로 이론상으로 권한배분이 어렵다는 것. 두 번째로 제도의 디자인은 단순하고 간명해야 되는데, 이원정부제 같은 경우는 사실 행정권을 디자인하기가 굉장히 어렵고, 국민을 설득하기도 어렵다는 생각이 들고. 또 하나는 무엇보다도 제도의 작동 가능성입니다. 그렇기 때문에 작동 가능성이 떨어진다는 것이 대체, 중론이지요. 그리고 무엇보다도 임상 사례가 없다는 겁니다. 의학에서도 그렇지만 실제로 사례들이 많아야 되는데 임상 사례가 거의 없다는 것이지요. 결정적으로는 국민 선호도가 떨어진다는 것이고, 또한 이원정부제 또는 분권형 정부제는 그 형태가 너무 다양해서 그중에 어떤 형태로 할 것이냐에 대한 합의도 아직 이루어지지 않은 상태라서 갈 길이 너무 멀지 않느냐 그런 생각이 듭니다. 그래서 제도적 안정성이 이렇게 떨어지기 때문에 한다면 내각제가 오히려 제도적 안정성이 더, 실제로 이원정부제는 내각제 요소가 굉장히 강한 제도인데 그럴 바에는 내각제를 하는 것이 낫지 않을까…… 제도적 안정성 면에서, 설명하기도 쉽고 제도적으로도 간명하고. 그런 의미에서 아까 용어와 관련되어서 정종섭 위원님이 말씀하신 대통령제냐 내각제냐, 실제로이런 명확한 명칭들을 사용하는 것이 좋다고 봅니다. 그중에서 이원정부제도 그 하나의 일종이라고 봅니다. 마지막으로 말씀드리고 싶은 것은 결국에는 정부형태에서 문제가 됐던 것이 총리추천권이냐 선출권이냐 이 문제와 정부를 구성하는 문제인데요. 정부 구성 문제는 이원정부제의 문제점이나 또는 염두에 둘 부분에 대해서 제가 말씀을 드렸고. 총리의 임명 또는 선출 또는 추천의 문제에 제가 하나 위원님들께 말씀을 드리고 싶은 것이 굳이 헌법에 그 조항을 보장을 해야 될까의 문제가 있거든요. 왜 그러느냐 하면 저는 정치학자인데 항상 정치의 영역은 열어 두는 것이 좋겠다라는 생각이 듭니다. 왜냐하면 모든 것에 대해 법률로 규정하기 어렵기 때문에, 특히 현대 민주주의에서 가장 중요한 정치의 장이 저는 행정부가 아니고 의회라고 봅니다. 의회는 정치가 이루어지는 핵심적인 장인데, 오히려 총리와 대통령의 권한 문제는 정치 공간에서, 그러니까 정치 협약의 형태를 통해서 해결할 수도 있지 않을까, 법률화하지 않더라도. 그래서 오히려 정치 공간을 위원님들께서 열어 두시면 오히려 민주주의의 장으로서 의회 정치가 활성화되는 데 더 도움이 되지 않을까 하는 생각이 듭니다. 예를 들어서 프랑스 같은 경우도 코아비타시옹(cohabitation) 할 때 그때 헌법에 총리 임명에 대해서 명확하게 법률화하지 않았습니다. 거기에는 그냥 대통령이 총리를 임명한다고 해 놓고 정치 협약 형태로 실제로 다수당에게 총리 권한을 준 것이지요. 그래서 그런 것이 사실은 정치의 묘미이고 정치의 기술이 아닐까…… 그래서 이게 잘못되면―아까 정종섭 위원님도 그 얘기 하셨던 것 같은데―실제로 만약에 총리를 국회에서 선출해서 대통령과 갈등을 했을 때 가장 최악의 경우가 소수분점정부가 나타날 가능성이에요. 이것은 행정부하고 국회가 깨지는 경우가 나올 수 있어서 이런 부분들을 혹시라도, 결국에는 특위 위원님들이 선택을 하실 텐데 선택을 하실 때 좀 감안해 주십사라는 것이고요. 또 마지막으로 단일안을 못 내 왔던 것은 아까 강상호 자문위원께서 보고했을 때 잠깐 경위를 말씀드린 것 같아요. 그래서 저희가 지금 단일안 보다는 2개 안을 올렸는데, 결과적으로는 실제로 두 안 중에서, 아니면 그것을 수정할 수도 있고요. 그래서 결국에는 국민의 권한을 위임한 여기 계신 특위 위원님들, 의원님들이 결정해 주실 문제가 아닌가라는 생각이 듭니다. 이상으로 발언 마치겠습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음 진선미 위원님 발언하십시오.

진선미 위원
저는 논의 과정에서 현실 정치와 이론의 어떤 괴리를 보는 것 같습니다. 그러니까 앞에서도 많이 지적해 주셨지만 사실은 이원정부제, 분권형 대통령제라고 하더라도 그 안에 핵심적인 부분들이 내부적으로 전혀 통일이 되어 있지 않기 때문에 우리가 마치 정부형태를 두 가지로 나누어서 어느 것을 선택한다라는 표현 또는 지금의 어떤 구도가 저는 굉장히 맞지 않다라는 생각을 하게 됩니다. 왜냐하면 이원집정부제, 분권형 대통령제라는 내용 안에 모든 사람들이 다 동의해서 정리된 내용이 없기 때문이지요. 그리고 실제로 말씀하신 대로 이원정부제라는 것이 가지는 여러 가지 폐단도 있고 그런데, 마치 그것이 분권적 대통령제라고 해서 대통령제의 분권이 다 담겨 있는 것처럼 표현이 되고, 지금 우리가 대통령제를 유지하면서 그래도 민주적 통제를 강화하기 위해서 중임이라는, 한 번 더 하게 해서 그것을 평가하게 만들어서 뭔가 통제를 가능하게 하는 것, 그리고 또 여러 가지 다른 통제 수단․견제 장치 이런 것들을 고민하고 있는데, 마치 이쪽은 분권을 고민하고 있는 것처럼 되어 있고 이것은 아닌 것처럼 되어 있는 것 자체도 굉장히 모순이고 정보의 왜곡이다 이런 느낌이 저는 실제로 듭니다. 아까도 다 얘기하셨잖아요, 그 안에 핵심적인 내용들에 대해서 정리되고 있지 않고. 그리고 이원정부제는 사실 의원내각제의 전통이 있는 곳에서 내각제의 뭔가 모순을 고치기 위해서 만들어진 제도다 오히려 그런 성향이 훨씬 더 강한데, 우리는 대통령제의 전통이 훨씬 더 강하다는 것이지요. 그런데 저는 그런 생각을 합니다. 의회에 대한 신뢰도와 행정부에 대한 신뢰도가 어떤 차이가 있을까? 저는 제가 국회의원이기 때문에 사실은 입법부의 권한이 강화되는 거 정말 중요하다고 생각합니다. 삼권분립이 제대로 지켜져야 되는거겠지요. 하지만 지금 우리에게 이원정부제는 오히려 의원내각제로 더 다가오는데 의원내각제가 가지는 어떤 부정적인 의미를 해소하기 위해서 이원정부제라는 표현으로 뭔가 변화시키는 저는 그런 느낌이 실제로 있다는 생각을 하게 됩니다. 그래서 진짜 이 시점에서 견제를 위해서 문제가 많은 이원정부제를 도입하는 것이 우리가 정당을 통해서 또 협치를 통해서 이렇게 문화가 숙성돼 있는지, 의원들이 중심이 돼서 그런 모든 문제들을 ‘우리가 할게’라고 얘기할 수 있는 수준에 우리 의회가 와 있나? 저는 그런 고민을 정말 절실하게 하고 있기 때문에 오히려 정당 간 대립이 이렇게 극심하고 협치문화가 익숙하지 않은 이 상황이 대통령제 때문인 건지, 그래서 이원정부제를 통해서 그것들이 변화될 수 있는 건지, 아니면 그런 문화가 있는데 단지 대통령에 대한 견제를 하기 위해서 우리에게도 익숙지 않은 이 제도를 도입해서 입법부를 강화하고 오히려 입법부에게 더 많은 것들을 줘서 제대로 협치도 안 되고 뭐도 안 되는 이런 상황을 우리가 도출시키고 있는 것은 아닌지 저는 이런 우려가 있습니다. 이상입니다.

위원장
마치신 거예요?


위원장
수고하셨습니다. 그러면 강상호 자문위원님, 박명림 자문위원님 그런 순서로 진행하겠습니다.

위원장
중복되는 말은 피하고 짤막하게 두 가지만 말씀을 드리겠습니다. 많은 분들이 이원정부제, 공식용어는 분권형 정부제라고 저희 자문위원회에서 쓰기로 했는데 분권형 정부제에서 나타나는 동거정부의 문제에 대해서 심한 우려를 표명을 하셨습니다. 그러나 소위 여당이 의회에서 소수화되는 분점정부의 현상은 분권형 정부제에서만 나오는 것이 아니라 대통령제에서도 나오고 있습니다. 사실 소수로 전락하게 되는 분점정부의 문제는 분권형 정부제보다도 오히려 대통령제하에서 상당히 심각하다는 것입니다. 그래서 분권형 정부제에서 나타나는 분점정부 현상을 동거정부라고 우리가 알고 있듯이 대통령제하에서의 소수 분점정부라고 하는 것은 별거정부라고 제 나름대로 규정을 하고 있습니다. 우리가 정치현상에서 이혼을 할 수 없기 때문에 이혼을 하지 못한다는 전제하에서는 별거정부보다는 동거정부가 훨씬 낫다, 다시 말해서 분권형 정부제에서 나오는 동거정부라고 하는 것은 문제가 아니라 대통령제에서 나오는 별거정부에 대한 해결 방안으로서 우리가 이해할 필요가 있다 이렇게 말씀을 드리겠습니다. 두 번째로 ‘분권형 정부제가 우리가 경험하지 못한 굉장히 새로운 길이다’ 이렇게 많은 분들이 말씀을 하셨는데요. 사실 지난 70년 동안에 우리가 대통령제를 표방하면서 총리제를 도입함에 따라 가지고, 사실 87년 이후에 모든 정치적인 문제가 발생했을 적마다 여야는 물론 언론 쪽에서도 나왔던 이야기가 책임총리제였습니다. 책임총리제가 우리의 정치적인 교착상태를 해결할 수 있는 방법으로 제시되어 왔는데 책임총리제와 분권형 대통령제의 큰 차이라고 한다면 책임총리제는 대통령의 정치적 배려에 의한 것이고 분권형 정부제는 제도적으로, 헌법적으로 의회에서 선출하는 그 차이에 불과합니다. 그렇기 때문에 우리가 현재 시스템을 갖다가 분권형 정부제로 가는 것은 절대 새로운 길이 아니다 저는 그렇게 이해를 하고 있습니다. 오히려 현행의 시스템을 순수 미국식 대통령제나 내각책임제로 가는 것 그거야말로 새로운 길이다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.

위원장
수고하셨습니다. 박명림 자문위원님 발언하십시오.

위원장
저는 아까 정종섭 위원님한테 지명을 당해서 우선 그것 먼저 말씀을 드리겠습니다. 국민의 대표인 위원님에 대해서 제가 어떤 명예나 이런 것을 훼손할 의도는 전혀 없었고요. 개헌특위와 개헌특위 자문위원들의 의견 개진과정에서 저도 그냥 국민참여 개헌을 열망했던 자문위원으로서 말씀을 드리는 과정에서 의사 표현의 미숙이 있었다면 유감과 사과를 표합니다. 또 김경협 위원님과도 방금 말씀을 나눴는데 위원님은 전혀 그런 뜻으로 받아들이시지도 이해하시지도 않으셨다고 말씀을 들었습니다. 내용과 관련해서는 저는 오랫동안 관료국가에서 의회국가로, 관헌국가에서 시민국가로의 전환의 핵심이 권력 분산에 있고 그것은 의회가 예산권과 인사권을 어떻게 확보해서 국민의 대표로서의 입법권을 행사하느냐에 있다고 말씀을 드려왔습니다. 그리고 그것은 가장 중요한 원칙이라고 생각하는데 동시에 또 집행권이 보장되어야 되고 집행권을 나누어 놓는 것은 어렵다고 의견을 제시해 왔습니다. 그런데 저는 위원님들에게 이 정부형태와 관련된 제도 선택의 문제로 우리가 돌아갔을 때, 정부형태에 대한 용어로 돌아갔을 때 저의 부족한 지식으로는 어떤 나라의 개헌이나 헌법 제정 과정도 그런 논쟁은 있지 않았고 그것은 48년에도 마찬가지였습니다, 우리의 제헌 과정에서도, 뭐 미국 헌법은 말할 필요도 없지만. 그래서 어떤 권한을 어느 부처로 할지 누구에게 부여할 것이냐 하는 문제로, 권한배분의 문제로 좀 돌아가 주셨으면 하는 그런 논의를 다시 한번 말씀을 드리고 싶습니다. 그리고 미국 헌법 제정의 교부들 말씀을 꼭 드리고 싶습니다. 이것은 여덟 번째 보좌관을 증원하고 예산과정에서 복지예산이 삭감되고 사회의 간접자본이 증액되는 것을 보면서 지금 당장은 우리가 손에 쥔 것들을 내려놓더라도 당대 우리 헌법의 교부들이 우리가 손에 쥔 것을 내려놓는 이 결단을 통해서 과감히 내려놓을 때 이 많은 문제를 겪는 아메리카합중국의 문제를 돌파할 수 있다고 생각하고 저희는 이 작은 문제, 내년도 예산을 확보하는 문제와 보좌관을 증원하는 문제로 그동안 그렇게 국회가 비판을 받아 왔는데 정말로 개헌을 통해서 대한민국을 바른 토대 위에 놓는 것보다 더 중요했기 때문에 이 질타를 한 번 더 받으셔서, 이런 질타를 더 받으심에도 불구하고 개헌을 할 수 있다고 생각하신 것인지 정말 안타깝습니다. 그래서 저는 꼭 개헌을 이루기 위해서는 저희가 어느 부처에 누가 무엇을 내려놓아야 될지 그것을 논의하는 가운데에 어떻게 적절하게 나누어서 정말 어떻게 하면 국민들이 동의하는 개헌이 될지에 대해서 한 번 더 저희가 심사숙고해서 논의를 거치고 자문위원들은 자문위원들대로 개헌특위는 개헌특위대로 논의했으면 좋겠습니다. 다만 한 가지 꼭 말씀드리고 싶은 것은 정말로 청와대의 대통령 측근들, 87년부터 지금까지 검찰․국가정보원 또는 때때로 군 정보기관, 이들도 관료기구인데 이들의 행동과 태도를 보고도 정말 우리 스스로 국민의 대표인 국회의원들께서 국회의 권한이 강화되고 우리가 국민을 대변하는 준비가 되어 있느냐 하는 말씀을 정말 하실 수 있을 것인지에 대해서는 조금 더 깊이 생각을 하신 다음에 국민의 입장에서 더 바람직한 개헌이 될 수 있도록 심사숙고해 주셨으면 하는 부탁을 드립니다.

위원장
이제 이 부분에 대해서는 다 발언하신 것으로 그렇게 보고 그다음 진행하시지요.

수석전문위원 한공식
장시간 동안 정부형태에 대한 논의가 있었습니다. 지금 제가 앞으로 설명드릴 입법부와 집행 부분은 정부형태와 어떤 식으로든지 직간접적으로 관련이 되는 부분이 있고 또 정부형태를 논의하면서 위원님들께서 제가 앞으로 설명드릴 부분을 많이 말씀을 하셨습니다. 그래서 그런 부분들을 다 빼고 꼭 그 논의가 필요한 부분에 대해서만 한 다섯 꼭지 정도 말씀을 드리도록 하겠습니다. 19페이지입니다. 양원제 도입 여부입니다. 이 부분은 말씀을 많이 하셨기 때문에 그 논의 경과를 참고하시면 될 것 같습니다. 그다음 28페이지, 국민소환제 도입 여부입니다. 이 부분은 직접민주주의 강화 및 국회의원의 책임성 확보를 위해 국회의원 국민소환제를 도입할지에 대한 논의였는데요. 이 부분과 관련해서는 보시면 제도 도입 시 실익이나 비용ㆍ운영상의 문제 등을 고려하여 신중하게 검토할 필요가 있다는 의견이 있었습니다. 그다음 53페이지, 국민발안제 도입 여부입니다. 이 부분도 국민의 직접참여 부분을 강화해야 된다는 측면에서 소위원회 논의 과정에서 꽤 많이 나왔던 부분입니다. 주요 내용을 보시면 대의민주주의를 보완하고 직접민주주의를 강화하기 위해 국민발안제를 도입할지, 도입할 경우 국민발안의 요건 및 효과를 어떻게 규정할지에 대한 논의가 광범위하게 이루어졌습니다. 그래서 논의 경과를 보시면 첫째, 대의민주주의의 흠결 보완 및 직접민주주의 강화를 위하여 도입하자는 의견, 재정 부담 및 포퓰리즘 등의 부작용을 고려하여 도입에 신중하자는 의견, 세 번째로 혼합(이원)정부제의 경우 국민발안제보다 국회해산ㆍ정부불신임제도를 활용할 필요가 있다는 의견, 또한 도입 시 발안의 효과와 관련하여서 첫 번째로 국민에게는 발안권만 인정하고 국회에 전속적 심의권을 부여하는 방법, 두 번째로국회 심의과정을 우선 거치되 미의결 시 국민투표를 실시하는 방법, 마지막으로 국회 심의과정 없이 바로 국민투표를 실시하자는 의견 등이 다양하게 제시되었습니다. 연혁 부분을 참고하시면 될 것 같습니다. 그다음 63페이지입니다. 조약 체결ㆍ비준 동의권의 강화 및 범위 명확화입니다. 주요 내용을 보시면 조약의 체결ㆍ비준에 대한 국회의 동의권을 강화할 필요가 있는지, 국회의 동의 대상인 조약의 범위를 현행보다 명확하게 규정하여 해석상 논란의 소지를 줄일 필요가 있는지에 대한 논의가 다양하게 이루어졌습니다. 이 결과를 말씀드리면 조약의 체결ㆍ비준에 대한 국회 동의권 강화 필요에 대해서는 위원님들께서 대체적으로 공감을 하셨습니다. 다만 국회의 동의 대상인 조약 범위를 보다 명확하게 규정해야 된다는 의견이 있었습니다. 그다음 마지막으로 137페이지가 되겠습니다. 대통령의 특별사면권 행사 절차 강화가 되겠습니다. 주요 내용을 보시면 대통령의 특별사면권 남용 방지 차원에서 특별사면 절차를 강화하기 위하여 일반사면권과 특별사면권을 통합하여 국회 동의를 받도록 할지, 특별사면 시 대법원장 동의나 사면위원회의 의결을 거치도록 할지에 대한 논의가 있었습니다. 그 결과 일반사면과 특별사면을 통합하여 사면위원회와 국회의 동의를 거치자는 의견과 특별사면 행사 절차를 헌법에 명시하자는 의견이 있었습니다. 이상입니다.

위원장
지금 수석전문위원께서 보고한 쟁점들에 대한 의견을 지금부터 듣겠습니다. 발언하실 분……

1
이상돈 위원
발언……

위원장
이상돈 위원님 발언하십시오.

1
이상돈 위원
제 발언보다도 혹시 여기 계시는 교수님들은 양원제에 대해서 어떻게 생각하시는지 간단히 말씀해 주시면 도움 되겠습니다.

위원장
강상호 자문위원님 말씀하십시오.

위원장
양원제에 대해서는 저희가 고민했던 문제가 지난번에도 한번 지적을 했었습니다마는 강원도 같은 경우에는 4개 군에서 1명 이 국회의원, 심한 경우는 5개 군에서 1명의 국회의원이 나오는 상황에서, 인구의 절반 이상이 수도권에 밀집된 이러한 상황에서 수도권은 과대 대표되고 강원도나 비수도권은 과소 대표되는 문제가 상당히 심각해졌다 이렇게 봤거든요. 그래서 이 문제를 해결하기 위해서는 국회의원 정수가 좀 제한적인 요인이 되지마는 그러나 기본적으로 지역을 대표하는 상원제를 도입하는 것이 필요하다 이렇게 저희가 이야기를 했었습니다.

위원장
김종민 위원님 발언하십시오.

김종민 위원
수석님께서 거론을 안 하셨는데요. 저는 이것이 국민소환권과 국회의원선거 주기 문제와 연동되어 있는 쟁점 관련해 가지고 꼭 헌법에 명기돼야 되지는 않지만 헌법과 관련해서 의견이 좀 기록될 필요가 있는 문제라고 생각해서 말씀을 드릴게요. 지금 국민소환권, 다시 말하면 국회의원을 국민들이 직접 소환할 수 있는 권리, 이것을 직접민주주의 확대로 쟁점토론을 하고 있는데 저는 국회의원의 소환을 두고 있는 나라가 거의 없는 이유가 있다고 봅니다. 그래서 우리가 굳이 직접민주주의 확대를 위해서 소환을 하기보다는 그 취지를 살리는 길, 즉 국민들이 국회를 보다 더 효과적으로 평가하고 심판할 수 있는 그런 방법을 고민해 보자, 이런 취지에서 말씀을 드리는데요. 그다음에 또 하나는 대통령과 국회가 헌법적 정통성을 공존하고 있는 이 한국적 체제를 만약에 바꾸지 않는다면 기본적으로 대통령에 반영된 민심과 국회에 반영된 민심이 가능한 한 일치하도록 선거주기나 임기조정을 하는 게 맞다. 그런 점에서 대통령과 국회의원선거를 동시에, 혹은 프랑스처럼 한 달 상간으로 같이 치르면서 민심을 같이 반영하는 그런 제도가 반영돼야 될 필요가 있고요. 그 과정에서 국회의원이 300명이거든요. 300명인데 저는 국회의원의 반을 대통령과 동시에 선출하고 그다음에 반은 대통령 임기 중간에 선출하는, 그러니까 국회의원선거를 2년에 한 번씩 합니다. 국회의원의 임기는 4년이지만 선거를, 그러니까 정원의 절반씩을 2년에 한 번씩 함으로 해서 국민들이 국회의원에 대해서는 4년에 한 번씩 심판하고 평가하지만 국회 전체에 대해서는 2년에 한 번씩 평가함으로 해서 굳이 소환제를 도입하지 않더라도 국회에 대한 평가와 심판을 보다 더 확대하는 그런 방안이 한번 고려될 필요가 있지 않겠느냐. 그래서 이것은 헌법에서도 논의되어야지만 선거법 논의할 때 이런 방안도 한번 검토해 볼 필요가 있겠다, 이런 생각이 듭니다. 이상입니다.

위원장
수고하셨습니다. 정종섭 위원님 먼저 하시고요. 이상수 자문위원님 그다음 순서로 하겠습니다. 발언하십시오.

정종섭 위원
저는 질문을 좀 드리겠습니다. 저도 지금 양원제 쪽은, 제 개인적으로는 좀 긍정적으로 보는 그런 관점입니다. 그래서 지역대표형 양원제 했을 때는 상원이 완전히 지역을 대표하는 것으로 되어 버리니까 연방제가 아닌 경우에는 참 어려울 거란 말이지요, 어쨌든 상원이 됐든 하원이 됐든 전체 국민의 대표자로서 국민대표가 되기 때문에. 그러면 지역적인 어떤 부분을 어떻게 여기에 결합을 시킬까라고 생각해 보면 결국 선거제도 방식을 가지고 여기에 결합시키는 그런 방식이 있을 수도 있다. 예를 들면 우리가 비례대표제로 한다라고 할 것 같으면 전국을 한 단위로 해서 비례대표제, 이렇게 하는 방법도 있지만 지역으로 나눠 가지고 그 지역사람들만 일정한 그 구역 안에서 선출이 되는 거지요. 그러면 전국의 국민대표인 동시에 그 지역에 연관성이 있는, 그렇게 해서도 이게 설계가 안 되겠나…… 어쨌든 지역성을 가미하는 그런 양원제라고 했을 때 어떤 구상을 하셨는지, 논의를 하셨는지 하는 그런 내용이고. 그다음에 존경하는 김종민 위원님 말씀과 관련해서 책임성 문제가, 저희들은 지금 국회의원 같은 경우에 임기라는 문제를 아주 가볍게 보는데 그게 아니고 원래 정치학적으로 추론을 해 보면, 미국 헌법에서도 마찬가지입니다만 임기 문제가 굉장히 중요한 문제입니다. 그래서 임기를 길게 할 것 같으면 중간에 뭔가 문책을 해야 되는 문제가 생기는데 그러면 당연히 국민소환을 하자, 이런 문제가 생길 거고. 그 임기를 그래서 미국 같은 경우에는 하원에서 지금 2년 단위로 선거를 하거든요. 그러면 2년 단위로 할 것 같으면 굳이 그 안에 잘못되었다 해서 소환할 필요는 없으니까 2년 주기로 계속 심판을 해 들어가는 그런 문제, 그래서 사실은 책임을 묻는 방법 중에는 임기도 하나의 문제, 고려할 필요가 상당히 있는 이유가 거기에 있습니다. 그리고 만약에 임기가 길었을 때 국민소환 방식도 도입을 안 하면 부적절한 의원, 그리고 의원으로서 전혀 역할을 하지 않고 원래 알았다면 도저히 저거는 국회의원으로 선출도 안 될 그런 것이 나중에 밝혀져서, 예를 들어서 전혀 무능하다든지 어쨌든 그런 경우에 어떻게 할 것이냐 하는 것이 이른바 국회에서 제명하는 방법입니다. 제명하는 방법인데, 국회에서 제명은 우리 현실을 보면 현실적으로 거의 불가능하고 이 제도는 작동이 안 될 가능성이 사실은 높지요. 그래서 4년을 가지고 있는 국회의원에게 가령 어떤 방식으로 책임을 우리가 물을 것인가 그것은 저희들이 고민을 해 봐야 되고. 그다음에 하나는 저거를 한번 생각을 해 보셨는지도 여쭙고 싶습니다. 예를 들어서 분권화가, 지방분권을 대대적으로 하면 지방의회의 역할이 굉장히 강화되지요. 예를 들어서 중앙이 가지고 있는 권한의 50%를 지방정부에다가 주고, 이건 예입니다. 그리고 중앙이 가지고 있는 재정도 과감하게 지방정부에다가 주면 지방정부의 역할이 사실상 지금 국회 역할의 한 반 정도가, 아니면 상당 부분 그 역할을 진행할 텐데 그러면 지방의회 의원의 역할이 크다. 그러면 국회의원은 상당 부분 권한을 다 내 준 상태에서 국회에 대해서 어떤 방식의 통제를 할 것이냐 이런 문제가 있을 텐데 혹시라도 자문위원들께서 이 부분에 대해서 고민하시고 논의하신 부분이 있는지……

위원장
이상수 자문위원님 하시고 박명림 자문위원님 말씀하십시오.

위원장
우선 국민소환제에 대해서 얘기를 드리겠는데요. 우리 자문위원회에서는 국민소환제․국민발안제․국민투표제에 대해서 많은 얘기를 나눴는데 국민소환제가 제일 소극적인 입장을 보였습니다. 그 이유는 지금 지방자치법인가요, 거기에 지방의원 소환제 같은 것이 있지만 제대로 작동이 안 된다 하는 얘기도 있었고 또 남용의 우려도 제기됐습니다. 그래서 저희들은 그 문제는 소극적으로 바라보는 사람이 많았고. 굳이 한다면 남용에 대한 두 가지 제어장치를 두자고 해서 아까 김 위원님께서 말씀하신 것처럼 미국의 하원의원은 임기를 2년으로 하는 것처럼 임기를 2년으로 줄이면 그 책임성을 묻는 데 더 도움이 되지 않겠는가 하는 얘기가 나왔고요.또 한 가지는 4년으로 할 때 상대방 국회의원이나 이런 사람들에 대한 모해적인 행동이 나올 수 있으니까 당선되고 나서 몇 개월 동안 또 선거 있기 전 몇 개월 동안은 국민소환제를 활용할 수 없게 막자, 그러면서 심지어는 국민소환제를 발의하기 위해서 인구의 일정한 수를 우리가 정할 때도 그것을 특정지역에 편중되지 않도록 각 지역에, 일정한 지역 이상의 지역에서 일정한 수가 나올 때만이 국민소환제로서의 의결정족수가 갖추어지는 것처럼 이렇게 보완장치를 두자 하는 얘기가 나왔다는 말씀을 드리겠고요. 그다음에 지역대표성과 관계되어서는 아까 정 위원이 말씀하신 것처럼 그냥 지역대표성만 받아들이면 정말 상원의 지역대표성이 과연 갖추어지겠느냐라는 문제가 제기되어서 가장 중요한 것은 결국은 선출 문제다, 선출을 어떻게 하느냐가 중요한데 지금 상원만큼은 지역대표성을 유지하기 위해서는 인구나 국토 면적에 대해서 관계하지 않고 일정한 수로 뽑는 것으로 하고 그러니까 마치 미국처럼 한 주에서 특정 몇 사람씩 뽑는 것으로 하고, 그다음에 지금 현재의 행정구역을 좀 바꿔 가지고 지역적인 단위도 고치자 이런 얘기가 진지하게 고려됐습니다. 그 정도입니다.

위원장
수고하셨습니다. 박명림 자문위원님 발언하십시오.

위원장
정종섭 위원님 말씀에 몇 가지 정치학적인 쪽에서의 논의를 말씀드리도록 하겠습니다. 우선 김종민 위원님 말씀하고 연결되어 있는 건데요, 상원을 고민할 때 가장 중요한 문제는 지방자치의 강화 또는 연방성에 달하는 지방자치를 강화할 때 의회를 강화하지 않으면 지방 문제의 지역화가 상시적으로 발생하기 때문에 이 지역 토후들이 지역대표성을 갖고 전국적인 문제를 논의할 우려가 있기 때문에 상원을 설치하는 문제는 지방 문제의 지역화를 방지하고 지방 문제를 객관화하고 보편화하고 전국화하기 위해서는 상원의 설치가 필요하다는 논의가 굉장히 오랫동안 되어 왔기 때문에 지방자치의 강화와 국민 대표의 강화는 병진해야지, 지방분권은 강화되지만 국회의 권한은 강화되지 않고 그대로 제약이 되거나 행정권에 대해서 열위 상태에 있는 지방분권은 상당히 위험하다는 것이 정치학적인 견해이고요. 그렇기 때문에 인구 대표와 지역 대표의 문제에서 지금 이상수․강상호 자문위원님도 말씀하셨지만 이 문제는 한마디로 그것이 데모그래픽 레프리젠터티브(demographic representative), 인구 대표가 됐든지 간에 로컬(local) 또는 리저널 레프리젠터티브(regional representative), 이 전체는 국민 대표, 국가 대표의 성격에 맞아야 된다는 굉장히 중요한 원칙이 있어야 될 것 같습니다. 둘 다 저희처럼 내셔널 레프리젠터티브(national representative)의 대표성이 왜곡되어 있고 평등성 즉 중앙과 지방의 1인 1표의 등가성, 지역 대 지역의 1인 1표의 등가성이 현저하게 왜곡돼 있는 상태에서는…… 사실은 저희 자문위원회에서도 상원의 설치가 아니고 다른 방법이 있으면 모색해 보려고 했는데 이 세 가지 점 때문에 상원의 설치를 적극적으로 고려했었다는 걸 말씀드립니다. 그다음에 국민소환제는 김종민 위원님 말씀하신 게 미국 헌법을 논의할 때 핵심적인 건 이렇습니다. 저희는 미국 헌법을 논의할 때에 공화제, 권력분립(separation of powers)만 주목을 하지만 실제로 이 사람들이 굉장히 논의한 것이 이익의 분산입니다, 세퍼레이션 오브 인터레스츠(separation of interests). 그래서 대통령을 4년으로 할 경우에 하원을 2년으로 하고 상원을 6년으로 해 가지고, 각각의 임기와 선거 주기가 다르기 때문에 그 시점에 하나의 국민 의사가 하나로 몰릴 것을 분산해서 세 시기에 분산되는 국민의 의사가 합치되는 것이 결국 이것이 그들의 표현을 빌리면 일반의지에 가까운 국민의지나 시대정신이 아닐까 해서 이거는 굉장히 중요하다고 저는 봅니다. 물론 다른 나라는 세퍼레이션 오브 레이어(separation of layer) 그래서 중앙정부, 주정부, 밑으로 죽 나가는 카운티(county)까지 그게 있습니다마는 그건 저희가 논외로 합니다마는 김종민 위원님이 말씀하신 대로 선거 주기를 상이하게 해 가지고 여기에서 사실상 국민소환의 효과를 얻는 것이 미국 헌법이기 때문에 저희는 지금 말씀이 나왔으니 한번 고려해 보시면 어떨까 싶습니다. 특히 이건 꼭 말씀드리고 싶습니다. 대통령 책임제를 유지할 경우에 대통령을 반대하는 정당, 즉 야당에 대해서 대통령의 특정 정책을 반대한다고 국민소환을 실시할 경우에는 의회의 기본적인 견제와 균형의 원칙이 무너지기 때문에 대통령의 권력 독임과 국민소환제는 맞지 않습니다. 그래서 이것은 특위 위원님들께서 심각히 고려해 주시고요. 또 하나는 면책권한과 불체포권한도 축소하려고 하는 이 시점에서 검찰의 기소독점 권한이 있는데 직접민주주의를 강화하려고 국민의 대표에 대한 국민소환제를 둔다? 이것은 대통령, 검찰, 국민, 3자 견제에 의해서 아마 입법부는 거의 역할이 상당히 제한될 수 있기 때문에 검찰의 기소독점 권한의 폐지 없이 국민소환제 도입에 대해 저는 자문위에서 명백히 반대했습니다. 그래서 도입하더라도 국민소환의 요건과 기간을 명확히 하지 않으면 대통령책임제와 검찰의 기소독점권과 국민소환제가 만났을 때는 상당히 우려스러울 수 있다는 것을 말씀드리고 싶고요. 마지막으로는 선거주기 문제와 관련해서, 지금은 적극적이지 않습니다마는 미국에서 몇 번 논의됐던 것이, 미 의회에서 도입하려고 하는 것이 차라리 임기 동안에는 충분히 국민 대표로 일하게 하고 총량 임기 제한제를 두자. 하원 세 번 12년, 상원 두 번 12년, 이렇게 해서 24년이면, 그 사람이 낙선하면 어쩔 수 없지만 국민소환제를 도입하면―여러 이론이 있습니다마는―국민 통제는 강화하되, 전체 임기 제한을 둬서 하원 세 번 상원 두 번 이런 식으로 국회의 과도한, 평생 국회의원을 한다거나 이런 것을 제한하는 게 오히려 낫지 않느냐는 그런 진지한 검토도 있었다는 걸 말씀드립니다.

위원장
더 발언하실 분 안 계신가요? 강상호 자문위원님.

위원장
정종섭 위원님이 제기하신 문제에 대해서, 언급하였던 사항에 대해서 보충해서 말씀드리도록 하겠습니다. 저희가 아마 상원을 구성할 경우에 대해서는 세 가지 케이스를 검토했었습니다. 미국처럼 각 주의 인구에 관계없이 2명씩을 선발하는 제도를 검토했었고, 두 번째로 독일 시스템을 응용해 가지고 주의 크기와 인구의 크기를 반영해서 한 주에서 3~6명을 하듯이 우리도 광역단체의 인구수를 반영해서 그 숫자를 유동적으로 적용하는 방법도 검토했다는 것을 말씀드리고요. 마지막으로 프랑스의 상원 방식을 고려했다, 이 세 가지 구성을 했다는 것을 말씀드리겠습니다. 그리고 아까 김종민 위원님께서 말씀하신 임기 의 문제였는데요. 사실 프랑스에서 개헌을 통해서 대통령의 임기를 7년에서 5년으로 바꾼 것에 대해서 많은 분들이 이것은 국회의원과 임기를 맞춰서, 주기를 맞추기 위해서 했다 이렇게 해석하시는 분이 계시는데…… 저는 그 부분도 있지만 기본적으로 프랑스에서는 의회를 해산할 수 있는 권한이 있기 때문에 사실 5년제를 마친다고 하더라도 한번 해산이 되면 또 엇박자가 납니다. 그러면 왜 7년에서 5년으로 바꿨을까를 나름대로 개인적으로 분석해 보게 되면 대통령 임기를 7년으로 하고 국회의원 임기를 5년으로 하게 되면 그 주기가 상당히 불규칙하게 나가게 됩니다. 그러나 만약에 임기를 똑같이 맞추게 되면 설혹 의회를 해산한다 하더라도 그 주기와 간격이 아주 일정하게 흘러가기 때문에 국민들이나 많은 사람들이 예측이 가능하다, 그런 측면에서 아마 대통령의 임기 7년을 5년으로 바꾼 것은 선거 주기를 맞추기 위한 것이라기보다도 그 불규칙성을 규칙성으로 유도하는 측면이 강하지 않았는가, 이렇게 이해하고 있습니다.

위원장
김종민 위원님 발언하십시오.

김종민 위원
한 가지만 더 추가해서 말씀드리겠습니다. 상원 문제가 나와서 그러는데요. 상원의 지역 대표성과 지역 간의 통합에 대한 제안들이 상원과 관련된 의견들인데요. 저는 여기에 한 가지 더 고민할 필요가 있다고 생각하는 게 지금 국가의 미래전략 기능을 어떻게 해결할 것인가에 대한, 이게 헌법적이든 법률적이든 명백하게 규정이 안 되어 있습니다. 물론 규정이 안 되어 있으면 의회하고 대통령이 다 책임져야 되는데, 지금 대통령과 내각․의회가 매년 예산안과 구체적인 현안이 되는 쟁점이 되는 법안들을 처리하면서 1년을 보내는 이 양상들을 보면 저출산․고령화 3년, 5년, 10년 이후의 일을 고민하는 게 불가능합니다. 그런데 사실은 지금 중국 당대회에서 20-30, 20-50 비전을 발표하고, 이게 1~2년 동안 숙의된 내용을 발표하거든요. 그러니까 우리가 중국보다도 훨씬 더 국정운영체제가 단기적이에요. 그래서 우리가 이번에 만약 개헌 논의를 한다면 이 점을 대통령의 임무로써 명시해야 되고요. 그리고 또 하나, 만약에 양원제로 간다면 상원이 이런 중장기적인 국가전략에 대해서 일상적으로 고민하고 결과를 내서 이것을 내각과 하원에 법적 권위를 갖고 제안 내지는 전달하는 이러한 제도적인 설계를 한번 검토해 볼 수 있지 않을까, 그런 생각입니다. 이상입니다.

위원장
백준기 자문위원님 발언하십시오.

위원장
한 1분 발언하겠습니다. 다른 게 아니고 강상호 위원님 설명하신 것 중에서 제가 수정 발언하겠습니다. 김종민 위원님께서 말씀하신 대로 프랑스에서 대통령선거하고 국회의원선거를 일치시키기 위해서 바꾼 게 맞습니다. 왜 그러냐 하면 그 이유가 코아비타시옹(cohabitation)의 문제점에 대한 논쟁이 있었어요. 그러니까 정부가 굉장히 불안정하니까 이게 선거제도에서 오는 게 맞지 않느냐? 다시 말하면 대통령제하고 국회의원을 동시에 선거해서 신임할 수 있는 정부체제를 만들어 내자, 동거정부를 방지하기 위해서 2개를 맞춘 거고요. 두 번째로는 4년제에서 2년제 그 얘기 했는데, 국회의원 임기 관련해 가지고 다른 것보다도 이건 감안하셔야 될 것 같은데 미국에서 아까 인터레스트의 분할 때문에 그랬다고 하는 것도 있지만 실제로 미 하원이 2년제인 이유는 처음에 미국에서 헌법을 만들고 의회제를 만들었을 때 가장 강력한 의회제였던 거지요. 그래서 그 당시에 말했던, 건국의 아버지들이 얘기했던 게 제왕적 의원이라는 말을 쓰지요, 제왕적 의회. 그래서 4년이 아니고 2년으로 임기를 제한한 거기 때문에 그 전통이 지금까지 2년제로 넘어온 거지요. 그런데 한국의 국회의원이 실제로 그 정도로 막강하다고 보이지는 않아요. 그래서 오히려 2년보다는 4년 임기를 고수하는 게 낫지 않을까라는 생각을 합니다. 이상입니다.



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