제354회 제23차 헌법개정특별위원회회의록

회의 시작 날짜: 2017년 12월 06일


이주영 위원장
의석을 정돈해 주시기 바랍니다. 제354회 국회(정기회) 제23차 헌법개정특별위원회를 개의합니다. 오늘 회의에서는 지난 12월 4일 회의에서 논의를 마치지 못한 정당․선거 분야를 포함하여 정부형태 분야에 대한 토론을 실시하겠습니다. 오늘 회의를 위해서 개헌특위자문위원회의 정당선거분과 자문위원님들께서 참석해 계시고 또 정부형태분과 자문위원님들은…… 지금 막 들어오셨네요. 자문위원님들도 분과 회의 막 마치시고 참석하셨습니다. 오늘 회의에서도 지금까지와 마찬가지로 특위 위원님들의 자문위원님들에 대한 질의답변 형식의 그런 진행을 해 주셔도 좋겠고 또 특위 위원님들이나 자문위원님들도 개인적인 소견을 말씀하실 수 있도록 자유스럽게 토론을 진행하도록 하겠습니다. 1. 개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 (계속) - 정당․선거 분야, 정부형태(권력구조) 분야 (14시14분)

이주영 위원장
그러면 의사일정 제1항 개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건을 상정합니다. 먼저 오늘 안건과 관련하여 헌법개정특별위원회 자문위원회의 분과별 논의 결과를 듣는 순서입니다마는 정당선거분과의 논의 결과는 지난 회의에서 들었기 때문에 바로 토론으로 들어가도록 하겠습니다. 그리고 정부형태 분야에 대한 토론은 이 정당․선거 분야에 대한 토론을 마친 이후에 실시하겠습니다. 또 마찬가지로 오늘……

김성태 위원
저……

김성태 위원
저……

이주영 위원장
잠깐만요. 오늘 회의 자료로 위원님들께 전체회의자료 제3-1권과 제3-2권의 요약본 또 상세본 그리고 자문위원회에서 작성한 정당선거분과와 정부형태분과의 자문보고서 이게 다 배부가 되어 있습니다. 참고해 주시기 바랍니다. 그러면 의사진행발언 신청을 김성태 위원님 먼저 하셨고 그다음 김종민 위원님 그 순서로 진행하겠습니다.

김성태 위원
지금까지 많은 자문위원님들 논의와 지금 개헌특위 위원님들의 노력이 있어 왔습니다마는 제가 상당히 우려스러운 부분에 대해서 먼저 말씀을 드릴까 합니다. 정말 어려운 우리 여러 가지 국가적 위기 속에 지금 여러 차례, 제왕적 대통령제 폐해 때문에 발생한 그런 이유 때문에 우리 개헌특위가 구성이 되었는데 지금 본말이 전도되고 있다 하는 느낌을 많이 받습니다.그리고 물론 어떤 특정 시기를 맞추어서 지금 진행하는 것도 좋지만 중요한, 사실 이 권력구조 문제가 집중적으로 합의점을 찾아가야 되는데 그 부분을 오히려 거꾸로 미뤄 놓고 본말이 전도되고 있지 않느냐. 여러 가지 이런 부수적, 물론 다른 기본권이나 이런 부분도 중요하지만 이 부분에 대해서 영향을 미칠 수 있는, 특히 지방분권도 매우 중요합니다마는 지방분권이나 기본권 이전에 이런 제왕적 대통령제의 권력구조를 어떻게 극복할 것인가라는 근본적인 논의를 자꾸 피하는 느낌이 있다. 그래서 그 부분에 대한 것을 좀 더 중점적으로 해결하면서 다른 안건들이 같이 논의가 되어야 이 실마리가 풀릴 것이라고 봅니다. 그리고 일정이라는 것도 그런 것들을 염두에 두고 유동성을 좀 둬야 된다. 어떤 특정한 시점을 기점으로 해 가지고 그 시점에 맞추어서 한다고 그러면 이 중요한 것을 빠뜨리고 나중에 개헌하자 이런 논의도 나올 수 있다고 봅니다. 그것은 절대 우리 국민들이 용납하지 않을 거다 이렇게 생각합니다. 그 부분에 대해서 좀 더 위원장님께서 진행에 각별한 관심을, 국민들의 관심을 반영할 수 있도록 처리를 해 주셨으면 하는 건의사항을 말씀드립니다.

김성태 위원
지금까지 많은 자문위원님들 논의와 지금 개헌특위 위원님들의 노력이 있어 왔습니다마는 제가 상당히 우려스러운 부분에 대해서 먼저 말씀을 드릴까 합니다. 정말 어려운 우리 여러 가지 국가적 위기 속에 지금 여러 차례, 제왕적 대통령제 폐해 때문에 발생한 그런 이유 때문에 우리 개헌특위가 구성이 되었는데 지금 본말이 전도되고 있다 하는 느낌을 많이 받습니다.그리고 물론 어떤 특정 시기를 맞추어서 지금 진행하는 것도 좋지만 중요한, 사실 이 권력구조 문제가 집중적으로 합의점을 찾아가야 되는데 그 부분을 오히려 거꾸로 미뤄 놓고 본말이 전도되고 있지 않느냐. 여러 가지 이런 부수적, 물론 다른 기본권이나 이런 부분도 중요하지만 이 부분에 대해서 영향을 미칠 수 있는, 특히 지방분권도 매우 중요합니다마는 지방분권이나 기본권 이전에 이런 제왕적 대통령제의 권력구조를 어떻게 극복할 것인가라는 근본적인 논의를 자꾸 피하는 느낌이 있다. 그래서 그 부분에 대한 것을 좀 더 중점적으로 해결하면서 다른 안건들이 같이 논의가 되어야 이 실마리가 풀릴 것이라고 봅니다. 그리고 일정이라는 것도 그런 것들을 염두에 두고 유동성을 좀 둬야 된다. 어떤 특정한 시점을 기점으로 해 가지고 그 시점에 맞추어서 한다고 그러면 이 중요한 것을 빠뜨리고 나중에 개헌하자 이런 논의도 나올 수 있다고 봅니다. 그것은 절대 우리 국민들이 용납하지 않을 거다 이렇게 생각합니다. 그 부분에 대해서 좀 더 위원장님께서 진행에 각별한 관심을, 국민들의 관심을 반영할 수 있도록 처리를 해 주셨으면 하는 건의사항을 말씀드립니다.

이주영 위원장
수고하셨습니다. 다음, 김종민 위원님 발언하십시오. 다음, 전해철 위원님, 이채익 위원님.

김종민 위원
저는 우리가 개헌의 내용에 대한 논의를 누가 막거나 아니면 어떤 방향으로 제한하거나 하는 것은 가능하지도 않고 또 실제로 그런 상황이 문제가 되지는 않는다고 생각합니다. 우리 개헌특위 내에서도 개헌의 내용에 대해서 어떤 선을 그어 놓고 이 방향으로 가야 된다 이렇게 한다고 누가 따라갑니까? 그것은 불가능한 얘기지요. 지금 더 심각한 문제는 자유한국당의 홍준표 대표께서 개헌을 이번 지방선거에서 국민투표하는 것은 안 된다, 천천히 논의하자…… 지금 이게 우리가 지방선거에 한다고 법으로 정해 놓은 것은 아니지만, 우리가 1년 동안 이 개헌특위를 만들어서 운영했던 잠정적인 교감은 내년 지방선거에서 국민투표에 붙이기 위해서 이렇게 밤낮을 가리지 않고 회의도 하고 모아 온 것 아닙니까? 그런데 지금 위원님들끼리 만나서 얘기해 보거나 아니면 언론들에서도 ‘자유한국당에서 이번 개헌 안 한다고 그러는데 개헌특위 뭐하러 하느냐’는 거예요. ‘이 회의 뭐하러 합니까? 여기에서 얘기 나오면 개헌할 겁니까?’ 이렇게 물어봐요, 지금. 그래서 저는 이 문제는 홍준표 대표 개인적으로 그냥 한마디 한 것인지 아니면 자유한국당의 공식적인 당론인지 이것을 분명히 해야 우리가 오늘 여기 앉아서 회의할 의미가 있는 겁니다. 만약에 자유한국당이 이번 지방선거에서 개헌 국민투표를 하는 게 별로 바람직하지 않다고 판단을 한다면 우리가 여기 앉아서 몇 시간씩 바쁜데 토론할 필요 없습니다. 다 따로, ‘언제쯤 개헌할 테니까 그때까지 개헌특위 일정을 다시 짜자’ 이렇게 얘기를 해야 되는 게 맞다고 봅니다. 그래서 저는 이주영 위원장님께서 개헌특위 위원장님이시고 또 자유한국당 소속이시니까 이 문제에 대해서 분명하게 자유한국당의 입장을 말씀해 주시거나 아니면 자유한국당의 의원님들이 의견을 모아서 ‘이 문제에 대한 자유한국당의 입장은 뭐다’, 이번에 우리가 논의가 되고 합의가 되면 내년 6월 지방선거 때 투표를 할 수 있는 건지 아니면 아예 내년 지방선거 투표는 자유한국당은 별 생각이 없는 건지 이것을 분명히 얘기해 주셔야지 우리도 회의 때 나와서 성실하게 토론을 하든지 준비를 하든지 결정을 할 것 같아요. 이 문제를 분명하게 얘기를 해 주셨으면 좋겠습니다.

이주영 위원장
수고하셨습니다. 전해철 위원님 발언하십시오.

전해철 위원
김종민 위원께서 이야기하신 부분은 이미 수차례 저희들이 회의 과정에서 이야기했으니까 그 부분에 대한 문제 제기보다도 이제는 분명한 입장이 나와야 되지 않겠느냐 이렇게 위원장님이나 또 같이하신 분들께 말씀을 드리고요. 오늘 정부형태에 대해서 그동안 미루어 왔고 또 마지막으로 토론이 예정이 되어 있습니다. 그 내용에 대해서는 토론 시간에 충분히 이야기를 드리겠지만 일단 의사진행발언으로 말씀을 드리고자 하는 것은, 사실 정부형태 부분이 굉장히 민감하기도 하고 또 여러 위원들께서 이야기하신 대로 중요한 부분입니다. 그러면 그 논의 과정이 좀 더 투명하고 그리고 다양하고 민주적으로 되어야 된다고 당연히 생각을 하고 있고요. 그것은 위원님들뿐만이 아니고자문위원분들도 그런 논의 과정을 거쳐야 된다고 생각을 합니다. 그런데 지난 회의 때 한 위원께서 이야기하신 대로, ‘정부 분과에 대한 보고서 채택 과정에서 약간의 문제가 발생하지 않았느냐’라고 문제 제기를 했었습니다. 그런데 오늘도 제가 보기에는 정부형태에 대해서 최종 보고서가, 업데이트된 보고서가 오지 않았습니다. 그것은 도대체 어떻게 된 건지…… 예를 들면 그 자문위원분들 한 분 한 분이 다 소중하고 중요하신 분들이지만 애초에 특정된 정부형태라든지 특정된 방향에 의해서 위원님들이 구성되어서 논의하신 것은 아닌지, 그리고 나아가서 그 과정에서 그런 논의가 합의를 한다면 좋겠지만 합의되지 않으면 그 논의 과정이 투명하게 보고서에 나타나야 될 텐데 그 보고서에 나타나지 않았던 어떤 이유가 있는 건지…… 제가 알기로는 그런 과정에서 한 자문위원께서 ‘보직을 사퇴하겠다’라는 의견 표명까지 하고 거기에 대한 최종적인 결론이 안 나 있는 것으로 알고 있습니다. 이런 부분에 대해서 위원장께서 한번 잘 살펴보시고요. 말씀드린 대로 정부형태에 대해서는 다양한 의견이 있을 수 있지만 그럴수록 투명하고 여러 의견들을 다양하게, 같이 협의하고 토론해야 됨에도 불구하고 혹시 자문위원회의 의견서 제출 과정에 조금이라도 불미스러운 일이 있었다면 그 경위를 잘 밝혀서 위원분들이 판단하는 데 도움이 됐으면 하는 바람이 있습니다.

이주영 위원장
그다음 이채익 위원님 의사진행발언하십시오.

이채익 위원
이채익 위원입니다. 그런데 먼저 오늘 평소 존경하는 김종민 위원님과 전해철 위원님께서, 지금 개헌 논의가 활발히 되고 있는데 어떻게 보면 찬물을 끼얹는 그런 발언이 아닌가 해서 굉장히 우려를 합니다. 그것은 뭐냐 하면 많은 국민들은 대한민국 국회가 중심이 되어서 개헌을 원하고 있고 또 희망하고 있다고 생각합니다. 그런데 개헌을 정략적인 의도로 또 아니면 정부 여당이 압박용으로 또 아니면 명분용으로 또 명분 축적용으로 이렇게 계속 진행 중에 특정한 당의 당 대표의 실명을 직접 거론해서 얘기하고 또 특정한 당에 대해서, 꼭 특정한 당이 헌법 개정에 대한 의사가 없는 것처럼 이렇게 공개적으로 발언하는 것은 매우 적절치 못하고 이 부분에 대해서는 저는 정식으로 사과하고 또 속기록에서 삭제해야 된다고 생각합니다. 문 대통령은 최근 개헌과 관련해서도 권력구조 이야기를 쏙 빼고 기본권과 지방분권 이런 부분을 자꾸 얘기하고 있습니다. 또한 국회 상황에 따라 대통령이 직접 개헌안을 발의할 수도 있다는 등 국회의 개헌 논의를 어렵게 만들고 있는 부분도 매우 많다고 생각합니다. 이 개헌 문제는 단지 대통령께서 말씀하시는 지방분권이나 기본권만 관련된 문제가 아니고 권력구조, 정부형태 또 사법부 또 입법부 또 여러 가지 재정 또 인권 문제, 다양한 문제가 1980년대의 개헌과는 이해하기 어려울 정도로 복잡다기하고 또 이해관계인들의 충돌과 요구사항이 굉장히 많습니다. 그래서 이런 부분을 자꾸 지금 대통령께서나 정부 여당이 특정한 당의 지도자 또 당을 거명해서 꼭 개헌 저지하는 그런 뉘앙스의 발언을 하는 것은 저는 정말 바람직하지 않다고 생각합니다. 이 부분을 자꾸 이렇게 하는 것은 집권여당이 자유한국당을 반개헌 세력으로 몰아서, 지방선거 전략 차원이 아닌가 하는 이런 오해도 저희들은 하고 있습니다. 그래서 앞으로 오늘 이 발언에 대해서 정식 사과하고 또 속기록에서 삭제할 것을 저는 정식으로 요구합니다.

이주영 위원장
전현희 위원님 발언하십시오.

전현희 위원
제가 듣기로는 김종민 위원님께서 말씀하신 것이 특정 정당의 특정 정치인에 대해서 개헌을 저지하려는 그런 취지로 발언을 하신 것이 아닌 것으로 저는 이해를 했습니다. 김종민 위원께서 말씀을 하신 것은 개헌을 내년 지방선거에 하지 않는 것이 좋겠다라는 그런 취지의 발언이 지금 현재 자유한국당 쪽에서 나오고 있고 그 발언을 하신 분의 내용도 기사화되고 있고 그에 대해서 그렇다면 이것이 자유한국당의 전체 당의 입장인지, 그렇다면 우리가 지금 개헌을 논의하고 있는 것이 무슨 의미가 있는지, 그래서 이 부분에 관해서 우리 개헌특위 위원장이신 이주영 위원장님께서 사실을 확인하고 우리 개헌특위의 입장을 정해야 하는 것 아니냐 이런 취지로 말씀하신 것으로 이해를 합니다. 그리고 저도 똑같이 마찬가지로 우리가 하루빨리 현재 헌법의 여러 가지 한계점을 극복하고 새로운 미래를 위한 헌법을 만들어야 하는 그런 책임이 우리 개헌특위 위원들에게 있다고 생각을 합니다. 그렇기 때문에 더욱더 가열하게 개헌에 관한 내용을 논의하고 우리의 입장을 정하고 하루라도 빨리 국민들과 이 문제를 소통하고 개헌을 할 수 있도록 하는 것이 저희들의 책무다 이렇게 생각을 하고요. 그런 차원에서 지금 개헌을 어떤 일정을 정해 가지고 우리 국민들과 함께하는 그런 개헌 논의를 이어 나가야 되는데, 그렇다면 우리가 지금 현재 문재인 대통령께서도 내년 지방선거 때 개헌투표를 하는 것이 좋겠다라는 그런 입장을 밝힌 바가 있고 또 정치권에서도 그런 방향으로 개헌 논의를 이어 오고 있는 것으로 알고 있습니다. 그래서 현재 이렇게 추진하는 개헌 일정에 조금이라도 차질이 있는 것인지, 아니면 지금 다른 당에서는 그 이후로 개헌을 늦추는 것을 바라는 것인지, 이런 부분에 대해서 우리 개헌특위 차원에서도 분명히 할 필요가 있고 위원장님께서도 이 부분에 관해서 좀 더 각 당의 입장을 살펴서 정리를 해 주시기를 요청드립니다.

이주영 위원장
다음, 정용기 위원님 발언하시고 그다음 또 김종민 위원님 발언하십시오.

정용기 위원
정용기 위원입니다. 지금 서로가 서로를 향해 정략적이다 이렇게 얘기를 하는데 저희가 볼 때 여당 측에서 개헌 문제에 대해서 순수하게 접근하고 있느냐라는 면에서 저희는 아주 의심을 하지 않을 수가 없다 이런 말씀을 드립니다. 지방선거와 동시에 개헌을 하자라고 하면서 개헌을 추진하는 내용을 보면 개헌 얘기가 애초에 시발됐던 가장 근본적인 문제인 제왕적 대통령제에 대해서는 제왕적 대통령제라는 표현 자체를 쓰지 말자라고 개헌특위에서도 여당 위원님들이 얘기를 하고 계세요. 아니, 제왕적 대통령제 때문에 개헌을 하자라는 얘기가 나왔는데 제왕적 대통령제라는 표현 자체도 쓰지 말고 제왕적 대통령은 없다라는 이런 식의 인식을 보이면서 4년 중임제 얘기도 나오고 이렇게 된다면 저희가 볼 때 이것은 제왕적 대통령의 지금 5년도 정말 문제인데 이걸 8년으로 연장하자는 것밖에 안 되는 개악이 되는 거라고 받아들일 수밖에 없습니다. 그러면서 권력구조의 문제에 대해서 오히려 그렇게 퇴행적인 모습을 보이면서 지방선거를 앞두고 지방선거와 같이 개헌하자고 하면서 무슨 지방정부 연방제 수준의 분권을 해 줘 가지고 지방자치단체들이 다 무슨 뭐가 되는 것처럼, 또 기본권 개헌을 해 가지고 국민을 상대로 대대적인 홍보전을 펼쳐서 무슨 홍보 구호를 해서 개헌만 되면 저출산도 해결되고 개헌만 되면 미세먼지도 해결되고 개헌만 되면 청년실업도 해결될 수 있다는 식의 홍보전을 펼치려고 하는 모습을 보이니 이걸 지방선거와 연계해서 선거 전략 차원에서 선거 공학적으로 접근하고 있다는 게 나타나는데 지방선거와 같이 개헌을 하면 되겠는가, 개헌이라고 하는 이 중차대한 문제에 국민적인 관심이 집중된 상황에서 개헌 문제에 대한 국민들의 판단을 구하는 절차를 거쳐야 되는 것 아닌가 하고 얘기하는 것이 너무나 당연하다라고 생각이 됩니다. 이상입니다.

이주영 위원장
김종민 위원님 아까 하셨으니까 너무 길게는 하지 마십시오.

김종민 위원
지금 사과 요구를 하셔서 거기에 대한 제 입장을 간략하게 정리를 하고 가는 게 필요할 것 같은데요. 제가 말씀드린 취지는 이 개헌의 내용에 대한 논란은 누가 어떤 주장을 하건 그것은 막을 도리가 없습니다. 막아서도 안 되고요. 그러니까 제왕적 대통령제라고 하든 제왕적 대통령이 아니라고 하든 그건 우리 개헌특위에서 자유롭게 발언할 자유가 있는 거고요. 그 발언을 하기 위해서 개헌특위를 만든 거니까 저는 그걸 가지고 우리가 서로 흠을 잡을 일은 아니다 이렇게 생각을 합니다. 서로 우리 당 내에서도, 저는 사실 좀 더 분권형으로 정부형태를 운영해야 된다는 입장이 강한 편이고 다른 위원들은 그 점에서 조금 책임성과 집중성이 그래도 유지되어야 된다, 우리 당 내에서도 이견이 있습니다. 이 이견이 어떻게 수렴될지는 아무도 몰라요. 저는 우리 개헌특위 전체로 본다면 이 점에 있어서는 각 위원 한 분 한 분이 헌법기관으로서 자기 주장을 하고 이 의견들을 서로 논쟁하는 가운데에서 하나로 합의안을 만들어 나가는 과정들이 있기 때문에 누가 어떤 주장을 한다는 걸 가지고 논란을 벌일 일은 아닌데, 제가 지금 의사진행발언으로 이 개헌특위 의사진행에 관한 문제 제기를 하는 가장 큰 이유는 우리가 정해 놓거나 의결하지는 않았지만 적어도 내년 지방선거에서 국민투표를 한다라는 걸 전제로 해서 올해까지는 어떻게 하고 집중토론을 하고 그다음에 소위는 어떻게 만들고 언제까지 국회 발의를 하고 하는 대략의 암묵적인 합의가 있었습니다. 그런데 최근에 이 합의가 흔들리게 되는 상황이 발생을 해서 이게 홍준표 대표 개인의 의견이면 우리가 그것 신경 쓰지 말고 진행하면 되고요. 만약에 이게 자유한국당의 당론 차원의 의견이라면 우리 개헌특위 일정에 관한 중대한 조정이 필요한 문제예요. 그래서 이 의사진행에 관련된 가닥을 위원장님이 잡아 주셔야 된다 이 말씀을 드린 거여서 이런 주장이 정략이든지 누구를 비판한 겁니까? 제가 홍준표 대표 비판한 것 아니에요. 그게 당론인지 아닌지 물어본 겁니다. 당론이라면 개헌특위 의사진행에 관한 중대한 변경 사유가 되니 토론을 해 보자는 겁니다. 그래서 그 점에 대해서는 어느 정도 정리를 해 주셔야 우리도 정말로 빨리 토론해서 개헌 논의해 보자 이렇게 가든지, 아니면 자유한국당이 당장 할 생각이 없으니까 우리 천천히 하자 조절을 할 것 아닙니까? 저는 대단히 정당한 합리적인 의사진행에 대한 문제 제기다 이렇게 생각을 합니다.

이주영 위원장
그러면 다 발언하신 것 같고요. 위원장으로서 그 부분에 대해서 말씀을 드리겠습니다. 이 문제가 지난 9월 말경에 자유한국당 당대표 기자간담회에서 언급돼서 나온 것으로 보도를 통해서 저도 들었다 이렇게 그때는 제가 말씀 드린 바가 있고. 그다음에 그 뒤에 정세균 의장님 주재하의 개헌특위 위원장․간사 간담회라든지 또 정치개혁특위 연석 간담회 석상에서도 이 문제가 거론이 된 바가 있었고, 거기에서 위원장이 위원장으로서 그 문제에 대한 입장을 밝힌 바가 있습니다. 홍준표 자유한국당 대표의 그 입장은 자유한국당의 당론 수준의 발언은 아닌 것으로 제가 그렇게 이해하고 있고 또 그런 취지로 간담회 석상에서 제가 다 말씀을 드렸습니다. 그리고 우리 개헌특위의―아까 위원님들 말씀 중에 대체로 나와 있는―우리가 예정하고 있는 그 런 스케줄들이 있지 않습니까? 오늘까지 개헌 쟁점들에 대한, 자문위원회와 연석회의를 하면서 집중 토론을 실시하고, 그에 이어서 기초 소위원회를 구성해서 개헌 쟁점들에 대해서 조문화 작업을 하면서 쟁점들에 대해서 이견을 조정해 가는 과정을 거칠 것이다 이렇게 제가 위원장 입장을 밝힌 바가 있고, 현재 그 입장에 변화가 없다 하는 말씀을 오늘 다시 정리해서 여러분들에게 밝혀 드립니다. 그러면 지금부터는 특위 위원님들과 자문위원님들께 배부해 드린 자료, 개헌 집중 토론을 위한 전체회의 자료 제3-1권의 요약본 이것을 중심으로 해서 헌법 조문 순서에 따라서 또는 묶을 수 있는 그런 부분들에 대해서는 좀 묶어 가지고 주요 논의 사항과 논의 경과에 대해서 수석전문위원이 보고를 하면 그 내용을 중심으로 해서 토론하는 시간을 갖도록 하겠습니다. 그러면 수석전문위원께서 보고해 주시기 바랍니다.

수석전문위원 한공식
배부해 드린 자료 3-1권이 되겠습니다. 페이지 57페이지부터 정당 부분에 대해서 일괄적으로 설명을 해 드리도록 하겠습니다. 57페이지입니다. 정당의 자유, 기능 및 조직이 되겠습니다. 논의 사항으로는 정당의 조직 요건 삭제 여부가 되겠습니다. 보시면 현행 헌법에 ‘정당은 그 목적․조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다’고 되어 있습니다. 이 조문과 관련해서 ‘국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직’이라는 문구를 삭제할지에 대한 논의가 있었습니다. 그 결과 정당 설립의 자유를 보장하기 위해 삭제하자는 의견과 현행 헌법에서도 확대 해석을 통해 정당법을 개정하면 되므로 삭제할 필요가 없다는 의견이 동시에 있었습니다. 그다음 58페이지입니다. 정당의 민주화를 위한 당내 경선의 의무적 실시 규정 신설과 관련해서 논의가 있었습니다. 이 논의 사항과 관련해서는 경선 의무 실시 규정보다는 공천의 민주성 원칙을 선언적으로 규정할 필요가 있다는 의견이 있었습니다. 그다음 59페이지입니다. 정당에 대한 보호, 국고 보조 및 정치자금 규제에 대해서 말씀드리겠습니다. 논의 사항으로 첫 번째, 정당 국고보조금 규정 삭제 및 보완 여부가 되겠습니다. 이 논의 사항과 관련해서는 논의 경과를 보시면 첫째로 헌법에서 국고보조금 규정을 삭제하고 법률에서 정당후원금 제한을 완화하자는 다수 의견과 정당의 공공성, 대중 정당의 발전, 신진 정당의 진입 기회 측면에서 국고보조금 규정을 삭제하자는 것은 신중할 필요가 있다는 의견이 있었습니다. 그다음 61페이지가 되겠습니다. 위헌정당해산제도에 대해서 말씀드리겠습니다. 정당해산제도 존치 여부가 되겠습니다. 이 부분과 관련해서는 정치적 부담, 남북 대치 상황 등을 고려할 때 존치할 필요가 있다는 의견에 대해서 대체로 공감이 이루어졌다고 보고드리겠습니다. 그다음입니다. 62페이지입니다. 정당 해산 결정 시 의원직 상실 여부가 되겠습니다. 이 부분과 관련해서는 현행과 같이 헌법재판소의 판단에 맡기자는 의견이 있었습니다. 이상입니다.

이주영 위원장
수석전문위원께서 보고하신 내용 중심으로 의견들 개진해 주시기 바랍니다. 이종구 위원님 발언하십시오.

이종구 위원
정당이라는 것이 예전에는 어떤 선명한 이념적 가치 이러한 것을 내걸고 유권자들에게 다가가는 그런 구조였다면 최근에는 유권자들의 여러 가지 캐릭터라고 그럴까요, 뭐 그러한 것에 정당과 정치인이 오히려 맞춰 가는 이렇게 많이 바뀌고 있는 것 같습니다. 저는 평소에 국적은 이중국적이 되는데 정당은 왜 2개씩 가질 수가 없는가, 그런 많은 생각을 해 왔어요. 좀 더 국민들이 자유롭게 선택을 하고 또 2개, 3개 정당에 가입할 수 있는 것이 맞는 것이 아닌가. 특히 전국 조직을 가진 정당과 지방 조직을 가진 정당 또 지금 지방자치가 되고 있기 때문에 지방에 풀뿌리를 두고 있는 그러한 작은 정당도 정당 활동을 충분히 할 수 있도록 이렇게 하는 것이 맞다. 더 나아가서 제가 법안도 내고 있습니다마는 연합 공천이 우리나라에서는 필요하다. 특히 다당제를 염두에 둔 그런 상황에서는 우리나라는 특히 영호남의 이런 지역성이 강하기 때문에 이 러한 것을 극복하는 방법으로 연합적으로 공천을 해서, 특히 수도권에서 이렇게 좋은 후보를 뽑는. 일본 같은 경우에도 일본의 지방자치 선거는 또 국회의원선거도 그렇습니다마는 무소속으로 출마를 하고 여러 정당들이 그 사람들을 지지해서 그 후보를 당선에 이르게 하는 그러한 시스템이 많이 작동을 하고 있습니다. 그래서 연합 공천도 하기 쉽게 하고 당적도 이중 당적을 허용하고 이렇게 보다 민주적으로 또 국민들의 다양한 욕구에 맞도록 이 정당 제도가 필요하다. 그래서 이번에 헌법에 나와 있는 ‘정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다’ 하는 그 조항을 저는, 뭐 제가 감히 어떻게 뭐라고 말씀은 못 드리겠습니다마는 그것을 완화해야 된다. 그래서 특히 이 조항에서 ‘조직’이라는 것을 빼고 정치적 의사형성에 참여하는 그러한 형태라고 그럴까요, 뭐 그것도 좋습니다만 하여튼 지방 조직과…… 지금은 법에 따르면 5개 이상의 시도에 그 조직을 가져야 된다 뭐 이렇게 되어 있을 겁니다, 아마. 그런데 이러한 조항을 완화하는 근거가 될 수 있는 조문이 되어야 된다. 그러니까 ‘조직’을 삭제하든가 그렇지 않으면 이것을 어떤 식으로든지 완화하는 그러한 조문으로 바뀌어야 한다 이렇게 생각을 합니다.

이주영 위원장
수고하셨습니다. 다음 또 발언하실 위원님 안 계신가요? 이태규 위원님 발언하십시오.

이태규 위원
여기 자문위원회의 의견을 보면 “국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.” 이 조항은 공히 다 삭제하는 걸로 이렇게 되어 있습니다. 그래서 아마 헌법에 이러한 조항을 둔 것은 전국적인 조직을 기본적으로 갖춰야 정당의 어떤 설립 요건을 완성하는 부분은 지역주의 정당이나 이런 부분의 등장을 막기 위한 것 아니겠는가 이런 배경이 있었다고 이해가 되는데 실질적으로 이제는 이러한 조항을 삭제해서 지방당, 풀뿌리 정당의 출현을 헌법적으로 보장해야 되는 것 아닌가 이런 취지에는 저는 개인적으로 동의합니다. 그래서 지방자치라는 부분이 실질적으로는 분권의 상징인데 현재 우리의 어떤 정당제도나 선거구제로 인해서 이런 분권이야말로 지방자치에서 다당제가 실현이 되어야 되는데도 불구하고 이것이 지역주의와 접목해서 그 지방분권, 지방자치가 오히려 특정 정당이 특정 지역을 계속해서 독점적으로 지배해 오고 있는 이러한 현상이 지속되고 있습니다. 이 부분이 저는 대한민국의 지방자치 발전을 가로막는 아주 굉장히 중요한 문제라고 보고 이런 부분이 이번 헌법 개정 과정에서 어떻게든, 그 부분이 선언적이든 아니면 실질적으로 반영이 돼서 이 부분이 반드시 바뀌어야 된다, 그래서 지방자치에 있어서 다당제가 반드시 실현될 수 있는 그런 정당제도 또 그러한 선거제도가 이번에 이루어져야 된다 이런 생각을 갖고 있습니다. 그래서 저는 그 풀뿌리 정당이 모든 선거에 참여하는 부분에 대해서는 좀 더 토론이 필요하겠지만, 저는 원칙적으로 뭐 그 정신은 맞다고 보지만 그래서 만약에 풀뿌리 정당을 허용함으로써 현재 특정 지역을 지배하고 있는 전국적인 거대 정당과 지역의 정말 전국적인 정당을 만들 수 있는 능력은 안 되지만 그 지역 발전에 있어서는 전국적인 정당보다 더 전문성과 참신한 대안을 갖고 있는 풀뿌리 민주 정당 이런 정당과 거대 정당이 지역에서, 지방자치에서 대결하는 그런 구도가 우리 정치 발전이나 지방자치 발전을 위해서 훨씬 더 도움이 되지 않겠는가 이런 생각이 듭니다. 그래서 그런 부분이 이번 헌법 개정 과정에서 반드시 반영됐으면 좋겠다 이런 의견을 드립니다.

이주영 위원장
또 자문위원님들 중에 발언하실 분 안 계신가요? 이준한 자문위원님, 지금 우리 위원님들 발언하신 내용에 대해서 하실 말씀 계시면 하시지요.


이주영 위원장
특별한 내용은 없으신가요?


이주영 위원장
그러면 이 부분은…… 박명림 자문위원님 말씀하십시오.

위원장
박명림입니다. 민주주의에서 정당의 설립 요건을 완화해야 되는 것은 맞지만, 그것은 꼭 양당제나 다당제보다도 정당의 설립 요건을 완화하는 것은 맞지만 이 헌법 조항 때문에 다당제가 봉쇄되고 있다는 이태규 위원님 지적은 사실과 맞지 않기 때문에 말씀을 드리면, 87년 헌법 제정 이후에 88년 총선부터 지난해 총선까지의 유효 정당 숫자가 3.7일 정도로 한국은 모든 총선에서, 또 대통령후보도 유효 후보가 항상 3인…… 최소 후보일 때는 한 번만 2인이었고 이미 다당제 국가이고 어떠한 헌법 이론이나 정치 이론에 따르더라도 다당제는 제도적으로 보장되어 있기 때문에 이 헌법 조항과 충돌하는 것 같은, 꼭 그런 뜻으로 말씀하신 것은 아니겠지만 헌법이 다당제를 제약하고 있는 요소는 아니라는 것은 좀 말씀을 드립니다.

위원장
김욱 자문위원님 발언하십시오.

위원장
정당선거분과 김욱 자문위원입니다. 문자 그대로 우리 헌법 조문만을 가지고 얘기를 한다면 “의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.” 이것 자체가 그것을 막는 것이라고 바로 해석을 하지 않을 수도 있습니다. 하지만 이 헌법 조항에 근거해서 정당법이 “국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다”는 규정의 해석에 따라서 현재 “정당은 5 이상의 시도당을 가져야 한다.”고 규정을 하고 있습니다. 그러니까 이 헌법 조항에 이 정당법이 바로 근거했다 이렇게 보지 않을 수도 있지만 사실상 5개 이상의 시도당을 요구하는 것은 이 규정에 근거했다고도 생각할 수 있는 겁니다. 그래서 저희 정당선거분과에서는 이것이 장애가 되지 않도록 삭제하는 것이, 그리고 모든 정당이 모든 선거에 참여할 수 있도록 하는 것이 우리나라 현실적인 정치 발전에 도움이 된다고 생각을 했습니다. 그러니까 위원님들께서 말씀하신 대로 각 지역에서 거의 뭐 일당 독점하는 이런 형태가 만약 지방당이 성립을 하고 활성화되면 많이 완화될 것이라는 문제의식이 분명히 있었습니다. 이상입니다.

위원장
또 더 발언하실 분 안 계시면 다음 쟁점으로 넘어가겠습니다. 수석전문위원 계속 보고해 주시기 바랍니다.

수석전문위원 한공식
다음은 자료 65페이지부터입니다. 선거제도와 관련해서 일괄해서 설명을 드리도록 하겠습니다. 65페이지, 국회의원선거 방식입니다. 논의사항으로 비례대표 선거원칙 명시 여부가 되겠습니다. 논의 경과를 보시면 비례성 원칙을 선언적으로 명시할 필요가 있다는 다수의견과 법률로 정하자는 소수의견이 있었습니다. 그다음, 66페이지입니다. 비례대표 의석수 또는 의석비율 명시 여부가 되겠습니다. 이 부분과 관련해서 비례대표 의석수는 헌법에 명시하지 않고 법률에 위임해도 된다는 의견으로 현행 유지 의견이 다수였습니다. 그다음에 67페이지입니다. 중앙선거관리위원회 구성 방식과 관련해서 논의가 있었습니다. 주요내용을 보시면 중앙선거관리위원회 구성 시 국회의 역할 강화와 관련하여, 첫 번째로 국회 재적 3분의 2 가중다수결제도를 도입하는 방안 및 대법원장 지명권을 폐지하는 방안에 대한 논의가 있었습니다. 이 부분과 관련해서는 대체적으로 공감이 이루어졌습니다. 그다음은 68페이지입니다. 중앙선거관리위원장 선출 절차와 관련해서 현행 호선제를 존치할지, 현행 호선제를 유지하고 있는 부분을 계속 유지할지에 대한 논의가 되겠습니다. 논의 경과를 보시면 호선을 유지하되 국회가 추후 승인하거나 위원 선출 시 국회의 역할을 강화할 필요가 있다는 의견이 있었습니다. 그다음, 선거관리위원회 명칭과 관련해서는 현재 ‘관리’를 쓰고 있는데 ‘관리’는 비민주적 의미를 내포한다는 측면에서 명칭을 ‘선거위원회’로 개정할지에 대한 논의가 있었습니다. 이 부분은 ‘관리’를 빼는 것으로 대체적으로 공감이 이루어졌습니다. 그다음, 69페이지 선거관리위원회 직무범위와 관련해서 헌법에 보다 구체적으로 명시할지에 대한 논의가 주요내용인데, 이 부분과 관련해서 특별한 논의가 없었습니다. 그다음, 70페이지입니다. 선거운동입니다. 논의사항으로 선거운동의 자유 강화가 되겠습니다. 주요내용을 보시면 선거법이 선거운동의 자유를 보장하기보다는 규제 위주로 되어 있다는 측면에서 현행 헌법에서 규정하고 있는 ‘위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되’ 부분을 개정할지에 대한 논의가 되겠습니다. 그 논의 경과를 보시면 이 부분을 삭제할 경우 정치자금법에 대한 위헌 논란 등 문제가 발생할 우려가 있기 때문에 정치자금법과 같이 논의해야 할 것으로 생각됩니다. 그다음, 71페이지입니다. 선거권 및 피선거권이 되겠습니다. 선거권과 피선거권 연령 하향 및 헌법 명시 여부가 되겠습니다. 선거권 및 피선거권 연령을 낮추어야 하나 법률로 정하자는 것이 다수의견이었습니다. 또한 선거권 연령을 18세로 헌법에 명시하자는 의견도 함께 있었다는 것을 말씀드립니다. 그다음 마지막으로 72페이지입니다. 대통령 피선거권 연령 하향 및 헌법 명시 여부와 관련해서는 대통령 피선거권 연령(40세) 규정을 삭제하거나 법률에 위임할 필요가 있다는 의견이 함께 있었습니다. 이상입니다.

위원장
수고하셨습니다. 의견 말씀해 주시기 바랍니다. 김정훈 위원님 발언하십시오.

김정훈 위원
아까 정당 부분에 얘기를 못 한 부분이 있는데…… 62페이지의 정당해산결정 시 의원직 상실 여부에 대해서, 이 부분은 지난번에 그 비슷한 사례가 있었습니다마는 국회의원이라든지 의원이 자기 단독 개인으로서 당선됐다기보다도 그 정당의 정강정책이라든지 강령이라든지 이런 것을 우리 국민들이 참조를 해서 그 후보에게 투표를 하기 때문에 그 정당이 위헌성을 띠어서 해산이 되었다면 그 소속된 의원도 의원직을 상실하도록 하는 것이 타당하다고 생각을 합니다. 여기 제2소위 논의를 보면 현행과 같이 헌법재판소 판단에 맡기자 해 놨는데 이러면, 어떤 경우에는 의원직을 상실하고 어떤 경우에는 의원직을 상실 안 하고 하면 이런 부분들이 더 혼란을 줄 수가 있기 때문에 명확하게 위헌정당으로 정당해산결정이 되었을 때는 소속 의원들이 의원직을 상실하도록 규정을 하는 것이 타탕하다고 생각을 합니다. 하고, 선거 방식도 대통령후보 연령을 40세로 하자 해 놨는데, 이 부분은 앞으로 우리도…… 지금 프랑스 대통령도 마흔이 안 된 사람이 이번에 당선됐지요. 그래서 우리도 앞으로 젊은 사람들이 대통령 피선거권을 획득할 수 있도록, 이런 연령 규정은 헌법에 규정하는 것보다는 법률로 규정을 해서 좀 활력을 주는 것이 바람직하다고 생각합니다. 이상입니다.

위원장
수고하셨습니다. 정용기 위원님 발언하십시오.

정용기 위원
저도 정당과 관련해서 한 가지 말씀드리고 또 선거와 관련해서 한 가지 말씀드리겠습니다. 정당의 국고보조금 규정을 삭제하자라는 논의와 관련해서, 물론 헌법에 이것을 반드시 규정해야 되느냐에 대해서는 저도 꼭 규정해야 된다는 그런 의견은 아닙니다. 그런데 자문위 논의된 내용을 보면 국고보조금제도의 폐지를 언급하셨는데 이 부분은 정치 현실에 대한 고려와 이해도 있어야 되지 않겠는가? 그리고 아울러서 민주주의의 비용이라고 하는 측면에서 살펴볼 필요도 있겠다. 그래서 자유민주주의를 지탱하는 것이 의회주의, 법치주의, 아울러서 책임정치로서의 정당정치라고 한다면 민주주의 비용 차원에서의 국고보조금을 완전히 폐지하는 것이 바람직하지는 않은 것 아닌가 하는 이런 말씀을 드리고요. 그다음에 선거와 관련해서, 저도 비례성이 좀 강화돼야 된다는 큰 원칙에 반대하는 것은 아니지만 헌법에 비례성 강화라고 하는 이것을 명시하자, 특히나 독일식 연동형 비례대표제를 헌법에 명문화하자 이런 부분은, 이것 역시 현실을 고려하지 못한 측면이 너무 있다. 그래서 이것을 헌법에 직접 규정을 하는 것은 당장은 큰 문제가 있을 수 있다. 특히 독일식 연동형 비례대표제를 만약에 도입해서 이것을 시뮬레이션을 해 보면 의원정수가 적게는 한 30여 명에서 많게는 백수십 명까지 늘어나게 되는데 이런 부분에 대한 국민적인 합의나 동의가 절대 있을 수 없는 것이라고 생각이 됩니다. 그런데 제도의 취지 자체만 좋다고 해 가지고 현실을 고려하지 않고 헌법에 이것을 명시하는 것은 문제가, 당장에 국민들의 바람과 충돌하는 이런 큰 문제가 발생할 것이라는 점을 지적합니다.

위원장
정용기 위원님 말씀하신 데 대해서 김욱 자문위원님 말씀하시고 또 박명림 자문위원님 이어서 말씀하십시오.

위원장
정당선거분과 자문위원 김욱입니다. 이전 회의 때 강창일 위원님께서 질문하신 내용이 있기 때문에 그것을 먼저 정리해서 답변드 리고요. 다음 질문은 추가로 답변을 드리겠습니다. 강 위원님께서 연동형 비례대표제 관련 내용이 그냥 나열된 느낌이라고 말씀을 하셨는데 아마도 비례성 원칙을 표현한 제1안하고 연동형 비례대표제를 표현한 제2안이 의미상 별 차이가 없어 보인다 이런 말씀인 것 같았습니다. 그런데 사실은 큰 차이가 있습니다. 저는 자문위 분과에서 연동형 비례대표제, 즉 제2안을 제시하고 동의를 구했기 때문에 그 입장에서 말씀을 드리겠습니다. 저는 비례성 원칙만을 규정한 문안을 연동형 비례대표제를 배제할 수도 있다 그런 의미로 받아들였습니다. 만약 지역구와 비례대표 선거를 정당별 지지율에 의해 연동한다는 구체적인 표현이 들어 있는 제2안 대신 제1안처럼 비례성 원칙만을 규정을 한다면 그 비례성이 무엇을 의미하는지 불명확해질 수밖에 없습니다. 이론적으로 정당별 지지율 비례뿐만 아니라 인구나 지역 단위, 연령, 직업 또는 소득계층 비례 등 많은 비례를 상상할 수 있는데 무엇에 비례한다는 것인지 알 수 없습니다. 심지어 연동형 비례대표제가 아닌 병립형 비례대표의 숫자를 늘리는 것만으로도 비례성 원칙에 부합한다는 해석이 나올 수도 있습니다. 이런 이유로 저는 비례성 원칙이라는 모호한 문안을 많은 국민이 원하는 연동형 비례대표제를 배제할 수도 있다는 취지로 이해를 하고 있습니다. 정당별 지지율에 비례하는 연동형 비례대표제를 염두에 둔다면 그 헌법 조항을 모든 국민이 이해할 수 있도록 구체적으로 표현하는 것을 마다할 이유가 없습니다. 특위 위원님들께서는 이 차이, 즉 제1안하고 2안하고의 문안 차이를 심사숙고하신 후에 판단을 해 주시기 바랍니다. 그리고 추가로 말씀을 드리면 보통 말씀을 할 때 비례성 강화를 하면서 이른바 독일식 연동형 비례대표제를 하는 것은 무리라는 말씀이 가끔씩 나오고 있습니다. 그런데 비례성 강화를 하면서 우리나라 현실상 지역구가 존재하고 또 정당 투표에 의해서 비례대표제를 결정하는 이런 선거 형태 속에서 비례성 강화를 하면서 독일식 연동형 비례대표제를 채택하지 않을 수가 없습니다. 그러니까 만약에 비례성 강화를 하면서 연동형 비례대표제를 채택을 하지 않겠다면 그 얘기는 곧 비례대표 숫자만을 그냥 조금 늘리는 것으로,그러니까 병립형 비례대표제를 채택을 하는 것으로 비례성 강화를 하겠다는 그런 의사로밖에 볼 수가 없습니다. 그러나 지금 많은 국민들이 여기 자문위 보고서에도 나와 있듯이 선거상의 지지율 왜곡, 그러니까 의석 점유율하고 국민들의 정당별 지지율이 크게 차이가 나는 이런 왜곡을 시정하기 위해서 헌법 개정을 할 때 연동형 비례대표를 주장하는 목소리가 아주 높습니다. 사실 법률에서만 규정을 하더라도 선거법 개정으로 바꿀 수는 있습니다. 그러나 우리가 헌법을 개정하고 이 헌법 속에 연동형 비례대표제를 넣고자 하는 이유는 그게 잘 되지 않기 때문입니다. 그러니까 국민의 힘으로 이것을 헌법적으로 명령을 하지 않으면 실현 가능성이 없기 때문에 자꾸 이 제도를 헌법에 도입을 하려고 하는 것입니다. 이 점을 참작해 주셨으면 감사하겠습니다. 이상입니다.

위원장
아까……

정용기 위원
조금 보완……

위원장
그러면 조금 보완 먼저 하시고……

정용기 위원
짧게 하겠습니다.

위원장
박명림 자문위원님 하시는 것으로 하겠습니다. 토론이 계속되고 있기 때문에…… 그러면 정용기 위원님 하시고 박명림 자문위원님 하시고 이태규 위원님 하시고 이상수 자문위원님 이런 순서로, 그다음에 김종민 특위 위원님, 이준한 자문위원님, 김경협 위원님, 다 순서 그대로 적어 놓으십시오. 말씀하십시오.

정용기 위원
본 위원도 지금 정당에 대한 국민의 지지율과 의석수의 괴리를 좁히자, 이것에 대해서 반대할 사람이 누가 있겠습니까? 그런데 거듭 말씀드리지만 독일식 연동형 비례대표제를 할 경우에 의원정수가 늘어나게 되는, 그것도 우리의 경우 정개특위 쪽에서도 시뮬레이션을 해 보면 최대로는 아까도 말씀드린 대로 백수십 석까지도 늘어나게 되는 이런 결과가 나오는, 이건 또 국민의 뜻에 반한다. 그래서 의석수와 지지율을 일치시켰으면 하는 이런 국민적 바람도 있지만 의원정수가 늘어나서는 안 된다는 국민들의 뜻 이런 부분이 있지 않느냐, 그래서 이런 부분을 어떻게 조화롭게 해야 되느냐 하는 건데 혹시 그런 면에서…… 그러니까 앞서 비례성은 강화하 되 독일식 연동형 비례대표제를 헌법에 규정하는 것은 문제가 있다 그리고 그것은 이러이러한 이유 때문에 문제가 있다라는 의견을 진술해 줄 수 있는 자문위원님 계시면 말씀 좀 해 주셨으면 합니다.

위원장
박명림 자문위원님, 그 부분까지 포함해서 말씀 주실 수 있겠습니까?

위원장
예. 우선 저는 정부형태분과 자문위원인데 바로 국민의 의사가 정상적으로 반영되는 의회의 구성과 정부의 구성이야말로 민주주의에서 가장 중요하기 때문에 선거 문제하고 정부형태는 불가분의 관계에 있다고 보고요. 저는 우선 가장 중요한 원칙이 국민의 의사가 어떻게 왜곡 없이 의회와 정부에 정상적으로, 즉 비례적으로 반영되느냐가 핵심이라고 생각합니다. 그래서 통계를 조금 말씀드리면 이 문제는 국회의원선거뿐만 아니라 대통령선거에까지 직결되는 것이기 때문에 같이 말씀을 드려야 될 텐데요. 가장 중요한 것은 저희가 과연 독일식을 채택할 경우에 연동형 비례대표제의 수미일관한 목표를 우리가 달성할 수 있을지, 우리는 전국적 왜곡뿐만 아니라 지역적 왜곡도 워낙 심각하기 때문에 이것은 저희가 조금 더 검토를 하고…… 저는 비교적 전국 단위의 연동형을 원합니다만. 첫 번째 말씀드릴 통계는 88년 13대 총선부터 2016년 20대 총선까지 산 표의 비율이 51.27%밖에 안 된다는 충격적인 사실입니다. 죽은 표의 비율이 49.98%로 50%에 가까운 표가 투표를 했는데도 불구하고 그대로 그냥 죽어나가는데 더욱 놀라운 것은 그동안 있었던 8번의 총선 중에 4번의 총선은 죽은 표의 비율이 50%가 넘습니다. 이 제도를 지속해 가지고는 대의민주주의가 상당히 위협받는다는 것을 말씀드리고 싶고요. 그러나 우리가 지역별․권역별 득표 왜곡률을 따져 보면 이것도 이것 못지않게 심각하기 때문에, 통계는 다 준비했습니다만 지금 시간 때문에 여기서 상세히 말씀드리기 어려운데요. 이것도 저희가 20대 총선뿐만 아니라 13대부터 지금까지 전부 다 시뮬레이션 해 보면 그때는 비교적 제도와 득표와 의석 왜곡률 사이에 의미 있는 보편적 준거를 만들 수 있지 않을까 싶어서 저는 전문위원님들께서 거기까지 한번 전체 통계를 내주셨으면 어떨까 싶고요.그런데 우리는 이 문제는 또 하나 권력배분과 직결되어 있습니다. 저는 이것을 중요하게 말씀드리고 싶은데요. 민주화 이후에 이런 의석비율의 왜곡이 제1당을 왜곡에 기초한, 대의민주제 왜곡에 기초한 제1당을 작위적으로 창출한다는 겁니다, 여당을, 의회에서 제1당을. 그래서 조사를 해 보니까 제1당의 평균 정당득표는 37.63%인데―정당선거분과 자문위의 통계는 정당 명칭이나 지표가 틀렸습니다―의석 점유율은 47.56%로 나옵니다. 그러면 평균 9.93%인데 9.93%라는 것은 30석을 국민의 의사와 관계없이 가져가기 때문에 그동안 제1당이 돼온 것입니다. 이것은 정말로 이번 개헌특위에서 교정하지 않으면 안 된다고 생각합니다. 세 번째 문제를 말씀드리겠습니다. 선거의 비례성과 사회갈등지표, 선거가 정상적으로 비례적으로 대표된다는 것은 국민의 의사가 자기 자신들의 대표인 국회의원을 통해서 의회 입법과정, 정책에 정상적으로 반영된다는 건데 저희는 이렇게 두 단계의 중대한 왜곡이 있기 때문에, 첫 번째는 의석비율에 두 번째는 제1당 창출에, 그래서 선거비례성은 OECD 꼴찌이고 사회갈등지표는 OECD 1등입니다. 이것은 어떤 지표를 대입해도 선거의 비례성과 사회갈등지표는 반비례이기 때문에 이번에 바로잡지 않으면 안 된다고 생각합니다. 마지막 통계를 말씀드리겠습니다. 저는 그래서 이 비례성의 원칙을 헌법 41조의 국회의원선거에만 도입하면 안 된다고 봅니다. 보통․평등․직접․비밀 4대 원칙을 늘 이야기하는데, 67조의 대통령선거도 똑같이 되어 있는데, 대통령선거를 말씀드리겠습니다. 민주화 이후의 대통령선거의 득표율 왜곡도 정말 놀랍습니다. 평균 43.80%의 득표율인데 승자독식으로 100% 권력을 행사했습니다. 유권자의 43.80, 56.20%가 지지하지 않은 대통령. 선거인 수 대비는 더 충격적입니다. 33.59%의 선거인만 지지한 대통령입니다. 그런데 이것도 저희가 OECD 1등입니다, 이 두 가지를 합산을 해서 평균을 내면. 그러면 국회의원선거와 대통령선거가 이렇게 민의가 완전 왜곡되는 의석비율, 정부형태, 대통령 권력 행사에 이것을 그대로 둔 상태로 대한민국의 미래나 여러 가지 문제 해결은 가능하지 않다고 생각합니다. 그래서 오늘 개헌특위에 건의드리는 것은 비례성의 원칙을 왜 국회의원들한테만 강요하느냐, 이것은 정부형태나 대통령의 비례성의 원칙에도 굉장히 중요한 문제이기 때문에 이것을 나중에 합동회의를 통해서나 이렇게 함께 논의해 주셨으면 합니다.

정용기 위원
그것 전적으로 다 동의하는데요. 그래서 대안이 무엇이어야 되느냐…… 이 대안을 하면 이런 부작용이 크고 국민들 동의가 어려우니 다른 대안을 제시하실 의견이 있으신가 이것을 여쭈어 보는 겁니다.

위원
정부형태는 이따가 저희 분과 때 말씀드리겠고요. 저는 그래서 전국별 연동형이 가장 비례성의 원칙에 합치하지 않나 하는 개인적인 생각을 갖습니다.

위원
저도 얘기할 것이 있습니다.

위원장
김욱 자문위원님 손을 드셨는데……

위원장
정당선거분과의 간사님도 계시고 답하실 분들이 많습니다.

위원장
그러면 정부형태 쪽이시니까 앞에 정당선거분과의 자문위원님들께서 먼저 발언하시는 것이 좋겠습니다. 김욱 자문위원님 하시고 이준한 자문위원님 순서로 말씀하십시오.

위원장
김욱입니다. 정용기 위원님께서 지금 궁금해 하시는 것이 의원정수 문제지요. 연동형 비례대표제를 도입하고서 현행 한 300석 정도의 숫자로 독일식 연동형 비례대표제를 도입할 수 있느냐, 이게 국민들도 관심이 있고 많은 분들이 관심이 있는 사항인데요. 독일처럼 일대일이 아니고, 물론 일대일로 하면 좋겠습니다마는 그게 어렵다면 일대일이 아니고 2 대 1로, 그러니까 비례대표제를 지역구의 반수 정도로 이렇게 해도 충분히 조정은 될 수가 있습니다. 그러나 우리나라 의원 총수가 OECD 기준으로는 상당히 적은 편입니다. 그러니까 저 개인적으로는 이것도 차제에 국민들을 설득을 하는 것도 병행해서 필요하다고 봅니다. 저희 제2안에 인구 수 기준으로 10만 명 내지 15만 명당 1인으로 할 경우에 우리나라 의원 수는 약 345명에서 517명 정도의 범주에 들어가게됩니다. 물론 양원제가 도입이 될 수도 있고 하지만 의원정수를 굳이 꼭 300명 선에 묶어야 할지, 이것과 함께 만약에 국민의 동의를 구할 수 없어서 의원정수를 현행대로 300석 이하로 하겠다면 지역구를 약간만 줄이는, 약간은 아니겠습니다마는 200 대 100으로 그 정도 선에서 하더라도 연동형 비례대표제는 충분히 실시할 수 있다고 생각을 합니다. 이상입니다.

위원장
이준한 자문위원님 발언하시고 그다음에 이상수 자문위원님 하시고 그다음에 김경협 위원님……

이태규 위원
제가……

위원장
그러면 김경협 위원님, 그다음에 이태규 위원님 하실까요?

김경협 위원
이태규 위원님 먼저 하시지요.

위원장
이태규 위원님 먼저 하시고 김경협 위원님, 순서 그렇게 하겠습니다. 이준한 자문위원님.

정당선거분과간사 이준한
정당선거분과 간사를 맡고 있는 이준한입니다. 정용기 위원님께서 질문한 것에 대해서 더 말씀드리자면 우리 분과에서는…… 정당보조금 관련해서 먼저 말씀드리겠습니다. 우리 분과에서는 정당이 공공의 기능을 하고 또 선거를 통해서 대의정부를 구성하는 중요한 기관이기 때문에 정당에 대한 보조금을 계속 유지해야 될 필요성이 있다는 의견을 제시한 분도 있습니다. 그러나 정당보조금이 처음에 도입되었을 때 시대적인 배경이 현재와 많이 달라졌다는 점, 그리고 그간 정당보조금이 목적과 달리 사용되는 점들이 있었다는 점, 그리고 다른 선진 국가들의 사례를 봤을 때 정당보조금을 사용하는 국가가 없다는 점, 이것들을 종합적으로 고려해서 폐지하는 것이 더 타당하지 않느냐라고 하는 의견이 많았고요. 현실적으로 그런 것이 어렵다면 투명하게 활용될 수 있도록 보완하는 방향이 마련되어야 된다라는 의견이 우리 분과의 의견으로써 1안과 2안으로 반영이 되어 있고요. 또 비례성을 높이는 방향에 대해서는 상세보고서, 자문위 활동보고서의 11페이지에 있는데요. 1안은 비례성을 높이는 방향이 독일식 연동형 외에 다른 방향도 있을 수 있으니 헌법에서는 국 민의 의사를 반영하도록 비례성의 원칙이 준수되어야 된다라는 식으로 선언을 하고, 그 구체적인 방향은 선거법을 통해서 각 정당이 합의를 해서 구체적인 선거제도를 도입해야 되지 않느냐라고 하는 안이고요. 제2안은 그것보다는 좀 더 구체적으로 독일식 연동형 제도를 헌법에 반영해야 된다라는 의견을 표현한 것입니다. 지금 현재 전 세계적으로 또 우리 사회에서도 실시하고 있는 비례성을 높이기 위한 선거제도는 여러 가지가 있을 수 있습니다. 중․대선거구제도 하나의 방법이 될 수도 있고, 또 현행 1인 2표제에서 비례대표를 확대하는 방향도 있을 수 있을 것이고요, 또 권역별로 비례대표를 선출하는―일본에서 하고 있는데―그런 방향도 있을 수 있고요, 독일식 연동형도 있을 수 있습니다. 어느 제도를 선택하느냐는 국민의 의견이 연동형 제도에 많이 있는 것이 사실인 것을 감안해야 될 것이고요, 어떤 것이 합리적으로 부작용을 최소화할 수 있는지 정당의 합의 이런 것들이 동시에 이루어져서 선택되어야 될 것이라는 생각이 있다는 점, 1안으로 있다는 점을 말씀드리겠습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음은 이상수 자문위원님 하시고, 그다음 이태규 위원님.

위원장
저는 소선거구 다수대표제는 정말 승자독식 구도로 가면서 지역 구도도 더욱 격화시키는 아주 정말 바꿔야 될 제도다라고 생각을 하고 있습니다. 그 대안으로 중․대선거구제도 얘기되지만 그것도 한계를 보이기 때문에 저는 비례대표제를 강화시키는 것이 정답이라고 생각을 합니다. 그런데 항간에 독일식 연동형 비례대표제를 얘기하는 사람이 많이 있지만 그것도 효과가 있으려면 비례대표 수가 많아야만 되는데, 현재 우리나라는 지역구 의원과 비례대표 의원의 구성비가 5.4 대 1인가 될 정도로 아주 비례대표 수가 적기 때문에 독일식 연동형 비례대표제를 도입해 봤자 거의 효과가 나타나지 않고요, 우리가 바라는 투표율과 의석수의 비례가 달성될 수가 없습니다. 저는 그래서 유일한 방법은 비례대표의 수를 늘리는 방법이라고 생각하는데, 이 수를 늘리는 방법에 관해서는 법률로서도 할 수 있다고 하지만 선거법의 법률적인 한계가, 기존에 국회가 이것을 수용하는 데 굉장히 소극적이라는 것이 경험적으로 알려진 사실이기 때문에 그것을 국회에 맡겨서는 도저히 달성될 수가 없다 그래서 헌법에다가 명시하는 것이 필요하다는 얘기가 나온 것이고요. 그래서 최소한 헌법에 투표율과 득표수의 비례 원칙을 명시하고 그다음에 지역구 의원과 비례대표 의원의 수의 비례도 명시하는 것이 필요하다고 생각하는데 그 문제와 관계돼서 국민을 설득하는 문제가 약간 따를 수 있고, 아무래도 수가 늘어나기 때문에 문제가 있는데 저는 지금 현재 300명에서 한 50명을 더 늘리면, 비례대표 수를 한 100명 하고 그다음에 지역구 의원 수를 한 200명 내지 250명 해 가지고 한 1 대 2의 균형을 취한다면 그나마 비례대표성이 상당히 강화되는 제도가 되지 않겠는가 하는 생각이 들어서…… 국민들을 설득하고 또 한편으로 국민들의 눈높이에 맞추어서 의원들의 특권도 내려놓고 그러면 저는 50명 정도 늘리는 것은 국민이 별로 저항하지 않을 것이다 하는 생각이 들어서 결론적으로 얘기한다면 의석수를 좀 늘리고 그다음에 비례대표 의석과 지역구 의석의 비율은 한 1 대 2 정도로 하는 것이 옳지 않으냐? 그리고 그것은 반드시 헌법에 명기해야지 선거법으로 했다가는 백년하청이다 하는 말씀을 드리고 싶습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음은 이태규 위원님 하시고 김경협 위원님 그다음에 이상돈 위원님 그다음에 김종민 위원님 그다음에 최영태 자문위원님 이런 순서입니다.

이태규 위원
저는 자문위원회안에 전적으로 동의합니다. 그래서 이번에 헌법 개정 과정에 선거에 있어서 비례성의 원칙 이 부분이 반드시 명시되어야 된다, 구체적인 표현이나 이런 부분이 어디까지 갈지는 저는 모르겠지만. 그리고 선거에 있어서 비례성의 원칙이 준수되어야 된다는 부분은 저는 꼭 비례대표가 더 확대되어야 된다 이렇게 생각하지는 않고요. 민심 그대로 정말 유권자가 정당에 투표해서 정당이 얻은 지지율과 그것이 정당의 의석수와 같아야 된다 그래야 실질적으로 국민의 뜻이 그대로 반영이 되는 것이고 그것이 대의성을 강화하고 대의민주주의를 더 강화하는 것이 아닌가 이런 측면에서 이런 부분들이 이번에는 반드시 좀 이루어졌으면 좋겠다. 그리고 비례성의 원칙이 준수되어야 된다고 하는 그런 원칙을 헌법에다 명시하게 되면 거기에 따르는―자문위원님께서 말씀하셨지만―여러 가지 선거제도가 있을 것입니다. 그것을 우리 실정에 맞는 것을 논의해서 법률로 정하면 되지 않겠는가? 다만 하여간 분명한 것은 어쨌든 국민의 뜻이 그대로 의석수에 반영이 돼야 된다 이런 제도는 이번 헌법 개정 과정을 통해서 반드시 이루어야 될 정치 개혁의 어떤 과제가 아닌가 이런 생각을 갖고 있습니다. 두 번째로 정당에 대한 국고보조금 문제인데 사실 최소한의 민주주의 비용은 필요하다고 생각이 듭니다. 현실적으로 정당에 대한 국고보조금이 폐지될 경우에 현재 중앙당과 시도당을 제대로 운영할 수 있는 정당이 과연 있을 수 있겠는가? 이런 정도로 지금 우리 정당의 어떤 지지 기반이라든가 재정구조가 굉장히 취약합니다. 그럼에도 불구하고 이런 부분을 계속해서 국민의 세금으로 지탱해 주어야 되는가? 이런 부분의 반론에 대해서도 저는 정당들이 그것을 받아들여야 된다고 생각이 됩니다. 정당에 대한 국고보조금으로 인해서 우리 정당의 중앙당들이 사실상 굉장히 비대화되어 있고 관료화되어 있고 이런 부분들은 분명히 문제점으로 있습니다. 그리고 그런 부분들을 저는 반드시 바꿔야 된다. 그래서 정당 국고보조금의 적정성 여부에 대한 판단 문제 또 사용이 잘못됐다든지, 사용처를 분명히 명시하는 문제 또 국민들한테 정당이 마냥 손을 벌려서는 안 되기 때문에 실질적으로 당원들의 당비 문제와 연동시키는 부분 이런 부분들이 하여간 국고보조금 시행의 정신에 반영이 되어야 된다 이런 말씀을 좀 드립니다. (이주영 위원장, 이인영 간사와 사회교대) 그리고 비례성의 원칙이 강화된 선거제도가 도입이 된다면 실질적으로 정당의 득표율이 굉장히 중요하기 때문에 결국은 선거에 있어서 정당들의 정책 대결을 강제적으로 견인해 내는 그런 효과도 있지 않겠는가 이런 말씀을 좀 드립니다.

위원장대리 이인영
이태규 위원님 감사합니다. 다음은 김경협 위원님 말씀해 주시면 되겠습니다.

김경협 위원
김경협 위원입니다. 지금 현행 선거제도의 문제점은 개헌특위 위원이든 자문위원님들이든 대체로 다 동의를 하고 있는 것 같습니다. 문제의식에 대해서 전체적으로 문제가 있다라고 하는 것에 대해서는 특별히 이견이 없는 것 같고요. 아까 박명림 자문위원께서 말씀하신 지금 현행 선거제도에서의 민의의 왜곡, 기형적인 구조, 그다음에 비례성에 아주 취약한 문제, 그리고 이런 것들이 우리 사회의 갈등을 어떻게 해결하는 것이 아니라 증폭시켜 나가는가 이런 문제 제기 대단히 타당하다고 생각합니다. 그리고 아까 지지율이 삼십몇%인데 의석수는 47%를 가져간다 이런 얘기 하셨지요? 제가 수치는 정확히 기억을 잘 못 하겠는데 정말 참 심각한 문제입니다. 문제이고, 이런 선거제도의 문제가 사실 오래전부터 지적이 되어 왔었습니다. 그리고 선거제도 개정, 정치 개혁 얘기가 나올 때마다 국회에서 논의가 됐던 사안들이기도 하지요. 그런데 사실 선거법처럼 개정하는 것이 어려운 법이 없습니다. 여야 합의로 되지 않으면 사실 선거법이 개정이 되지 않습니다. 그래서 선거법 개정이 가장 어려운데 수년 동안 이 문제가 지적되고 논의를 했습니다마는 결국은 아직까지 선거법을 통해서 해결하는 데는 실패했다, 그래서 지금 문제는 이번에 개헌을 하는 데 헌법상 일정 정도 이 부분을 명시해 놓을 필요가 있다라는 생각입니다. 아까 존경하는 김성태 위원님께서 정부형태(권력구조)의 중요성 문제를 이번 개헌에서 계속 강조하셨는데 사실 정부형태(권력구조)를 어떻게 할 것인지를 결정하기 위해서라도 그 전제조건은 이 선거제도의 개혁에 있다라고 생각합니다. 선거제도가 제대로 민의를 반영하지 못하고 비례성을 반영하지 못하면 이것은 곧 국회의 신뢰도와 직결되어 있는 문제이고요. 국회의 신뢰도의 수준에 따라서 대통령의 권한을 실질적으로 얼마만큼 분산을 시키는 것이, 분권이 가능한지의 정도가 결정될 수 있을 것입니다. 그런데 이런 문제들이 전혀 정리가 안 된 상태에서 정부형태(권력구조)만 가지고는 논의를 할 수가 없습니다. 왜냐하면 지금 안타깝게도 우리 국회의 신뢰도가 너무 낮기 때문에 그렇습니다. 문제는 바로 이번에 이런 선거제도를 개혁해 나가는 정개특위가 지금 현재 가동이 되고 있는데 실질적으로 이것도 가동이 잘 안 되고 있다 이렇고요. 즉 이 중요한 선거제도 문제의 논의가 진척이 안 되면서 개헌에서 정부형태가 논의가 될 수가 없는 구조인 거지요, 지금까지 계속 제기됐던 문제들처럼. 그래서 실질적으로 이 비례성 문제를 어떻게 강화시키고 국회의 신뢰도를 높여 낼 것인가의 수준에 따라서 정부형태 분권의 수준이 결정될 수 있는 사안이다라는 것을 다시 한번 강조드리고요. 그래서 정개특위나 이런 부분에서 지금 선거제도 개혁이 상당히 신속하게 추진이 되지 않으면 우리 개헌 자체도 현재 논의 자체가 굉장히 늦어질 수밖에 없는 그런 상황으로 가고 있는 것으로 보입니다. 그래서 단지 권력구조만을 가지고 어떤 권력을 어떻게 나눌 것이냐 아니면 국회가 어떻게 가져올 것이냐 자꾸 이런 데에만 지금 우선적으로 초점이 맞춰지다 보면 아마 개헌에 대한 국민들의 불신만 더 커질 수 있습니다. 그래서 이런 선거제도 개혁의 문제, 비례성 강화의 원칙, 저도 이 세부적인 방법에 대해서는 연동형 비례대표든 권역별 비례대표든 좀 더 논의를 했으면 좋겠는데요. 비례성 강화의 원칙을 헌법에 명확하게 명시하고 갈 필요가 있다 이런 생각입니다. 이상입니다.

위원장대리 이인영
김경협 위원님 감사합니다. 이상돈 위원님 말씀해 주시면 되겠습니다.

이상돈 위원
일단 여러 가지 논의 잘 들었습니다. 그런데 여기에서 일단 우리 개헌특위가 정개특위보다는 먼저 결정해야 될 것 같습니다. 일단 뭐니 뭐니 해도 제일 중요한 것이 현행 대통령제의 골격을 그대로 갈 것인가, 아니면 현재 우리 국민의당이나 또 다른 야당에서 말하는 것처럼 의원내각제 또는 그 연장선에 있는 분권형 정부로 갈 것인가 그것을 결정하고 나서 선거제도 같은 것을 논의해야 되지 않을까 말이지요. 비례성 원칙이 대단히 중요하다는 것은 다 인식되고 있지마는, 또 OECD 국가들이 비례성이 높다 그러는데 OECD 국가들은 대체로 의원내각제를 하고 있지 않습니까? 그러면 과연 대통령선거하고 비례성을 반영한 독일의 정당식 명부제 같은 것을 해서 다당제…… 7, 8개 정당이 3개 정당을 모아야 간신히 반이 되는 그런 국회하고 대통령제하고 그것이 같이 갈 수 있는지 정치학교수님들께 한번 답을 들어보면 좋겠고요. 그리고 우리가 그것을 결정하지 않고 선거제도에 대해서 장단점을 나누는 것이 저는 굉장히 대단히 소모적인 것 같습니다. 그래서 헌법 개정에서 제일 중요한 이것을 좀 길을 터놓고 나서 그다음에 얘기해도 되지 않는가 하는 것이고. 또한 국회의 구성에 비례성이 좋지마는 또 선거라는 것이 심판 기능이 있지 않습니까? 우리는 역사적 선거가 많이 있지 않습니까? 1932년 미국의 선거 결과를 보면 민주당이 90% 얻은 것은 아니지마는 다 민주당 아닙니까? 그것이 이른바 뉴딜에 맨데이트(mandate)를 준 것이지요. 그런 선거의 심판 기능도 굉장히 중요합니다. 그런 면이 있기 때문에 소선거구 같은 것도 그 나름대로의 장점이 있다고 저는 생각을 합니다. 특히 여기에서 선거법을 협상하는 것이 굉장히 어렵기 때문에 국회가 기득권 또는 기존 제도에 집착해서 개헌 때 이것을 하자 그러는데 개헌도 국회의 3분의 2가 해야 되는 것 아닙니까? 그래서 그런 주장은 제가 볼 때는 아무리 급해도 그렇게 갈 수는 없는 것이고 제가 아무리 미워도 국회가 동의해서 합의하지 않으면 선거법 개정은 사실 안 되는 것이지요. 대통령제냐 의원내각제냐에서 또 하나 중요한 것은 우리나라의 정당에 국고보조금이 대부분 다 아시겠지만 말씀하신 대로 이게 별로 유례가 없는 것입니다. 그런데 국고보조금을 끊어 버리면 우리 정당은 다 원내 정당화됩니다. 도저히 중앙당 조직을 유지할 수가 없어요. 그런데 원내 정당화되면 흔히 지적하는 말이 야당이 너무 약해진다는 것입니다. 의원내각제 같으면 원내 정당화되면 충분한데 우리는 막강한 대통령이 있기 때문에 대통령에게 대응할 수 있는 야당 대표가 있어야 된다, 원내대표 가지고는 안 된다, 원내대표는 원내대표끼리이고 뭐 이런 논리도 저는 상당한 합리성이 있다고 봅니다. 그래서 과거에는 야당 대표도 대표라고 안 부르고 어마어마하게 총재라고 불렀어요, 대통령 급으로. 그러니까 제가 지금 말씀드리는 것은 이런 정당이니 선거니 여러 가지를 다룰 때 우리가 대통령제로 그대로 갈 것이냐, 그러면 여기에서 우리가 180도 코페르니쿠스적인 전환을 해서 의원내각제로 대전환을 또는 의원내각제 거기의 연장선에 있는 오스트리아식 분권형 정부 같은 것 으로 전환을 하느냐 우리가 그것을 결정하고 논쟁을 해야지 그것을 안 하고서 우리가 시나리오별로 계속 하면 시간도 없지 않습니까? 저는 그 점을 여러분께 강조하고 싶고. 대통령제와 독일식 정당 명부 비례성에 근거한 의회 구성이 과연 잘 갈 수 있겠는가에 대해서 자문위원들께서 한번 자기의 의견을 내 주면 좋겠습니다.

위원장대리 이인영
순서는 지금 김종민 위원님이 말씀하실 차례인데요, 혹시 자문위원님 중에서…… 그러면 김욱 자문위원님 말씀해 주시기 바랍니다.

위원장대리
김욱입니다. 이상돈 위원님께서 말씀하신 것 대개 공감은 합니다. 그런데 제가 반대로 생각을 하는 것은요, 현실적으로는 정부형태를 결정을 하고 거기에 맞는 선거제도를 채택하는 게 그게 맞게 보입니다만 저는 개인적으로 이론상으로는 비례성에 맞는 그런 선거제도를 먼저 결정을 하고 거기에 맞는 정부형태가 들어서야 된다고 이렇게 생각을 하고 있습니다. 현실이냐, 이론이냐 이렇게 볼 수도 있지만 원리적으로 그렇다는 말씀이고요. 물론 독일식 연동형 비례대표제가 대통령제하고 잘 맞지 않는다는 것은 저도 잘 알고 있습니다. 그런데 사실 우리나라에서도 대통령제하에서의 여소야대, 다당제의 경우도 있었습니다만 과거 독재시절에는 그런 상태가 굉장히 큰 정치적 사변을 일으키는, 거의 모두 그랬습니다, 거의 모든 여소야대에 거의 큰 정치적 사변이 있었습니다. 그런데 그게 민주주의가 조금 더 발전한 이런 상황에서는 다당제하, 그리고 여소야대가 그보다는 덜 파괴적인 형태로, 그러니까 상당히 완화된 형태로 갈 수도 있을 것이다, 이런 기대를 하고 있습니다. 저 개인적으로는 독일식 연동형 비례대표제를 하고 내각제나 아니면 분권형, 이런 정부형태가 됐으면 좋겠습니다만 국민 설득을 하는 데 실패를 하더라도, 그래서 ‘대통령제가 좋다’ 이런 경우에는…… 그렇더라도 선거제도는 연동형 비례대표제를 하는 게 저는 옳다고 봅니다. 그게 그렇게 역사적으로 어떤 다당제하 여소야대 때문에 파괴적인 형태냐? 과거에 그랬습니다만 앞으로도 꼭 그럴 것이다라고 생각을 하기는좀 어려운 일이고요. 기대하기로는 대통령제하에서도 그게 잘 돼 나갈 수 있을 것이다. 현재 그런 대로 잘 되고 있지 않습니까? 그러니까 이것을 꼭 패키지로 묶어 가지고 결정을 해야 된다고 저는 개인적으로 생각하지 않습니다. 이상돈 위원님 말씀은 공감합니다만 저는 개인적으로 이렇게 생각을 하고 있습니다. 이상입니다. (손을 드는 자문위원 있음)

위원장대리
아니요, 잠깐만요. 이렇게 죽, 위원님하고 자문위원님하고 번갈아가면서 서로 말씀들을 하시는 게 좋지 않을까 싶어서 제가 그러는 건데요. 지금 김종민 위원님 말씀하시고 그다음에 최영태 자문위원님 말씀하시고 그때 강상호 자문위원님 말씀하시고 그다음에 정용기 위원님 말씀하시고 박명림 위원 말씀하시고 이렇게 순서대로 가면 좋을 것 같습니다. 그러면 김종민 위원님 말씀해 주시기 바랍니다.

김종민 위원
저도 한 말씀 드리겠습니다. 저는 기본적으로 우선순위를 가릴 문제가 아니고 기본적으로 정부형태를 어떻게 할 거냐와 선거제도를 어떻게 할 거냐, 이 두 가지는 완전히 일체화된 문제다. 두 가지가 같이 가지 않으면 이번 개헌 문제는 풀리지 않는다. 이 점을 우리가 좀 분명하게 할 필요가 있다고 생각이 됩니다. 제가 그 이유를 간단하게 의견을 말씀드리면 우리가 개헌이라고 했을 때 이것을 한마디로 얘기하면 대한민국 헌법체계에 권력을 어떻게 정리하느냐를 규정한 것은 기본적으로 대의제입니다, 대의제. 이 대한민국 민주공화국의 대의제가 지금 문제가 있다, 그래서 고치자는 거거든요. 이 대의제 개혁, 이게 우리 헌법 논의의 가장 핵심적인 목표인데 이 대의제를 개혁하기 위해서 두 가지 측면의 개선이 필요합니다. 일단 대의제라고 하는 것을 우리가 약간 풀어보면 세 가지 권력형태를 볼 수 있는데 첫 번째, 권력의 원래 주인은 국민이지요. 그래서 국민주권입니다. 이 국민주권이 대의주권으로 위임이 돼서 이 대의주권이 하는 일은 실제 권력의 현장에서의 집행자인 집행권력을 민주적으로 통제하는 겁니다. 이게 기본적인 헌법의 권력의 세 가지 형태인데 지금 여기서 우리가 이 대의주권이 집행권력을 민주적으로 통제할 때 의회와 대통령이라는 대의주권이 통제를 하는 거거든요. 그런데 의회와 대통령의 통제 관계, 권한 문제, 이게 사실은 정부형태나 권력구조 문제인데 이 문제가 문제가 있다. 이게 누구한테 집중이 돼서 실제로 대통령이 집행권력의 수장 역할을 하면서 실제로 이런 대의적, 민주적 통제 기능이 약화돼 있다, 그러니 의회가 대통령과 권한을 좀 분산하거나 아니면 협치를 해서 민주적 통제 기능을 강화해야 된다 이게 권력구조 문제에 대한 논란이고. 집행 권력의 수장인 대통령과 의회 권력의 어떤 협력관계를 얘기하려면 결과적으로 의회 권한의 확대가 필연적으로 필요한데, 지금 의회와 정당의 대의 권력의 정당성․민주성 이 문제가 심각하게 문제 제기가 되고 있는 것이거든요. 이 문제를 수선하고 치유하기 위해서는 기본적으로 선거제도 문제가 정리가 되어야 되기 때문에 저는 대의제 개혁이라고 하는 이번 헌법 논의의 목표를 달성하기 위해서는 권력구조, 정부형태의 개선도 필요하지만 동시에 국민주권이 대의주권으로 위임되는 절차의 문제, 선거제도의 문제, 이것을 치유하지 않으면 이번 헌법 논의는 마무리 짓기가 어렵다 이런 점을 강조드리고 싶고요. 지금 여기서 국민주권이 대의주권으로 위임되는 절차를 규정하는 선거제도의 핵심 문제는, 선거제도로 여러 가지 논의를 할 수 있지만 헌법상으로 비례성의 원칙을 국회의원선거와 대통령선거, 아까 박명림 교수님 말씀대로 통틀어서 비례성의 원칙을―여기서 비례성이라고 하는 건 인구 비례성을 본질로 하고 있는 겁니다―규정하는 것을 놔두고 나머지 연동형이라든가 중대선거구 이런 여러 가지는, 아무리 내가 개인적으로 또는 어떤 학자들이 옳다고 하더라도 헌법은 옳은 것을 결정하는 게 아니라 합의된 것으로 결정되는 것이거든요. 세상에 옳은 제도는 많습니다. 하지만 합의된 것만이 헌법으로 실천될 수 있는 것이어서 제가 보기에는 비례성의 원칙이라고 하는 합의될 수 있는 것만 헌법에 담고 연동형인지 중대선거구인지 이건 다양한 여러 가지 형태가 있을 수 있으니까 그 점에서는 선거법에서 보다 폭넓은 다양한 논의를 전개하는 게 맞다 이렇게 생각을 합니다.

위원장대리
고맙습니다. 참고로 이 파트와 관련해 가지고 아직도 여섯 분이 발언을 더 하셔야 되니까요, 가급적 3분 이내에서 마쳐 주시고 꼭 규정하지는 않겠습니다마는 그래도 그렇게 해 주셔야 다음 파트로, 챕터로 넘어가면서 우리가 논의 진전을 이룰 수 있으니까 그렇게 좀 부탁드리겠습니다. 그러면 최영태 자문위원님 말씀해 주십시오.

위원장대리
정부형태분과 최영태입니다. 국민들은 한국 정치 발달과 관련해서는 개헌과 선거법 개정이 함께 이루어져야 한다 이게 다수 여론이 아닌가 생각이 됩니다. 어느 것이 먼저고 어느 것이 나중이 아니라 이걸 함께 병행해서 해야만 둘 다 성공할 수 있다 저는 그렇게 생각을 하고요. 비례성을 강화해야 한다 여기에 대해서는 거의 모든 분들이 동의하는 것 같습니다. 보면 문제는 이 비례성을 어떤 방식으로 실천할 것이냐 하는 부분이지요. 그런데 제가 생각할 때 국민들 중에서는 한편으로는 비례성을 강화해야 한다고 하면서 또 한편으로는 국회의원을 직접 자기가 선택하고 싶은 욕구가 있습니다. 여론조사를 보면 이게 서로 배치되는 여론조사가 나오는 것이지요. 그다음에 또 하나 농촌 선거구 같은 경우는 비례대표를 강화하고 국회의원 숫자는 현행대로 놔두게 될 경우 지금 현재 어떤 농촌지역은 4개 군을 합쳐서 한 선거구가 되는데 이제는 5개, 6개 군을 합쳐야 1명의 국회의원을 뽑을 수 있는 문제가 생기게 됩니다. 그래서 제가 생각할 때는 국민들이 직접 국회의원을 뽑고 싶은 욕구, 그다음에 농촌지역의 현실 이런 것들을 고려하면서 비례대표를 강화하려면 결국은 국회의원 숫자를 늘리는 방법밖에 없지 않느냐…… 그래서 자문위원회 같은 경우는 거의 모든 분들이 국회의원 숫자를 늘려야 하는 데 동의하는 것 같아요. 다만 문제는 국회의원들께서 직접 자기들의 문제를 해결할 수 있느냐 하는 어려움이 있겠지요. 오늘 발언에서도 민주당 국회의원님들께서 선거법 개정의 중요성을 특별히 강조하셨는데 그렇다면 집권 여당답게 국회에서 풀기 어려운 국회의원 숫자 늘리는 문제를 저는 민주당이 앞장서서 추진해야 한다고 생각이 됩니다. 그리고 그것도 어렵다면 요즘 대통령 지지도가 높은데, 대통령께서 일일이 국회에서 하는 부분에 대해서 관여할 수는 없지만 이렇게 어려운 문제는 대통령께서 우리 정치 발전을 위해서는 선거법 개정을 해야 하고…… 또 나중에 정부형태 얘기 나오겠습니다마는 거기에는 양원제가 필요하다 이것도 자문위원들 다수가 동의하고 있는데 양원제를 하기 위해서도 국회의원 증원이 필요하고 그래서 선거법 개정과 정부형태에서 양원제 부분을 해결하려면 국회의원 증원이 필수적이라고 생각이 됩니다. 또 우리나라 국회의원 숫자가 OECD 평균에 비해서도 훨씬 못 미치고 하기 때문에 충분히 당위성은 있다고 생각이 됩니다. 다만 누가 이 십자가를 지느냐 하는 문제인데 저는 집권 여당이 십자가를 지고 필요하면 대통령께서도 선거법 개정의 필요성을 누차 강조하셨으니까 대통령께서 이 문제는 좀 맡아서 국민들에게 호소해야 하지 않느냐 그렇게 생각이 됩니다.

위원장대리
감사합니다. 그러면 바로 이어서 강상호 자문위원님 말씀해 주시기 바랍니다.

위원장대리
정부형태분과의 강상호 자문위원입니다. 아까 이상돈 위원님께서 지적하신 문제는 상당히 중요한 문제라고 저는 생각이 됩니다. 일반적으로 봐서 우리가 정부형태를 논의할 때 이것을 하나의 권력구조라고 본다면 이 권력구조는 그동안의 헌법 사항이었고 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화가 물론 헌법에 규정된 부분이 있지만 많은 부분이 법률 사항으로 지정이 돼 있습니다. 그러다 보니까 지난 87년 이후에 30년 동안 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도는 법률 사항에 의해서 많이 변동이 되어 왔습니다. 그러다 보니까 30년 동안 변하지 않는 권력구조와 계속 변화를 추구해 온 중위 수준의 정치제도 간의 미스매치가 발생함에 따라서 우리의 정치가 굉장히 국민의 불신과 정체의 늪에서 헤어나지 못하고 있다고 저는 생각이 됩니다. 예를 들어서 우리가 2004년도의 선거를 한번 기억할 필요가 있는데요, 그 당시에 민주노동당이 13% 넘게 정당 지지도를 받았는데 그 당시에 보면 지역구에서 2석을 받았지만 아마 비례대표에서 8석을 얻어서 10석을 얻었었습니다. 만약에 연동형 비례대표, 독일 시스템을 적용한다면 300명의 13% 하게 되면 39석을 아마 민주노동당이 가져가야 했을 것입니다. 이러한 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도는 우리의 정치 체질을 결정하는 상당히 중요한 요인입니다. 그래서 이러한 체질 분석을 하지 않고 권력구조를 논의하는 것은 상당히 우리의 바람과 현실과의 경계가 될 수밖에 없다. 그래서 아까 이상돈 위원님 말씀하신 독일의 연동형을 그대로 도입할 경우에는 현재 대통령제를 고수하기가 상당히 어렵다, 그러한 연동형이 들어온다면 분권형이나 아니면 내각책임제로 갈 수밖에 없다 이렇게 생각이 됩니다. 예를 들어서 지금 연동형 비례대표제가 이렇게 뜨겁게 논의되는 것은 시대의 변화에 따라서 국민들이 그렇게 원하는 겁니다. 또 권역별 비례대표 가능성에 대해서도 또 일정 부분 원하는 겁니다. 결선투표제 마찬가지입니다. 결선투표제에 아까 박명림 위원이 주장하였던, 한 30% 후반대의 대통령이 제로섬 게임에서 모든 것을 가져가는 이런 문제를 해결하기 위해서 결선투표제를 도입하자고 하는 현실적인 요구가 있습니다. 또 지역 정당이 태동할 필요가 있다는 요구도 나오고 있습니다. 이러한 모든 것들이 법률 사항의 규제를 받고 있는데 이러한 사항들은 대통령제와 미스매치되기 때문에 아마 권력구조를 바꾸지 않고 이것을 도입한다고 한다면 우리는 정체의 늪에서, 불신의 늪에서 벗어나지 못하기 때문에 정치 선진화는 불가능하다 저는 이렇게 생각합니다. 그래서 이상돈 위원님이 아까 지적하신 문제, 또 다른 위원이 지적하신 문제를 고려할 적에 우리는 이러한 선거제도, 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도를 분석함에 따라서 거기에 정합성이 맞는 권력구조를 선택할 필요가 있다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.

위원장대리
그러면 바로 이어서 정용기 위원님 말씀해 주시고요, 그다음에 박명림 자문위원님 그리고 이종배 위원님, 성일종 위원님 이 순서로 진행하겠습니다.

정용기 위원
이상돈 위원님께서 너무나 당연하고 정말로 간과해서는 안 되는 기본적인 점들을 지적을 해 주셨다는 데에 대해서 또 공감하면서 몇 가지 우리가 고려해야 될 사항을 기록을 위해서라도 말씀을 드립니다. 비례성을 강화해야 된다는 것, 거듭 말씀드리지만 거의 대부분의 사람들이 동의하고 공감할 겁니다. 그러나 비례성만이 지고지선의 가치인 것처럼 생각돼서도 안 되는 것 아니겠는가…… 유권자들 입장에서 비례성 강화를 위해서 여러 가지 제도가 나오는데 그 중의 하나 중대선거구 얘기도 합니다마는 중대선거구로 했을 경우에 비례성은 강화될지 모르지만 책임성이랄까, 유권자의 어떤 직접대표성이랄까 이런 부분들이 약해지는 것을 유권자들이 비례성과 책임성 중에 어떤 것을 더 우선하느냐에 대해서는 여기서 우리가 그걸 다 결정할 수 있는 그런 거는 명확한 근거가 없는 것 아닌가 이런 점을 고려해야 될 것이고요. 그다음에 연동형 비례대표제를 포함해서 비례성 강화를 위해서는 의석수를 늘리자는 말씀들을 해 주셨는데, 적어도 이 안에서는 공감을 이룹니다마는 국민들이 동의해 주시겠느냐는 문제하고…… 더더군다나 독일식 연동형 비례대표제를 하면 의원정수를 늘리는 것 말고 매 선거를 할 때마다 나오는 초과 의석의 문제를 어떻게 해결할 거냐 내지는 초과 의석을 그때그때마다 국민들이 과연 인정해 주시겠는가? 그렇게 된다면 지금처럼 우리나라에서 의회가 불신 받고 있는 상황에서 선거할 때마다 초과 의석이 나온다면 국민들이 의회를 더 불신하게 되는 결과를 초래하게 되는 이런 측면들은 어떻게 할 것인가, 이런 말씀 드리고 싶고요. 또 제가 처음에 문제제기 했던 정당의 국고보조와 관련해서 저도 고민하면서 이런 건 어떤가? 한번 제안 겸 질문을 드려봅니다. ‘정당의 조직과 활동이 민주적이어야 한다’고 헌법에 규정되어 있는데, 그러니까 선거 때가 아니라 평상시에 국고보조금의 사용도 민주적이어야 한다고 하는, 이게 헌법에 규정할 수 있는 것인지를 한번 질의 겸 드리는 건데…… 왜 그러느냐 하면 지금 국고보조금이 선거 아닐 때 나오게 되면 과두화된 정당의 지도부와 관료화되어 있는 중앙당의 사무처에서 국고보조금의 거의 전액을 다 씁니다. 실제 정치활동이 일어나는 전국의 각, 요즘 저희 당 같은 경우에는 ‘당협’이라고 하고 여당은 ‘지역위원회’라고 하는 이런 데에는 국고보조금의 혜택이랄까 그게 전혀 사용되지 못하고, 과두화되어 있는 중앙당 지도부와 관료화되어 있는 중앙당의 사무처가 다 쓰는 이 부분을 통제하는 건 물론 입법적으로 해야 되겠지만 입법의 근거로써 ‘국고보조금의 사용이 민주적이어야 한다’라는 이런 식의 어떤 것을 넣는 것은 어떤가라는 이런 말씀을 한번 드려봅니다.

위원장대리
감사합니다.그러면 박명림 자문위원께서 말씀해 주시면 되겠습니다. 혹시 지금 국고보조금 문제가 나왔는데 같이 하실 수 있으면 해 주시고, 안 그러면 다른 분한테 넘기도록 그렇게 하겠습니다.

위원장대리
정부형태분과 자문위원회에서도 많이 논의가 됐었습니다마는 이상돈 위원님 말씀은 너무 중요한 문제기 때문에…… 그런데 이 문제는 선후의 문제도 아니고 범형의 문제가 아니다, 원형의 문제가 아니라는 것을 저희가 조금 공유했으면 좋겠습니다. 처음에 인류에서 성문헌법을 만든 미국에서 논의할 때도―‘대통령’이라는 용어가 처음 나온 헌법인데―이것이 대통령제냐 의회책임제냐라는 논쟁은 아예 없었고 ‘전제왕정을 극복하는 민주공화국은 의회책임제 하나다’ 그건 의회의 입법자들이, 국민의 대표인 의회가 주권을 위임받았다는 것 하나인데…… 문제는 의회가 직접 집행할 수 없으니까―이 분들이 영국을 굉장히 면밀히 검토해서―그러면 입법권과 집행권을 동시에 갖는 의회 전제의 가능성에 대해서 우려합니다. 의회 전제, 용어 그대로 말씀드리면…… 그래서 정부형태에 대한 논의는 하나도 없고 이 2개를 분리해서 권한을 어떻게 나눌 거냐? 논의해서 입법권․예산권․인사권을 의회에 주고 이것에 대한 집행권을 대통령한테 주는데, 집행권은 실제로 막강해질 수 있으니까―초기에는 현재처럼 꼭 그렇지는 않았습니다마는―차관까지는 인민의 대표, 국민의 대표인 국회한테 비준권을 줘서 집행권을 보장해 주되, 제약하는 견제와 균형의 원리…… 그리고 저희가 사실 견제와 균형만 초점을 둡니다마는 미국 헌법을 만들 때 핵심은 권력의 협치와 융합에 있었습니다. 이들이 어떻게 안정적이고 효율적이고 유능하냐? 안정성․효율성․유능성이 처음부터 끝까지 헌법 제정의 3대 원칙이었습니다. 그래서 저는 이 2개는 충돌하지 않는다, 선거제도와 정부형태를 선후의 문제나 양자택일의 문제로 저희가 고민하는 순간 이것은 계속 충돌할 수가 있어서 그런 권한의 배분 문제로 넘어갈 때에―이것은 독일에서도 똑같이 논쟁을 벌이는데요―비례성의 원칙을 저희가 의석비율만 고민하기 때문에 문제가 생깁니다. 비례성의 원칙은 2단계인데요, 정부구성에서. 첫 번째는 국민의 의사대로 의석비율을 배분하는 게 첫 번째 원칙이고, 두 번째는 의석비율에 따른 정부구성, 권력배분의 문제가 핵심입니다. 권력의 배분이 과연 이게 그래서 국민의 의사대로 갈 거냐 해서 미국 헌법이나 유럽에서 헌법을 논의할 때 보면 계속 똑같은 용어가 등장하는데 혼합정부라는 용어입니다, 혼합정부. 나중에는 이게 연립정부나 연합정부나 통합정부나 합의제정부나 무슨 집중정부 여러 개의 형태로 나타나지만…… 그래서 저는 저희가 이번에 입법부와 집행부가 권한을 어떻게 나눌 것이고 집행부 안에서 너무나 대통령한테 권한이 집중되니까 저희 지금 대통령은 예산권․인사권․감사권․법률안 제출권까지 갖고 있고 집행권의 고유한 정책결정권은 물론이고. 그래서 이것은 근대 입헌민주주의 원리에 너무나 맞지 않는, 너무나 권한이 집중되어 있기 때문에 이 중의 일부를 예산권이나 인사권을 의회가 어떻게 행사하느냐 또 예산을 자기가 결정하고 자기가 감사하는 게 지금 현재 우리 정부형태기 때문에 저는 여기에 저희가 집중되면 이 두 개는 얼마든지 선거의 비례성의 원칙과 정부형태나 정부구성의 비례성의 원칙은 합치가 될 수 있다고 생각을 하고요. 마지막에 말씀드릴 게, 이따 정부형태분과 때에 대통령과 총리, 국민이 직선하는 대통령과 또 국회가 선출을 할지 추천을 할지 현재처럼 동의를 할지 총리의 권한배분 문제는 따로 말씀드리겠습니다만 어쨌든 노태우 정부부터 전임 정부까지 우리 정부의 실패는 대통령의 실패이지 그것이 의회의 실패나 국회의 실패가 아니라는 겁니다. 우리는 정치 불신이나 정당 불신 이런 것들이 의회 불신, 의회 폄하, 정치 폄하, 대통령이 국정을 실패하는 것을 그동안 항상 정부나 국회…… 이건 어떤 나라에서도 있었던 현상입니다. 검찰이나 정부기관이나 관료나 재벌이나 국가의 기득세력들이 기득권을 유지하는 가장 중요한 방법은 의회를 때리고 의회의 권한을 축소하는 겁니다. 그래서 저는 의회의 권한과 규모와 예산 이 세 가지 확대 없이 진정한 대의민주주의나 민주공화국은 어렵다고 생각하는데, 그다음 권한배분 문제는 조금 더 다시 말씀을 드리도록 하겠습니다.

위원장대리
참고로 그러시진 않겠지만 선거제도 얘기하시면서 정부형태 막 이렇게 넘어가시지 않아도 이 뒤에 정부형태 얘기가 충분히 보장돼 있으니까 그것 참고해서 말씀해 주시고요. 이것 지금 선거제도 얘기하는 과정에서 중요하지 않다고 생각하실 수도 있지만 중앙선거관리위원회라든가 몇 가지 선거권․피선거권 이런 것과 관련한 이야기들도 남아 있습니다. 전혀 언급들이 없으시니까 같이 참고해서 논의하실 때 반영해 주셨으면 좋겠습니다. 지금 이종배 위원님 말씀하시고 그다음에 성일종 위원님 말씀하시고 더 말씀 없으시면 여기서 조금 정리하고 빠진 부분들 한두 가지 더 이야기한 다음에 다른 논의 주제로 넘어갔으면 좋겠습니다. 그러면 이종배 위원님 말씀해 주십시오.

3
이종배 위원
위원장님이 말씀하신 나머지 부분은 아마 안에 대해서 특별히 이견이 없으시니까 별로 문제가 없으신 것 같고요. 조금 전에 저는 강상호 자문위원님 말씀 참 동감한다 하는 말씀 드립니다. 그리고 헌법이라는 것은 제가 전에도 말씀드렸던 것과 마찬가지로 대한민국 미래를 설계하는 하나의 설계도를 만드는 거거든요. 그래서 이게 부분적으로는 완성되더라도 전체에서 어울리지 않으면 안 된다. 권력구조 문제, 권력구조는 먼저 권력구조와 선거구제, 또 지방분권에서도 제가 말씀드렸지만 지방분권에 양원제를 하느냐 등 이런 문제하고 연결된 지방분권 어느 정도, 어디까지 갈 것인가 이런 것들이 모든 것이 다 연계돼 있다, 하나의 매트릭스 같은 거다. 설계도가 일부만 완성돼 가지고 전체에 안 어울려서는 안 된다는 그런 정합성 문제 말씀하셨는데 동감한다는 말씀 드립니다. 그래서 선거구제보다는 먼저 권력구조 얘기하고 이 정도로 하고 나중에 이걸 잘 맞춰 주는 것이 바람직하지 않나 하는 그런 말씀이고요. 비례성의 원칙, 표의 등가성 문제 이것은 바른, 옳은 겁니다, 이렇게 가야지 되는 거고. 다만 이렇게 할 때, 제도화될 때 이게 비례성으로, 독일식 연동형으로 헌법에 규정이 된다면 이 독일식 연동형이 우리에게 잘 맞지 않는 문제, 초과 의석을 어떻게 할 것인지의 문제, 소수당의 난립 문제, 정당의 연합․협치 문제 이런 우리하고는 조금 거리감이 많은 문제들을 어떻게 잘 정리할 것인가 하는 문제가 있고 또 국민들은 국회의원을 자기 손으로 직접 뽑아서, 소선거구제 같은 것들을 희망하시는 형편이거든요. 하는 부분이 대다수이기 때문에 이런 문제들을 종합적으로 검토해야 된다. 저는 그래서 헌법에는 비례성의 방향 원칙만 제시하는 것이 어떤가 하는 생각을 가지고 있습니다. 그래서 이것도 너무 얽매여 가지고 ‘준수돼야 한다’라고 하는 것이 과연 맞을까, 이런 방향만 제시하는 게 어떨까 하는 생각을 제가 가지고 있다는 말씀드리고요. 마지막으로 조금 전에 박명림 위원님께서 말씀하셨나 대통령선거에서도 이런 비례성의 원칙이 들어가야지 된다고 말씀하셨던 자문위원님 계셨는데 대통령선거에서도 이런 비례성의 원칙이 들어가 있는 외국제도가 있는지 또 어떤 형태로 비례성의 원칙이 나중에 정리가 될 수 있는지, 권한이 어떻게 배분될 수 있는지 이런 점에 대해서 여쭤보고 싶습니다.

위원장대리
감사합니다. 성일종 위원님 말씀하실 차례인데요, 성일종 위원님 말씀하신 다음에 같이 묶어서 자문위원님 중에서 김욱 자문위원께서 말씀해 주시겠습니다.

성일종 위원
위원장님, 제가 좀 늦게 들어와서 이 부분은 다른 위원님들께서 충분히 다 하신 것 같아요. 그래서 이 선거제도 말씀이 다 끝나시고 권력구조로 넘어가면 제가 그때 하겠습니다.

위원장대리
그렇게 하시지요. 그러면 김욱 자문위원 말씀해 주시고요.

홍일표 위원
위원장님, 제가 좀 말씀하면 같이 그때 뒤에……

위원장대리
잠깐만요. 선거 관련한 거지요?

홍일표 위원
예, 선거제도.

위원장대리
그렇게 말씀하시고, 그다음에 김욱 자문위원님 말씀해 주십시오. 그러면 홍일표 위원님 말씀해 주십시오.

홍일표 위원
선거제도에서 비례성을 강화하자는 얘기가 많이 있어 왔고 또 저도 이렇게 하는 것이 사표를 방지하고 민주성을 강화한다는 측면에서 바람직하다고는 생각을 합니다. 그러나 이 비례성을 강화한 유럽의 대부분의 국가들이 내각책임제를 통해서 국회 선출에 있어서만 비례성을 강화하는 게 아니라 정부 권력구조도 국민들이 다양한 표심을 반영해서 연정을 하거나 이렇게 집행부에서도 비례성을 구현하고 있다 이렇게 보고 있거든요. 지금 자문위원님들, 강상호 자문위원님이 말씀하셨거나 그런 것도 다 동일한 취지라고 생각을 합니다. 그런데 우리나라는 대통령제를 하고 있고 대통령제에서는 선거를 하면 50% 이상이 사표가 되지 않습니까? 문재인 대통령 득표율은 41%였습니다. 그러면 나머지 59%가 반대를 했음에도 불구하고 정부 권력구조는 승자독식으로 59%는 전혀 반영이 안 되고 있어요. 그렇기 때문에 국회만 비례를 강화하고 정부는 비례성을 전혀 고려하지 않는다면 이것은 부조화가 일어난다, 이렇게 생각이 되기 때문에 만일에 국회의원선거에서 비례성을 강화하는 제도로 바꾼다면 권력구조도 거기에 맞는 형태로 바꾸어야 맞는 것이다 저는 그렇게 생각을 합니다. 만일에 우리가 계속 대통령제를 고수한다면 다수대표제로 하는 것이 맞다, 미국의 대통령제가 그렇게 하듯이, 미국의 국회의원선거가 그렇게 하듯이. 그렇기 때문에 우리가 비례성 강화를 해서 한다면 이것은 권력구조와 일치시키는 방향으로 논의를 해야지 정부형태는 대통령제로 하면서 국회의원선거는 비례성을 강화해서 다른 방식으로 간다면 그것은 맞지 않는다. 저는 어쨌든 원론적인 입장에서 이런 점을 지적하는 바입니다.

위원장대리
홍일표 위원님 감사합니다. 이제 김욱 자문위원님 말씀하시고 이 파트와 관련해서는 정리하도록 그렇게 하겠습니다.

위원장대리
김욱입니다. 아까 초과 의석이 염려가 된다. 그러니까 국회의원 의석이 선거 때마다 늘어나는 것에 대해서 국민이 공감을 하게 될 것이냐, 허용을 할 것이냐 이것이 염려가 된다는 말씀이 있었는데요. 현재 초과 의석에 관한 시뮬레이션을 해 보면 아닌 게 아니라 조금 발생할 수도 있습니다. 그런데 이게 현재 지금까지 해 온 선거 결과를 가지고 했기 때문에 이런 결과가 나오는 것이지 앞으로 제도가 바뀐 다음에도 계속 이런 결과가 유지될 것이다 하는 것은 좀 섣부른 예단이라고 생각을 합니다. 무슨 말씀이냐 하면 현재 선거 결과, 그러니까 과거 선거 결과에 따라서 초과 의석이 많이 발생된다고 이렇게 생각을 하는 것은 각 지역에서 약간의 표 차이로 어떤 1당 또는 각 지역을 지배하는 정당들이 압도적으로 승리를 거두기 때문에 이게 문제가 됐던 것이고 초과 의석이 많이 발생 할 수밖에 없는 상황인데 만약에 다당제하에서 여러 정당이 경쟁을 하게 되면, 그러니까 앞으로 제도가 바뀌면 이런 초과 의석 문제도 많이 완화가 될 것으로 이렇게 생각을 합니다. 그리고 대통령선거 결과도 비례성이 보장이 안 된다. 물론 맞는 말씀입니다. 그런데 보통 정당 비례대표제를 채택하고 있는, 그러니까 지역구 없이 정당 비례대표만 하는 나라도 많지요. 그런데 그런 경우에는 대통령선거가 없으니까 그게 문제가 될 수가 없고 대체로 유럽에서도 거의 전부 순수대통령제라고―순수라는 말이 좀 이상합니다만―그런 대통령제를 채택하고 있는 나라가 거의 찾기가 힘들기 때문에 분권형 대통령제나 내각제로 그것을 해결하고 있고요. 우리나라의 경우에는 만약에 사실 저도 연동형 비례대표제하고 내각제 또는 조금 양보해서 분권형 대통령제가 패키지다 이런 생각을 하고 있습니다. 그러나 만약에 우리나라 국민들을 설득을 할 수가 없어서 대통령제를 유지하면서 연동형 비례대표제를 할 수밖에 없다, 이런 경우에는 대선의 비례성 강화를 위해서 결선투표제도라는 것이 있기 때문에 저희 분과에서는 대통령 결선투표 안도 하나의 대안으로 제시를 했습니다. 이상입니다.

위원장대리
한 가지만……

위원장대리
예, 이상수 자문위원님 간단하게 해 주십시오.

위원장대리
지금 헌정체제, 정치체제의 패러다임이 다수제 민주주의에서 합의제 민주주의로 바뀌고 있다고 하는데, 합의제 민주주의의 가장 중요한 틀이 우선 비례성 강화 그다음에 다당제, 연정으로 이어집니다. 거기까지는 맞는데요. 다당제 다음에 연정은 맞는데 연정을 한 다음에 그런 제도가 대통령제에 친화적이냐 아니냐 하는 문제가 논의되고 있지만 대통령제에 친화적이지는 않지만 대통령제에서도 가능하다 이렇게 보는 것이 일반적인 학설이라고 저는 알고 있다고 말씀드리고 싶습니다. 이상입니다.

위원장대리
감사합니다. 선거제도 관련해서 지금 기본적인 원칙과 관련해서 많이 말씀들을 해 주셨는데요. 중앙선거관리위원회의 헌법적 지위라든가 구성․절차 그리고 선거운동에 있어서 자유를 확대하는 정신의문제들 이런 부분들도 굉장히 중요한 주제로 남아 있으니까요, 오늘은 여기서 충분히 논의 못 했습니다만 이후에 위원님들 그리고 자문위원님들께서 관심 가져 주시고 또 좋은 의견들 피력해 주셨으면 좋겠습니다, 선거권과 피선거권까지 포함해서. 이렇게 하겠습니다. 그러면 선거제도와 관련해서 논의는 여기까지 일단락하고요. 그러면 그다음의 정부형태와 관련한 논의로 넘어가도록 하겠습니다. 정부형태와 관련해서도 시간이 많이 되었기 때문에 개별항목 하나하나를 짚어 가는 것도 좋겠지만 동일한 카테고리에서 논의할 수 있는 범주들, 이것을 크게 한 세 가지 정도로 이렇게 나누셔서 수석전문위원께서 발제해 주시고 수석전문위원의 보고를 받으신 다음에 위원님들 또 자문위원님들 말씀 나누실 수 있는 그런 순서로 들어가도록 하겠습니다. 정부형태와 관련해서 전부 두 권으로 상세 자료가 배포되어 있습니다. 요약본까지 다 그렇게 되어 있는데요. 이것에 앞서서 정부형태와 관련한 자문위원회의 보고를 잠시 듣도록 하겠습니다. 대략 10분 이내에 보고해 주시면 좋겠고요. 어느 분이 준비하셨습니까? 강상호 자문위원께서 준비하셨으면 앞으로 나오셔서 10분 이내에 발표를 해 주시고, 강상호 자문위원의 보고를 들은 다음에 위원님들과 자문위원님들 토론 순서로 들어가도록 그렇게 하겠습니다.

위원장대리
정부형태분과 강상호 자문위원입니다. 지난주 정부형태분과 자문위 보고서를 채택하는 과정 속에서 김종철 간사가 자문위원직을 사퇴함에 따라서 보고서 작성 과정에서 TF팀의 간사를 맡았던 제가 오늘 경과를 보고드리겠다는 것을 먼저 말씀드리겠습니다. 그동안 저희 정부형태분과에서는 쟁점이슈에 대해서 많은 부분을 합의했지만 총론 부분과 보고서 작성의 기술성의 의견 차이로 일부 언론에 정부형태분과가 많은 부분에서 합의하지 못한 것으로 보도된 것에 대해서 자문위원회의 한 사람으로서 굉장히 사과의 말씀을 드리겠습니다. 그동안 우리 정부형태분과에서는 열일곱 차례의 분과 회의를 통해서 분권과 협치 그리고 비례성의 강화를 통해서 제왕적 대통령제의 폐해를 극복하고 의회의 책임성을 강화하여 국회를 정상화하고 국민주권과 지방분권을 강화하며 선거제도와 정당제도의 민주적 개혁을 추구한다는 원칙하에서 정부형태의 권력구조를 논의해 왔다는 것을 먼저 말씀드리겠습니다. 그 결과 먼저 정부형태에 대해서 말씀드리면, 그 용어의 선정에 대해서 이렇게 먼저 말씀을 드리겠습니다. 특위에서는 ‘혼합(이원)정부제’라는 말을 쓰기로 했지만 저희 정부형태분과에서는 ‘분권형 정부제(이원정부제)’를 공식적으로 사용하고 그 안에 괄호를 내서 이원정부제를 병기하는 것으로 이렇게 결론을 내렸다는 것을 먼저 말씀드리겠습니다. 4년 중임 대통령제와 분권형 정부제 그리고 내각책임제를 초기에는 검토했지만 최종적으로 분권형 정부제와 4년 중임 대통령제를 보고서에 채택하기로 저희는 의결을 했습니다. 자문위원 11명 중에서 분권형 정부제를 선호하는 위원은 저를 포함해서 강상호, 이갑산, 이상수, 이현출, 장영수, 최영태 위원으로 6명이었습니다. 거기에 덧붙여서 박명림 위원은 이원정부제를 병기하지 않고 분권형 대통령제나 분권형 정부제를 단독 표기한다는 조건하에서 분권형을 선호한다는 입장을 취하셨기 때문에 만약에 우리가 박명림을 위원을 포함한다면 11명 위원 중에서 분권형을 주장하는 사람은 7명이라는 것을 먼저 말씀드리겠습니다. 4년 중임 대통령제를 선호하는 사람은 백준기 위원과 지난주에 사퇴한 김종철 위원으로 2명이었고, 내각책임제를 선호하는 사람은 강원택 위원과 명재진 위원으로 2명이었다는 것을 말씀드리겠습니다. 구체적인 안에 대해서는 저희가 다음 주 수요일까지 최종 보고안을 만들기로 했기 때문에 그때 저희가 제출을 하도록 하겠지만 오늘 논의의 전개를 위해서 저희가 이미 합의한 몇 가지 사항에 대해서 짤막하게 보고말씀을 드리겠습니다. 분권형 대통령제와 4년 중임 대통령제를 주장하는 자문위원들 간에 가장 큰 쟁점은 총리의 임명에 관한 것이었습니다. 분권형 정부제를 주장하는 저희 7인은 총리를 국회에서 선출해야 한다는 입장에 동의하고 있으며, 4년 중임 대통령제를 주장하는 2인은 현행 제도처럼 대통령이 국회의 동의를 얻어서 대통령이 임명한다는 것을 주장하고 있습니다.두 번째로 의회의 양원제 도입에 대해서는 과다대표와 과소대표의 문제를 해결하기 위해서 지역대표성을 갖는 상원을 신설하는 데에 대체로 저희는 공감하고 있습니다. 세 번째로 감사원에 대해서는 회계검사원으로 업무를 단일화해서 독립기관화하는 데 저희가 합의를 하였고, 예산법률주의 도입과 재정 증액 관련 국회 권한 강화를 통해서 재정 통제를 강화하는 데 저희 위원들은 서로 합의를 보았습니다. 법률안 제출권에 대해서는, 분권형 정부제의 경우 현행과 같이 양원 국회와 총리가 할 수 있는 것으로 합의하였고 4년 중임 대통령제를 주장하는 경우에는 국회의원에게만 법률안 제출권을 인정하고 정부의 법률안 제출권은 인정하지 않는 것으로 이렇게 이야기가 나왔습니다. 여섯 번째로 국정감사와 국정조사와 관련해서는 국정감사를 폐지하고 국정조사 제도를 활성화하는 방향으로 저희가 중지를 모았습니다. 일곱 번째로 국회의원의 불체포 및 면책특권과 관련돼서는 현행대로 그대로 유지하는 쪽으로 저희가 중의를 모았습니다. 여덟 번째로 대통령과 총리의 위상 그리고 그 관계에 대해서는 저희 위원회에서도 다소의 의견 차이를 보였었는데 일단 보고서에는 분권형 정부제에서는 대통령을 국가원수로서, 총리를 행정수반으로서의 위상을 갖고, 의결기관인 내각회의는 합의제 형식으로 운영함으로써 그리고 책임장관제를 도입함으로써 일부에서 우려하는 대통령과 총리의 갈등을 조정할 수 있도록 저희가 의견을 모았습니다. 4년 중임 대통령제에서는 대통령, 국가원수 조항을 삭제하자는 안이 제안되어서 아마 4년 중임제를 택할 경우에 대통령이 행정권의 수반으로 남는 것으로 의견이 나왔다는 것을 말씀드립니다. 아홉 번째로 결선투표제와 관련해서는 정부형태를 불문하고 결선투표제를 도입하는 것으로 공감을 하였습니다. 열 번째로 대통령의 임기에 대해서는 분권형 정부제에서는 6년 단임제를 선호하였고 대통령제의 경우에는 4년 중임을 선호하였다는 것을 말씀드립니다. 그 밖에 대통령의 사면권 제한 등 이런 것들이 논의되었다는 것을 말씀드리면서 끝으로 국민투표, 국민발안, 국민소환 등 직접민주주의 강화에 대해서는 기본권분과, 지방분권분과 그다음에 정부형태분과 합동회의에서 결정한 사항을 저희 정부형태에서도 그대로 추인하는 것으로 의결하였다는 것을 보고말씀 드리겠습니다. 이상으로 정부형태 보고를 마치도록 하겠습니다. 감사합니다.

위원장대리
강상호 자문위원 감사합니다. 그러면 수석전문위원께서 정부형태 분야에 대해서 보고해 주시기 바랍니다. 우선 크게 세 파트로 나눠서 첫 번째 파트부터……



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