제354회 제21차 헌법개정특별위원회회의록

회의 시작 날짜: 2017년 11월 30일


이주영 위원장
의석을 정돈해 주시기 바랍니다. 제354회 국회(정기회) 제21차 헌법개정특별위원회를 개의합니다. 우리 특위에서는 지난 11월 22일과 23일, 두 차례 회의에서 기본권․총강 분야, 전문까지 해서 집중토론을 실시했고 11월 28일에는 지방분권 분야와 헌법개정 절차에 관한 분야 집중토론을 실시한 바 있습니다. 오늘 회의에서는 경제․재정 분야에 대한 집중토론을 실시하겠습니다. 오늘 회의를 위해서 개헌특위 자문위원회 경제․재정 분과 위원님들께서 참석하고 계십니다. 우리 특위 위원님들께서는 토론하시는 과정에 궁금한 사항이 있다든지 해서 자문위원께 질의를 하고 또 답변하는 그런 형식이든, 또는 쟁점에 대한 특위 위원님들 또 자문위원님들 각각의 소견, 질의․답변 형식이 아니라 하더라도 자유스럽게 발언하실 수 있도록 그렇게 진행을 하겠습니다. 1. 개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 (계속) - 경제․재정 분야 (14시09분)

이주영 위원장
그러면 의사일정 제1항 개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건을 상정합니다. 먼저 헌법개정특별위원회 자문위원회 경제․재정 분과의 유종일 간사님께서 나오셔서 분과의 논의 결과를 보고해 주시기 바랍니다. 10분 이내로 간략하게 해 주시기를 부탁드립니다.

경제재정분과간사 유종일
먼저 이런 보고의 기회를 주신 위원장님과 위원 여러분께 감사말씀 드리고요. 저희는 2월에 출범해서 지난 11월 22일까지 총 열아홉 차례에 걸쳐서 정말 장시간 분과회의를 했고 또 세 번 외부 전문가들과 토론하면서 의견 수렴해서 이 시안을 마련했습니다. 저희들이 주안점을 둔 것은 재정민주주의 실현, 감사원의 독립성 그리고 경제 민주화의 구체화라는 것에 역점을 두고 논의를 진행했고요. 저희 분과위원이 원래 여섯 명인데 김호균 박갑주 유종일 장용근 차진아 이렇게 5인이 주로 논의를 했고, 이태호 위원은 사정상 논의에는 참여를 못 했고 다수안에 다 동의한다는 의견을 개인적으로 밝혔습니다. 저희들이 모든 쟁점에 관해서 논의에 참여한 5인 전원이 합의하거나 아니면 다수안과 소수안으로 갈렸을 때는 4 대 1이었습니다, 3 대 2라든지 이렇게 나눠진 적은 없었고요. 자문보고서에는 합의안과 다수안 그리고 소수안의 근거를 자세하게 설명해 드렸습니다. 오늘은 시간관계상 합의안과 다수안 중심으로 중요한 사항만 간략히 보고하겠습니다. 먼저 2페이지의 재정 분야입니다. 가장 먼저 ‘재정의 장’을 신설하기로 했습니다. 현행 헌법 54조부터 59조까지와 재정의 원칙, 기금, 사용료․수수료․부담금, 결산 조항 등을 포괄하는 ‘재정의 장’을 신설하기로 하였고요. 그래서 재정의 원칙으로는 국가 재정의 민주성, 건전성, 경제성을 확보하도록 규정하였습니다. 예산법률주의를 도입하되, 구체적인 안은 권력구조(정부형태)에 따라서 차별화하는 안을 도출하였습니다. 순수대통령제가 채택되는 경우 예산법률안의 제출권을 국회에 부여하자…… 정부가 예산안을 편성해서 국회에 제출하면 국회가 예산법률안을 작성하고 발의하도록 하자는 것이 다수의견이고, 소수의견은 정부가 예산안을 편성해 온 과거 연혁과 여러 가지 편의를 봤을 때 예산법률안 제출권을 정부에 주자는 것이었고요. 증액동의권도 다수의견은 현행 헌법의 증액동의권을 폐지하고 총액 증액이나 신규 사업 추가만 정부 동의를 얻도록 하자는 것이고요, 소수의견은 그대로 유지하자는 것이었습니다. 그리고 예산심의기간을 120일로 확대하자는 안이고요. 다음에 예산법률주의를 도입하는 데 따른 몇 가지 부수적인 조정사항들이 있는데 그것은 전체 보고서 참조하시면 될 것 같고요. 그다음에 중요한 사항으로는 결산 심사를 강화하는 것입니다. 현행 99조인데요. 그동안 국회의 재정통제기능이 예산안에 초점이 맞추어져 있었지만 재정성과를 제고하기 위해서는 국회의 결산심사를 강화할 필요가 있다…… 그런 점에서 정부가 감사원에 결산을 송부하고 감사원이 이를 검사한 결과만 국회에 보고하도록 되어 있는 현행 헌법 99조를 제2항으로 돌리고, 제1항에 정부가 국회에도 결산을 송부하도록 규정하고, 제3항으로는 결산심사 의결 절차, 그리고 제4항으로는 국회가 잘못된 것이 있을 때 시정을 요구할 권리 그리고 정부가 조치를 취해야 할 의무 등을 규정하는 것으로 했습니다. 다음 페이지입니다. 감사원 관련입니다. 이견이 사회적으로 존재합니다마는 저희 분과 내에서는 감사원을 독립기구로 하는 것이 좋겠다는 의견의 일치를 봤습니다. 무엇보다도 감사원의 정치적 중립성과 공정성을 확보하는 것이 중요한데 그러기 위해서는 여러 나라 사례를 보더라도 독립기구화하는 것이 최선이겠다 하는 생각이고요. 또 국회 소속으로 변경할 경우에는 회계검사기능을 국회 소속으로 둔다 하는 얘기인데 오늘날 감사기법이 다 성과감사기법으로 전 세계적으로 되어 있어서 회계검사기능과 직무감찰기능을 분리하기가 현실적으로 어렵고 또 이것을 통합해서 수행하는 것이 효과적이라는 판단이 또한 이런 결론을 내리게 된 근거이기도 합니다. 또 직무감찰의 범위에 관해서는 법률로 규정하자는 것이 다수의견이고 제한 없이 모든 공무원을 대상으로 해야 된다는 소수의견도 있었습니다. 특히 이와 관련해서 저희는 지방자치단체도 감사의 대상으로 이렇게 규정을 했는데 이 부분에 관해서는 지방분권분과와 의견이 좀 갈렸습니다. 저희는 분권을 강화할수록 거기에 따른 책임도 강화할 필요가 있다 또 지방자치단체가 국가예산을 받아서 집행하는 부분이 있는 만큼 이것을 명시적으로 규정하는 것이 좋겠다 이런 생각에서 지방분권분과의 좀 다른 의견이 있었음에도 불구하고 저희 분과는 이렇게 의견을 모았다는 점 말씀드립니다. 다음으로 감사원의 구성․임기․임명에 관해서 감사원은 원장을 포함한 9인의 감사위원으로 구성하고 그 임기는 6년 단임으로 하고요, 감사원장은 호선하되 임기를 3년 단임으로 한다 이런 안을 저희가 만들었습니다. 소수의견은 호선안에 반대하는 소수의견이 있었습니다. 물론 감사위원의 정치적 중립성이나 신분 보장도 명시가 되고요. 그리고 결산 검사 부분은 아까 말씀드린 대로 재정의 장 결산 조항으로 이동이 되고 그다음에 감사원을 헌법상 독립기관으로 변경할 경우 직무상 독립을 실질적으로 확보하기 위해서 규칙제정권이 필요하기 때문에 중앙선거관리위원회처럼 감사원규칙제정권을 명시하자는 것입니다. 그리고 마지막으로 경제 관련 자문안을 보고드리겠습니다. 가장 중요한 것이 경제민주화 조항의 개정입니다.시대적인 요청에 따라서 경제민주화의 의미를 보다 분명하게 규정하고 경제민주화를 위한 국가의 역할을 명확하게 하자는 다수의견이 있었고 또 소수의견은 이것이 불필요한 논쟁과 갈등을 심화시킬 수 있으니 그대로 두자는 소수의견이 있었습니다. 다수의견에 의한 경제민주화 조항 개정안에서는 몇 가지 중요한 것이 있는데요 지금 현행 119조 2항에는 ‘균형있는 국민경제의 성장과 안정, 적정한 소득의 분배, 시장의 지배’ 이렇게 죽 나열하고 맨 마지막에 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여’ 이렇게 되어 있어 가지고 경제민주화가 어디까지 포괄하는 것인지에 관해서 학계에서 많은 논란이 있습니다. 그런데 입법자의 애초의 의도나 국민적인 이해는 경제민주화가 이 모든 것을 포괄하는 상위 개념이라고 생각하는 데 반해서 현재 쓰여 있는 문구 자체가 병렬적으로 되어 있어서 법학자들 사이의 다수의견은 그냥 경제민주화는 이 여러 가지 중의 하나인 것으로 이렇게 해석이 되고 있기 때문에 그것을 혼란을 방지하기 위해서 국가는 경제의 민주화를 위하여 이러이러한 것을 한다로 바꿨다는 것이고요. 그다음에 경제력 집중이 지금 심화되고 있고 이것은 공정거래법에서도 규제의 대상으로서 명확하게 하고 있기 때문에 경제력 집중을 방지의 대상으로 명확하게 표현하자는 것, 그다음에 ‘경제주체 간의 조화’라는 말이 있는데 이 조화가 굉장히 조화스러운 단어라 어떻게 의미가 불투명해서 ‘경제주체의 참여, 상생 및 협력’이라는 것으로 좀 구체적으로 표현을 했고요. 그다음에 ‘할 수 있다’는 것을 ‘하여야 한다’로 그렇게 강행규정으로 바꿔서 표현을 했습니다. 그리고 너무 국가가 모든 것을 시장에 개입해서 이루려고 하는 그런 관점도 바람직하지 않기 때문에 시장에서 자율적으로 이런 시장의 지배나 경제적 남용 행위들이 통제될 수 있도록 피해자들에게 징벌적, 집단적 사법구제수단을 보장하는 것이 좋겠다는 의견이 있어서 그것도 반영을 시켰습니다. 그다음으로 토지공개념과 관련된 내용입니다. 지금 122조에 ‘토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 필요한 제한과 의무를 부과한다’는 표현을 넣음으로써 토지공개념을 보다 분명하게 하고요. 그다음에 추가적으로 토지공개념이라는 것이 결국은 국민의 생활과 생산의 기반이 되는 토지를 가지고 경제를 왜곡시키지 말고 이것을 누구나 국민들이 안정된 생활을 하고 생산활동을 할 수 있도록 하자는 것이기 때문에 거기에 따라서 필요한 공공주택 건설이나 공정한 임대차 이런 내용들을 규정했습니다. 그리고 지금 121조의 자원에 대해서 너무 개발주의적인 시각으로 돼 있는데 지속가능한 개발을 해야 된다는 그런 규정을 저희들이 제안을 하고 있고요. 그다음에는 123조에 다양한 내용이 있습니다. 농․어업 관련 내용이 있고 지역균형발전, 중소기업 관련 조항이 있는데 지역균형발전과 중소기업 조항은 따로 떼어서 이렇게 규정을 하는 것이 좋겠다고 보고요. 그래서 지역균형발전과 중소기업 관련 조항은 따로 떼고 농․어업 관련 조항을 좀 변경을 했습니다. 지금 농․어업의 공익적 기능이라고 하는 것이 전 세계적으로나 우리 사회적으로 많이 인정이 되고 있기 때문에 그 부분을 넣어서 ‘국가와 지방자치단체는 농․어업과 농․어촌의 공익적 기능을 제고함으로써 지속가능한 발전과 농․어업인의 권익 신장을 보장한다’ 이런 조항으로 했고요. 그다음에 중소기업 보호․육성에 관해서는 중소기업뿐만 아니라 소상공인 그리고 또 사회적 경제의 발전 이런 것까지 국가가 보호․육성할 대상으로 그렇게 규정을 했습니다. 마지막 페이지입니다. 소비자 보호에 관한 내용은 기본권의 장으로 이동을 하고요. 국가의 대외무역 관련 조항은 과거 개발주의 시대의 산물이기 때문에 삭제를 하고. 과학기술이 지금 경제 발전의 도구처럼 표현돼 있는 것이 과학기술부에서 불만이 있어서 경제 발전뿐만 아니라 공공복리의 향상에 노력하여야 한다는 것으로 표현을 바꿨고요. 마지막으로 자문기구는 법률로도 얼마든지 할 수 있기 때문에 ‘둘 수 있다’ 이런 규정을 굳이 헌법에 둘 필요는 없을 것 같아서 3항은 삭제하는 것으로. 이런 자문보고를 드립니다. 감사합니다.

이주영 위원장
수고하셨습니다. 오늘 회의 자료를 우리 특위 위원님들과 자문위원님들께 다 책상 위에 배포를 해 놓았는데요, ‘개헌 집중토론을 위한 전체회의 자료’ 2-2 해 가지고 요약본하고 상세본, 이 앞에서 했던 것과 같은 그런 요령으로 자료가 만들어져서 배포가 돼 있습니다. 요약본이 아주 간략하게 쟁점을 바로 이해할 수 있도록 돼 있는 그런 자료라고 하면 상세본은 그에 관련된 외국 헌법 입법례라든지 또 그 제도의 장단점이라든지 또 쟁점에 대해서 찬반의견들의 논점들이 상세히 수록이 돼 있는 그런 자료가 되겠습니다. 그리고 자문위원회에서는 조금 전에 유종일 간사님이 보고해 주신 대로 따로 정리를 한 자료가 있기 때문에 이것을 다 참고하면서 질의 또는 토론하시는 데 활용하시면 되겠습니다. 그리고 그 외에 금년도 국회사무처 연구용역 보고가 죽 있는데 그중에서 오늘 토론 주제와 관련이 있는 ‘예산법률제정을 위한 헌법개정시안에 관한 연구’ 해 가지고 이게 국회사무처에서 발주한 용역 자료가 되겠습니다. 예산법률주의에 관계되는 자료이니까 이것도 활용해서 토론해 주시면 되겠습니다. 그러면 지금부터는 배부해 드린 자료 중에서 요약본을 중심으로 개헌 쟁점별 논의 사항에 대해서 조문 순서에 따라서 전문위원의 보고를 들으시면서 집중토론을 하는 그런 순서를 갖도록 하겠습니다. 그러면 전문위원께서 쟁점별로 보고를 해 주시기 바랍니다. 그리고 보고된 사항에 대해서 의견이 있으시면 좀 자유스럽게 이렇게 하고 있기 때문에 손을 들어서 표시해 주시면 제가 충분한 발언 기회를 드리도록 하겠습니다. 하시지요.

전문위원 이창림
전문위원입니다. 요약 자료를 봐 주시기 바랍니다. 첫 페이지, 목차에서 보시는 바와 같이 오늘 논의하실 내용은 재정제도, 회계검사기관, 경제, 그 밖의 헌법기관 등 크게 네 부분입니다. 먼저 재정제도 중 예산제도 개편에 대해서 보고드리겠습니다. 요약자료 1페이지입니다. 첫 번째 논의사항은 예산법률주의 도입 여부에 관한 것입니다. 주요 내용은 예산의 목적, 내용, 구체적 집행 기준 등을 법조문의 형태로 기재하여 예산을 법률의 형식으로 의결하는 예산법률주의를 도입할지 여부 및 도입 시 구체적인 방안 등에 관한 논의입니다. 논의 결과 예산법률주의 도입에 찬성하는 의견이 다수였습니다. 다음, 2페이지입니다. 두 번째 논의사항은 예산편성권의 소재에 관한 것입니다. 예산안을 정부가 현행처럼 편성하는 것이 적정한지 또는 국회로 예산편성 권한을 가져와 국회가 직접 편성하는 방안이 적정한지에 대한 논의입니다. 논의 결과 예산편성권을 국회가 행사하자는 의견과 현행대로 정부에 두자는 의견으로 나누어졌습니다. 다음, 3페이지입니다. 세 번째 논의사항은 정부의 증액동의권 폐지 또는 수정 여부에 관한 것입니다. 현행 헌법상 정부의 증액동의 조항이 국회의 예산수정 권한을 과도하게 침해하므로 이를 폐지 또는 수정하여 국회의 예산심사 권한을 확보할 필요가 있다는 논의입니다. 논의 결과 증액동의 조항을 폐지하되 국회에서 과도한 증액이 있을 경우를 대비하여 보완책을 강구하자는 의견이 많았습니다. 예산제도 개편에 관한 논의는 여기까지입니다. 이상입니다.

이주영 위원장
지금 전문위원이 검토한 부분에 대해서 의견들을 말씀해 주시기 바랍니다. 강창일 위원님 발언하십시오.

강창일 위원
우선은 구체적인 것 이전에 말이지요, 한마디 말씀을 드려야 되겠습니다. 12월 말까지 우리 특위가 끝나지요? 또 연장할지 아니할지는 그다음에 각 당에서 의논해서 결정할 것인데…… 지금 밖에서 말이지요, 많은 분들이 우려를 하고 있어요. 우리 특위에서 아무리 많은 얘기들을 하고 있고 자문위원님들 말씀 듣고 있고 자문위원님들 계속 회의를 하고 있는데 이게 공염불이 아니냐, 과연 되겠느냐 이런 식으로 우려를 나타내고 있고. 정당은 지칭하지 않겠어요. 모 당에서는 ‘개헌 없다’ 이런 식의 말들을 하는 분들도 계시고. 지난번에도 말씀했어요, ‘우리 좀 진정성 가지고 당리당략적 차원에서 접근하지 말고 개헌 문제 처리해 나갑시다’. 그리고 지난번에도 어떤 분이 권력구조 얘기를 하시는데, 정부형태의 얘기인데 이제 각 당에서 좀 빨리 해서, 그것은 더불어민주당도 마찬가지라고 생각합니다. 정부형태 문제도 지금 내놔야 되지 않겠습니까? 12월 끝나기 전에 내놔서 여기에서 토론하고 또 협상할 것 있으면 협상하고. 말로만 서로 비난하는, 권력형태에 대해서 한마디도 얘기들을 하지 않으면서 국민들의 우려를 더욱더 조장하고 있지 않느냐 이런 식으로 생각됩니다. 그러니까 위원장께서 말이지요. 위원장님.


강창일 위원
진정하게 개헌특위가 제대로 역할을 할 의지가 있으면 각 당에다가 ‘당신네들 정부형태 아주 첨예한 문제인데, 뜨거운 감자인데 내놔라’ 이렇게 좀 얘기해 주세요. 그래서 대화하고 토론하고 협상할 것 협상하면 되지 않겠습니까? 그렇지 않은 상황에서 ‘내가 여기 개헌특위에 왜 와 있지?’ 이런 식의 생각이 자꾸 들어요. 그래서 어떤 사람들은 이것은 정부에서 제출해야 되지 않느냐, 정부 발의가 되지 않겠느냐 이렇게 해서 참 여기에 참석하면서도 제가 답답해서 그래요. 여기 각 당 간사님들 있으니까 이제 내놓읍시다. 좀 내놔서 첨예한 문제 같은데, 저는 첨예하게도 생각하지 않습니다마는, 그러면 토론하자고요. 그 정도 문제 제기하고요. 예산법률주의 이것 지극히 당연하다고 생각을 하고 있습니다. 참으로, 제가 역사 공부해서 그런지 우리 식민지 잔재, 이게 일제시대 때의 것을 그대로 예산제도에 갖고 와서 우리가 비법률주의로 나가고 있는데…… 또 두 번째는 일본은 의원내각제예요. 완전 의원내각제이기 때문에 일본이 지금 예산법률을 채택하지 않고 있는데 그것은 그럴 수 있다고 봅니다. 그런데 우리는 대통령중심제에서 예산법률주의를 채택하지 않고 있다…… 참 이게 뭡니까? 좋은 것은 버리고 나쁜 것만 잔뜩 보존해서 식민지 잔재 청산이 예산제도에도 있지 않느냐 이런 식의 생각을 하게 되거든요. 그것이 지극히 당연한 것이다 이렇게 생각을 하는데, 여기 자문위원님들 의견도 있습니다. 혹 우리가 의원내각제 하게 되면 그때는 또 예산법률주의에 대해서 다시 한번 논의를 해야 되겠습니다마는 지극히 당연한 것이다 이렇게 생각을 하고 있습니다. 이상으로 마치지요. 좌우지간 각 당에서 제발 정부형태에 대해서 안을 제시해 주기를 저는 간절히 소망하고 있습니다. 이상입니다.

이주영 위원장
감사합니다. 수고하셨습니다. 황도수 자문위원님 발언하십시오.

사법부분과간사 황도수
감사합니다. 황도수 자문위원입니다. 예산법률주의에 관해서 저의 개인적 소견을 좀 말씀드리고자 합니다. 예산법률주의가 학계에서 논의되는 이유는 두 가지였습니다. 하나는 예산의 법적 효력이 대내적인, 국가 내적인 효력만 가지고 있기 때문에 재외국민에 대해서도 대외적 효력도 법적 효력을 가질 수 있도록 하는 것이 어떠냐라는 것이 하나의 관점이었고요. 또 하나의 관점은 국회가 정부를 견제할 수 있는 권한을 좀 더 확대하자는 관점에서 예산법률주의가 논의됐습니다. 그런데 이러한 논의에서 예산법률주의가 ‘아, 좋은 거다.’라고 일반적으로 받아들여지고 있는데 저는 법체계적인 관점에서 볼 때 예산법률주의가 가지는 위험성에 대해서 조금 말씀드리고자 합니다. 먼저 예산법률주의가 되지 않았다 하더라도 현재 국회는 입법권을 가지고 있기 때문에 예산법률주의와 같은 권한을 행사할 수 있는 상태입니다. 다시 말해서 예산이란 무엇이냐 하면 정부의 집행행위에 대한 자기자신의 계획인데 정부의 재정행위에 관한 집행에 관해서 법률로서 일일이 구체적으로 정할 수 있는 권한이 이미 입법권으로서 확보되어 있는 상태인데 그 권한을 행사하지 아니하고 예산은, 재정행위는 정부 것이고 이제 와서 그것을 다시 찾아오겠다는 생각 자체가 저는 약간 좀 의아할 뿐입니다. 실제로 미국에서는 예산, 재정행위에 관해서 법률로서 구체적으로 규정되는 것이 많았고 우리가 생각할 때 그것을 예산법률주의라고 생각했는데 그것은 주된 쟁점이 아니고 오히려 국회에서 법률을 만들면서 정부의 재정행위에 관해서 구체적으로 쓸 수 없으니까, 미리 일반 추상적으로 정할 수 없으니까 그 부분에 관해서 정부에 권한을 위임하고 그 부분에 관해서 정부로 하여금 1년마다 계획을 세워서 우리한테 가져와라, 가져오면 우리가 그것을 심의․확정해서 너희들이 그대로 쓰도록 해라라고 하는 규범을 1년마다 만들어 주겠다는 것이 그 목적이라고 봅니다. 그런데 문제는 그렇게 위임했던 권한이 와서 다시 예산에 관해서 국회에서 심의․확정하면서 그것을 다시 법률로 만든다는 것은 무엇을 뜻하느냐 하면 위임해서 정부로 하여금 했던 권한이 국회에서 다시 법률로 만들었으니까 그 위임할 때는 어떠어떠한 것을 지키라고 썼던 과거의 법률 조항 자체를 현행 예산법률로서 다, 신법으로 다 무효화하는 효과를 가지게 된다고요. 이런 의미에서 볼 때 예산법률주의를 한다는 것은 매번 국회가 재정에 관한 법률을 새롭게 만든다는 것을 뜻하고 자칫 잘못하면 뭐라고 그럴까, 과거의 법률에 따라야 했던 정부의 재정행위가 법률을 무시하고 예산을 만들고 국회를 설득해서 과거의 법률을 무시할 수 있는 기회를 제공할 수 있는 위험성이 있다 그렇게 볼 수 있습니다. 그런 의미에서 볼 때 이 부분에 관해서는 좀 체계적인 관점에서 한번 고려해 주셔야 되고요. 또한 국회의 견제 권한뿐만 아니라 국민적인 관점에서 볼 때도 대국민적 효력을 줬으면 좋겠다라는 국민의 바람은 어디서 시작되느냐 하면 법률에 위반되는 예산이 생길 수가 있는데 그때 법률 위반이다, 예산이 법률 위반이라고 국민이 사법적으로 다툴 수 있는 기회를 달라는 것이 그 목적이었는데 그 예산이 법률과 같은 효력이 된다면 과거 법률에 위반되는 예산법률이 존재할 수가 없거든요, 신법 우선 때문에 또 특별법 우선 때문에. 그런 의미에서 볼 때 국민의 예산에 대한 통제 권한 역시 거의 불가능하게 된다는 관점으로 보기 때문에 예산을 법률과 같은, 법체계상의 상하관계의 관점에서 볼 때 예산을 단순히 법률로 하는 것이 과연 바람직한가, 오히려 법률 아래에 두면서 대국민적 효력을 인정하고 그 대신 아래 있으나 대통령령으로 함부로 바꿀 수는 없어야 되니까 대통령령보다는 효력이 위다라고 하는 그 정도의 선언으로서 충분히 이것이 달성될 수 있는 것 아닌가라는 관점에서 이 법체계적인 관점을 좀 고려해 주십사 하고 의견을 말씀드립니다.

강창일 위원
잠깐……

이주영 위원장
강창일 위원님 발언하십시오.

강창일 위원
이 문제에 대해서 자문위원들 간의 의견이 좀 다르구먼요.

경제재정분과간사 유종일
저희 분과에서는 의견이 모아졌습니다.

이주영 위원장
황도수 자문위원님은 경제재정분과의 자문위원은 아니시면서 오늘 이 예산법률주의에 대해서 좀 별도 의견이 있으셔서 말씀하신 겁니다.

강창일 위원
의견들이 좀 다양한 의견이 있는 것 같은데요. 제가 얘기하고 싶은 것은 원리적으로는 그렇습니다, 원리적으로는. 그러나 지금 국회와 정부 간의 관계, 이 현실은 실제로 그렇지 못합니다. 그리고 우리가 이런 얘기를 하거든요. 제왕적 대통령제의 폐해, 이 문제를 자꾸 얘기하지 않습니까? 그러니까 세입 분야는 조세법률주의가 채택되어 있는데 세출 분야는 예산법률주의가 채택되지 않아 가지고 행정부에 너무 과도한 재정권을 부여한 것이 되어 버렸어요. 그래서 우리가 제왕적 대통령제의 폐해를 얘기할 때는 이런 식의 구체적인 내용을 가지고 그런 것을 막아 내자 하는 그런 식의 의도에서 처음 예산법률주의 얘기가 나온 것이라는 것을 이해해 주셨으면 좋겠고요. 제왕적 대통령제 폐해 많지요. 그것은 여야 관계없이 다 느끼고 있는 부분인데, 구체적으로 어떤 것들이 있느냐? 예산 문제, 그다음에 인사권 문제 이런 등등이거든요. 내용으로 들어가서 제왕적 대통령제의 폐해를 막아 내자 그런 것입니다. 이상입니다.

이주영 위원장
차진아 자문위원님 발언하십시오.

위원장
제가 저희 분과의 다수의견에 대해서 좀…… 그리고 예산법률주의를 도입하는 것에 대해서는 다수의견, 소수의견으로 나뉘지 않고 저희 분과에서는 일치된 단일안이라는 것을 먼저 말씀드리고, 황도수 위원은 저희 분과에 속하지 않은 위원이라는 것을 다시 말씀드립니다. 그리고 황도수 위원이 지금 말씀하신 그내용은 헌법학회의 일반적인 견해가 아님을 분명히 밝혀 드립니다. 황 위원님께서 말씀하신 것에서는 예산법률주의에 대해서 많은 오해가 있는 것 같습니다. 첫 번째, 예산법률주의라고 하는 것이 일본하고 우리나라만 지금 하고 있는 것이고, 그것은 지금 갖고 계신 자료의 연구용역보고서에 보면 58쪽 이하에 상세하게 논의가 되어 있습니다. 그래서 이것은 굉장히 왜곡된 제도를 도입한 것이고요. 일제 식민지의 잔재가 맞습니다. 그리고 그렇게 한 이유 자체는 뭐냐 하면 독일의 과거 프로이센 제국인데요. 프로이센에서 예산 분쟁이 있었습니다. 거기에서 의회가 통일전쟁 수행을 위한 예산법률에 동의를 안 해 줘서 굉장히 황제가 애를 먹었거든요. 그것 때문에 일본에다 조언을 했습니다. 그래서 의회의 어떤 예산법률을 무력화시키기 위해서 법률의 형식으로 하지 마라, 법률의 형식으로 하니까 계속 법률적인 효력을 주장하면서 골치가 아프다, 그러니까 다른 형식을 해라, 그래서 그 조언을 받아들여 가지고 의회의 어떤 재정통제권을 약화시키기 위한 목적으로 특수 형식을 취하게 된 것입니다. 그리고 그것이 지금 우리나라에 이어져 온 것이기 때문에…… 마치 지금 황 위원님이 말씀하신 것은 예산특수형식주의가 일반적인 것이고 예산법률주의로 전환하는 것이 문제가 있는 것처럼 말씀하셨는데 그것이 아니고요 예산법률주의가 원래 원칙적인 내용입니다. 이것은 과거부터, 중세부터 근대 의회의 전신인 신분제의회부터 내려져 온 권한인데요. 의회가 군주의 재정에 대해서 통제하는 권한을, 동의권을 가졌는데 그것이 법률의 형식으로 갖는 것이 지금까지 내려져 온 것입니다. 이것이 원칙적인 내용이라는 것을 말씀드립니다. 말씀드릴 것이 많지만 시간이 초과되어서 다음에 다시 또 질문하시면 답변드리겠습니다.

위원장
앞으로 시간에는 너무 구애되지 마시고요. 한 3분을 기준으로 말씀해 주시면 좋겠다 하는 그 정도로 이해하시고, 꼭 필요하면 더 말씀하셔도 좋습니다. 조금 더 하시고 그리고 장용근 자문위원으로 넘어가고, 그다음에 이태규 위원님, 그다음에 김관영 위원님, 송기석 위원님 순서로 넘어가겠습니다. 더 말씀하십시오.

위원장
그러면 죄송하지만 제가 조 금 더 말씀드리겠습니다. 한 가지만 더 말씀드리면 지금 예산의 효력과 관련해서도 오해를 하고 계신데 예산이 특수 형식을 취하고 있다고 해서 이것이 법률 하위의 효력을 갖는 것으로 이해되지는 않습니다. 법률과 동등한 효력을 갖는 것으로 이해가 되는 것인데, 마치 지금은 예산이 법률 하위의 효력을 갖는 것처럼 이해를 하시고 그렇게 되는 것이 정상이라고 주장하시는데 그러한 위험성 때문에라도 예산의 형식을 특수 형식으로 하지 말고 법률로 해서 정상화해야 된다고 말씀드리고 싶습니다. 그리고 예산법률주의를 취한다고 해서 이것이 예산법률 위반을 근거로 해서 국민들이 직접 쟁송할 수 있는 대외적인 구속력을 갖는 것으로 이해되는 나라는 적어도 우리가 선진국으로 꼽고 있는 나라에서는 없는 것으로 알고 있습니다. 왜냐하면 예산법률은 그 예산을 집행하는 각 국가기관들을 구속하는 거거든요. 그렇기 때문에 직접적인 구속력은 예산법률의 구속을 받는 각 집행기관에 있는 것이고, 그래서 예산법률로 전환한다고 해서 대외적인 구속력을 갖는 것으로 이해되는 것으로 그렇게 오해하는 것도 잘못이라고 말씀드리고 싶습니다.

위원장
황도수 자문위원님이 이 분과는 아니기는 하지만 이렇게 분과에서 대체로 공감했다 하는 그 내용에 대해서 또 다른 의견을 말씀하시고 하니까 토론이 좀 활발해지는 그런 효과가 있는 것 같습니다. 저는 아주 바람직한 이견을 제시해 주셨다 그렇게 받아들이고요. 계속 토론을 이어 가도록 하겠습니다. 장용근 자문위원님 발언하시고 그다음에 이태규 위원님, 김관영 위원님, 송기석 위원님 이런 순서로 진행하겠습니다.

위원장
저는 재정법학회라는 것을 통해서 10여 년간 이것을 전 세계 학자들과 논의를 했는데요. 첫째, 법률주의의 의미가 무엇인가를, 근본적인 의미를 한번 정리할 때가 됐습니다. 10여 년간 우리 사회에서 뭔가 불확실한 논의를 가지고 계속 논의하는데, 예를 하나 드리겠습니다. 명예혁명 때 조세법률주의가 확립됐는데 그때 조세법률주의로 확립된 문건은 ‘대표 없으면 과세 없다’는 그 말 한마디였습니다. 무슨 말이냐? 김철수 교수님 포함해서 대부분의 헌법학자들의 책을 보면 법률주의라는 것은국회의 동의를 받는다는 그런 의미입니다. 그런데 조세법률주의도 초기에는 단순히 세금을 매길 때 국회의 동의만 거치면 됐고 구체적인 내용에 대해서는 대충 넘겼습니다. 그랬던 것이 오늘날 현대화되면서 동의도 받고 동의에 대한 구체적인 요건, 절차, 효과, 여러 가지들을 세분화시켰지요. 다듬어진 거지요. 마찬가지로 예산법률주의도 기본적인 시작을 한번 잘 보면 프로이센에서 비스마르크가 러시아를 침공할 때 국회에서 동의를 안 해 줬었습니다. 그래서 국회가 동의를 안 해 줬음에도 불구하고 예산을 집행했다는 것, 국회의 의결을 무시했다는 쟁점 하나, 그다음에 국회가 의결을 안 해 주는데 준예산․임시예산 같은 것을 할 수 있느냐, 헌법에도 없는데, 이런 논의가 주요 쟁점이었습니다. 그렇게 본다면 오늘날 국회의 동의 없이 예산을 집행한다는 것은 전 세계 민주국가에서 불가능합니다. 그래서 앞의 부분은 이미 해결됐고, 준예산 부분도 헌법에 임시예산이라고 해서…… 우리나라처럼 준예산이 있고 또 미국이나 이런 나라처럼 국회에서 의결해 주는 가예산 제도로 이미 정립되었습니다. 제가 보고 싶은 것은 뭐냐 하면 법률주의․비법률주의 말로 싸우는 게 아니라 이제 핵심은 그 법률주의의 내용을 어떻게 다듬어 가야 되느냐, 각론적인 의미다…… 요새 예산 시즌이지만 국회의원들께서 동의를 안 해 주는 예산을 행정부가 집행할 수 없습니다. 그것은 안 되는 문제입니다. 그래서 예산법률주의보다 저는 기본적으로 재정민주주의라는, 즉 민주적 정당성을 가진 기관을 프로이센처럼 세습된 왕이 무시할 수 있는 게 가능하냐? 오늘날은 그 누구도 불가능합니다. 그리고 세습된 왕도 없고요. 그래서 기본적으로 예산법률주의의 근본적인 의미는 이제 민주주의이고, 민주적 정당성이 있는 기관의 동의를 안 받고 집행하는 것은 불가능합니다. 그래서 저는 이게 꼭 헌법 개정으로 하면 더 확실하겠지만 기본적으로 헌법 개정의 사항인가 하는 의문도 듭니다. 그다음 두 번째, 국회에서 예산법률주의․비법률주의 국가 이렇게 나눠 놨는데 제가 OECD의 여러 사람들과 얘기해 보면 이런 기준이 일반화되어 있지 않습니다. 결국은 우리나라, 스위스, 스웨덴, 일본이 예산 비법률주의라고 논의하는데 거기도 다 국회의 동의를 받고 예산을 집행합니다. 차이점은 우리나라, 스위스, 스웨덴, 일본은 숫자 위주로, 중심으로 되어 있지요. 물론 우리나라도 예산총칙이 있습니다. 총칙이라는 것은 총론, 헌법총론, 민법총론 이런 게 다 법률 형식의 기본인데도 불구하고 각론으로 가면 너무 숫자로 해 놨습니다. 이런 부분들을 다듬고 국민들한테 알리고 사업목적이 왜 그렇고, 왜 사업을 하는지 얘기해 주고 또 국회에서 기본적으로 ‘봤더니 어떤 부분은 정부에 문제가 있다’ 그러면 조건을 붙이고, 기한을 붙이고 이런 부분들을 좀 더 다듬어서 우리가 세련된 법률주의 내지 예산안의 형태로 다듬는 게 논의가 되어야지, 추상적인 예산 비법률주의․법률주의 논쟁은 이제는 제가 보기에는 조금 지양하는 게 맞다는 의견들이, 재정법을 오래 했던 분들이나 외국 학자들의 의견도 있어서 그 의견은 좀 보충설명을 드렸습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음 이태규 위원님 발언하십시오.

이태규 위원
저는 자문위원님들께 질문을 드려서 예산법률주의에 대한 이해를 좀 더 구하고자 합니다. 여기 적힌 예산법률주의를 도입하는 이유가 재정민주주의와 재정의 책임성 강화를 위해서 예산법률주의를 도입한다 이러는데 법률에 따른 예산안, 그래서 예산에 대한 어떤 정당성 부분을 제외하고 실질적으로 예산법률주의가 현행 제도보다 어떻게 더 재정민주주의나 재정의 책임성을 강화시킬 수 있는지 그런 부분에서 조금 더 설명이 있었으면 아마 이해하기 좀 쉽겠다는 생각이 들고. 또 예산이 법률로 제정이 되는 것이기 때문에, 그렇다면 결산 과정에서 이게 단순한 오류나 이런 부분이 아니고 어떤 위법사항이 적발이 됐을 경우에 결국은 법률의 위반이 되는 건데, 그러면 이런 결산을 승인을 해 줘야 되는 것인가, 그리고 결산 승인이 제대로 되지 않은 그런 법률안을 두고서 다음 연도에 또 예산법률안을 심의해야 되는 것인지 이런 부분에 대해서 조금 의견을 구하고 싶습니다.

위원장
예, 차진아 자문위원님 말씀하십시오.

위원장
아무래도 저희 분과에서 제가 설명드리는 게 나을 것 같아서 제가 설명을드리면, 일단 두 가지 측면에서 말씀드릴 수 있는데 하나는 세입예산과 세출예산 그런 것의 집행은 지금 다 개별 법률에 근거해서 하고 있지 않습니까? 그런데 정작 그것의 모태가 되는 예산의 형식이 다르다는 말이지요. 그래서 그것이 일치하지 않아서 여러 가지 아까 형식상의 어떤 문제가 있는 부분이, 그것을 해소하는 부분이 있고요. 두 번째는 보다 실질적인 의미는 뭐냐 하면, 예산법률로 하게 되면 지금 현재 우리가 예산을 특수 형식으로 하게 되었을 때 결국은 정부가 편성한 예산안 그 표 그대로 각 부처의 금액만 정해져 있지 않습니까? 그렇게 하다 보니까, 그리고 정부의 어떤 증액동의권도 있고 이게 결합이 돼 가지고 국회가 할 수 있는 일이라고는 감액하는 것밖에 없지 않습니까, 정부 동의 없이 할 수 있는 것은? 그렇게 하다 보니까 어떻게 하냐 하면 자기들의 지역 예산을 늘리기 위해서 쪽지예산 같은 것을 하고 그다음에 어떤 사업에 대해서 브레이크를 걸고 싶거나 조건을 걸고 싶거나 이럴 때 그것을 표시할 수 있는 방법이 없기 때문에 부대의견 형식으로 지금 하고 있지 않습니까? 그런데 그 부대의견이 사실은 공식적인 것은 아니란 말이지요. 그러다 보니까 그것이 사실상 아무런 법적인 구속력은 없음에도 불구하고 기재부 쪽에서는 그것을 완전히 무시하기도 좀 어렵고, 또 그것을 그대로 하자니 이게 구속력의 근거도 없고, 그게 명확하지 않다는 말입니다. 그런데 만약에 예산법률주의로 가게 되면 이것을 조문화하게 되거든요. 그리고 정부가 편성한 예산안을 첨부하게 됩니다, 별표로. 그렇게 하면서 구체적인 어떤 사업에 대해서 지금까지 부대의견으로 비공식적으로 했던 그런 것들을 다 조문화를 할 수가 있습니다. 그렇게 해서 구체적인 사업의 시행 방법이나 예산의 지출 방법이나 조건이나 이런 것들에 대해서 상세하게 조건을 달 수가 있고요. 그리고 또 어떤 부분이 있냐 하면, 예산법률로 전환하게 되면 재정 통제에 있어서 국회가 자신이 제정한 법률에 대해서 정부가 제대로 집행하고 있는지를 감시하겠다 이렇게 해서 그것을 감시하는 또 다른 어떤 행동을 할 때에도, 재정 통제를 할 때에도 훨씬 명분이 서고 실질적으로 책임을 묻기에도 상당히 좋다 이렇게 말씀드리고 싶습니다. 그래서 예산법률주의로 전환하게 되면 국회가 정부의 재정 통제를 실효성 있게 하기 위한 어떤 전제가 된다, 저는 이렇게 설명드리고 싶고요. 결산에 대해서 말씀을 드리면, 결산은 지금 어떻게 실효성 있게 통제하느냐 그 부분인데 그것에서 결산을, 우리는 구체적인 헌법 조문이 하나밖에 없지 않습니까? ‘감사원에 송부해야 된다’ 뭐 이런 것밖에 없는데, 그게 아니라 1년 내내…… 이것의 전제는 뭐냐 하면 국회를 상시화하고 예결위에 해당되는 위원회를 상임위원회화해서, 사실은 그렇게 되면 지금 예결위의 그런 위상이 아니라 재정통제권을 굉장히 강하게 쥐고 있는 위원회가 되기 때문에 굉장히 힘이 센 위원회가 될 것으로 예측이 됩니다. 그렇게 해서 그 위원회가 1년 내내 가동이 되면서 정부가 결산을 감사원에만 송부하는 게 아니라 국회에도 송부를 하면서, 그리고 감사원이 독립기관화된다고 했을 때 협력․파견하는 인원들이 있겠지요. 그렇게 해서 1년 내내 결산도 같이 하고 예산도 같이 통제하는 그런 것으로 해서 거기에 대해서 결함이 생기면…… 저희 시안에 보시면 거기에 대해서 시정을 요구할 수 있도록 이런 조문도 만들어 놨습니다. 그렇게 해서 실질적으로 예산과 결산 모두 어떤 실효적인 통제가 가능하도록 그리고 재정민주주의를 보다 강화할 수 있도록 그런 방안으로 저희가 생각하고 있습니다.

위원장
장용근 자문위원님, 그 질의하고 관련해서 발언을 하십시오.

위원장
솔직히 우리가 논의할 때 구체적인 예산안을 안 보고 얘기하면 추상적인 말장난이 될 수 있습니다. 예산법률주의든 예산안의 체계를 보면, 전 세계 예산을 분류해 봤더니 영국 미국 캐나다 뉴질랜드 호주 이런 일종의 영미 계통의 법체계와…… 그다음에 영미법, 대륙법이 있듯이 나머지 쪽은 굉장히 다릅니다. 프랑스를 기점으로 해서 두 가지 예산이 나누어집니다. 우리나라처럼, 예산 심의를 하시겠지만 세입이 있고 세출이 양쪽을 같이 하나로 규정한, 단일안으로 규정한 예산안이, 또 예산법률이든 이게 전 세계적으로 통일되어 있습니다, 상당수가. 그런데 영미식을 보면, 우리가 예산정책처나 이런 쪽은 자꾸 영미식을 얘기하는데, 아까도 이런 얘기를하셨습니다. 세입 측면은 조세법률주의로 하고 그다음에 세출 부분은 예산법률주의로 한다는데 이것은 약간 좀 틀린 게 조세법률주의 의미는 한 개인에게 당신이 얼마를 부담할 수 있느냐 부담의 한계를 지우는 미시적인 측면입니다. 그러나 예산에 있어서 세입은 전체적인 총액을 추계하는 거기 때문에 조세법률주의와는 또 다른 측면입니다. 이것은 반드시 구분을 해 줘야 되고요. 다만 영국 미국에서는, 영국이 처음으로 조세법률주의, 아까 말한 ‘대표 없으면 과세 없다’라는 조세법률주의를 기점으로 하면서 나머지 예산의 부분을 지출승인법이라는 걸로 지출만 승인했습니다. 그래서 세입은 추계만 하지요. 그래서 미국도 지금 보면 세입은 전체적으로 추계를 합니다. 그리고 지출승인법을 13개 12개, 미국은 작년에 2개로 됐지요? 최근에 보니까 트럼프 행정부가 지금 셧다운 되게 생겼다 얘기 나오지만…… 국방은 우리 지금 북한 문제 때문에 칠백몇 조를 통과시켰습니다. 이렇게 법률 자체가 여러 개로 되어 있었습니다. 반면에 프랑스를 기점으로 하는 하나의 대륙법이라고도 할 수 있고 전 세계 대부분의 나라가 하는 예산은 수입과 지출을 전체로 총망라해서 단일의 안을 짜서 하고 있습니다. 이런 차이점은 뭐냐, 미국이나 영국 쪽의 특징은 개별적인 모든 국가 예산에 다 들어가지 않고 미국도 3분의 1만, 재량지출만 하고 있습니다. 나머지 3분의 2는 심사를 거의 안 하고 그냥 통과시킵니다. 반면에 프랑스 계통의 세입․세출을 같이하는 체제는 어떤 의미가 있냐 하면 자원이 부족하고 여러 가지 부족한 후발 선진국에서는 이 부족한 재원을 가지고 뭔가 우선순위를 두면서 제대로 짜야 된다, 이런 나라들은 세입․세출을 같이 규정합니다. 그래서 우선 그 부분도 정리를 해야 되고요. 그래서 우리나라는 미국식의 지출승인법은 저는 안 된다고 봅니다. 왜냐하면 미국식의 지출승인법은 미국처럼 부존자원이 풍부해서 대충 3분의 1 정도 심사해도 될 수 있는 나라면 몰라도 우리나라는 세입․세출을 전반적으로 타이트하게 정리하지 않으면 한마디로 국가부채라는 게 문제가 돼서 대외신인도가 문제되면 굉장히 위험이 될 수 있기 때문에 그런 문제가 있고요. 그래서 저는 프랑스나 독일식처럼 세입․세출을 같이 가야 되고, 실익 관련돼서 우리가 지금 잘못 논의하는 게 있습니다. 예산법률주의가 되면 첫째, 미국도 그렇지만 프랑스랑 독일의 예산을 봐도 양이 굉장히 많습니다. 그러나 그것이 조문화돼서 문서화돼서 국민들이 읽으려면 좀 더 쉽게 읽을 수 있는 것…… 또 아까 말한 대로, 차진아 교수님이 정확히 지적하셨는데 부대의견이나 이런 것들이 법률안의 일부가 돼서 나의 언행이, 끼워 넣기라든지 이런 것이 전혀 증거도 없이 남기는 게 아니라 명백히 책임이 되게 되는 그런 문제들, 그래서 이런 것들이 국민의 알 권리, 책임은 맞는데…… 아까 말씀하신 것 중에, 국회에서 나온 자료 중에 약간 수정할 게 있습니다. 예산의 근거 법률과 예산 자체의 불일치 문제를 해결할 수 있다, 아마 그런 얘기 들으셨을 겁니다. 그런데 그것은 맞지 않습니다. 왜 그러냐, 미국에서 대표적인 예산을, 구체적인 안을 보셨겠지만 말씀드리겠습니다. 미국 예산을 보면 지출승인법이라고 해 놓고 간간이 기관 설립에 관한 법률을 갑자기 확 끼워 넣습니다. 우리 예산은 기본적으로 1년에 구체적으로 제안된 재원을 가지고 얼마를 배분해야 되느냐 하는, 그래서 어프로프리에이션 액트(Appropriation Act)라고 그럽니다, 미국에서. 그런데 예산의 근거법은 오써리제이션 액트(Authorization act)라고 해서 기관설치법, 그다음에 오늘날은 복지국가가 돼서 국민한테 얼마를 부담을 주는, 이런 게 근거법입니다. 체계는 2개가 나눠져야 된다는 것을 미국도 인정하고 전 세계도 인정합니다. 그런데 재미있는 사실은 미국은 과거 간간이 기관 설치나 이런 것들을 예산을 할 때 돈 부분을 쓰면서 갑자기 기관 설치를 끼워 넣는 경우가 있었습니다. 즉 예산을 주려고 봤더니 기관이 없단 말이지요. 조직이 없단 말이지요. 이럴 때 기관을 집어넣어서 하는 경우가 있는데 과연 이게 정당한지. 그런데 재미있게도 프랑스, 전 세계에서 제가 보기에는 재정법의 가장 최고의 나라이고 논리적으로 정연한 나라인데 거기는 국가재정법에 아예 써놨습니다. 기관설치에 관한 것을 예산 승인하면서 예산 편승, 미국은 래더(ladder)라고 그러는데 수많은 국가 전체 예산을 다뤄서 바빠 죽겠는데, 중요한 기관을 한 번 설립하면 몇십 년 갈수 있습니다. 이런 법을 끼워 넣는 건 안 된다고 국가재정법에 명시해 놨습니다. 그래서 프랑스 체계도 법률과 예산의 불일치 문제는 역시 존재합니다. 우리가 어떤 것을 설치할지 보아야 되는데 제 개인적으로 기관 설치는 한 번 만들면 몇십 년 가게 됩니다. 이 중요한 것을 우리가 선진화법의 취지를 보아도, 법은 한 조항 바꾸어도 신중하게 만든다는 것이 우리의 체제인데 예산을 하는 바쁜 와중에 그것을 확 끼워서 한다? 이것이 맞을까요? 미국식은 간간이 예외로 있습니다. 알렌시크라든지 유명한 재정학자도 ‘그래서는 안 된다’, 그다음에 하원 규칙인가 상원 규칙 어디에서 보긴 했었는데 그런 조항이 있습니다. 하나의 영구법으로 갈 수 있는 것들은 심도 있게 1년이든 2년이든 논의해야 되고 예산 조항에 끼워넣어서는 안 됩니다. 그래서 예산과 법률의 불일치는 미국에 있는 예외적인 사항을 일반적으로 해석하는 듯한 문제가 있기 때문에 나라마다 다르다. 그래서 우리는 그것은 선택하고 결정해야 된다고 봅니다. 그리고 마지막으로 아까 말한 권리구제 문제입니다. 존경하는 황도수 교수님 말씀 다 좋은데 전 세계적으로 예산을 가지고 국민이 소송을 제기할 수 있는 나라는 하나도 없습니다. 실제 하지도 못합니다. 큰 이유는 예산이 국민들에 대해서 미래계획에서 총액 단위로 기관에 배정되는데 ‘나 얼마 주세요’ 이렇게 예산을 가지고 다툴 수 있을까요? 왜 그 사람만 주어야 되지요? 사실 이것 자체가 소권을 행사하기가 굉장히 어려운 것입니다. 그래서 전 세계 어디를 보아도 예산 자체로 소송을 제기하는, 과거 예산정책처 자료에 나왔습니다. 그런 나라는 없습니다. 단 하나, 프랑스에 보니까 여야가 대립되어 있을 때 야당 의원들의 의사를 무시하면서, 그다음에 균형재정 내지는…… 거기는 양입제출이라고 해서 세입을 먼저 계산합니다. 세입을 먼저, 세법을 수정하고 나서 세출을 조정하는데 이런 절차를 어겼을 때는 야당 의원들이 헌법위원회에 제기해서 통제하는 방법은 하나 정도가 있었습니다. 그런데 다른 어떤 나라도 바로 예산 자체에 대해서 개인이 소송을 제기하는 것은 제도상으로는 없었다는 점을 말씀드립니다. 죄송합니다.

위원장
자문위원님, 혹시 그 부분에 대해서…… 아까 차진아 자문위원님 먼저 손 드신 것을 제가 봤거든요. 먼저 하시고, 황도수 자문위원님 말씀하시지요.

위원장
장 위원님께서 여러 가지 말씀을 하셨는데 저희가 구상하고 있는 예산법률주의는 미국식 예산법률주의를 따라하자는 것은 아니고요, 현재 대륙법계 독일이나 프랑스의 세입․세출이 총계로 되어 있는 것이 현행 예산하고 가장 가깝고, 너무나 급작스럽게 변화하는 것은 많은 혼란이 오고 더 문제가 많을 것이기 때문에 독일이나 프랑스식으로 하는 것을 지금 생각하고 있습니다. 그리고 장 위원님 말씀하신 쟁송문제도 제가 말씀드린 것은 개인의 권리로서 주장하는 부분에서 장 위원님 말씀하고 일치하고요. 그리고 야당과 여당 간에 다툼이 있어서 어쩌고저쩌고 하는 문제는 예산법률안을 통과시키는 과정에서 절차를 위반하면 현행법 하에서도 권한쟁의가 가능하지 않습니까? 그것은 별개의 문제지요. 그것은 개인의 권리로서 예산법률 위반했다고 주장하는 쟁송은 아니고 대외적 구속력과는 상관 없는 문제라는 것을 말씀드리고 싶습니다.

위원장
수고하셨습니다. 황도수 자문위원님.

사법부분과간사 황도수
이태규 위원님께서 질문하신 내용에 대해서 간단히 말씀드리겠습니다. 예산이라는 것이 물론 법률로 직접 정할 수도 있지만 대부분의 경우 아까 말씀드렸듯이 다 정할 수 없으니까 정부에게 ‘너희에게 위임을 해 줄 테니까 1년짜리를 만들어서 준비해 오라’는 의미거든요. 그리고 ‘그대로 집행할 것을 우리가 심의확정해 주겠다’는 그런 의미에서의 제도인데 지금 보면 예산을 똑같이 기존 법률과 같은 형식으로 만들어 놓게 되면 기존 법률에 위반되는 예산을 법률로 만들어도 법률위반이 안 되는 것이지요. 그런 의미에서 볼 때 사실 결산하실 때는 예산을 집행한 것 중에서 왜 기존 법률의 내용에서 위임한, 그런 집행을 하지 못하게 되어 있는 것을 숫자상으로 이렇게 해 주었는데 왜 법률에 위반되어서 했느냐고 국회에서 질문할 수 있어야 되고 결산에서 다툴 수 있어야 되는데, 만일에 예산법률주의가 되면 신법 내지는 특별법으로서의 예산법률이 우선하기 때문에 예산법률만 위반되지 않으면 결산에서 따질 일이 없어진다는 말입니다. 그런 의미에서 볼 때도 사실 국회 결산에 가서 기존 법률의 내용을 결산에서 다투거나 그다음에 그것을 문제 삼을 수 없다면 민주주의적인 관점에서 볼 때 오히려 더 불리할 수도 있다고 보는 것이지요. 그런 의미에서 볼 때 제가 예산의 법체계성을 자꾸 강조하는 이유가 자칫하면 위험할 수도 있다고 하는 점을 제가 말씀드리는 것입니다. 이상입니다.

위원장
장용근 자문위원님.

위원장
말씀드리다가 말씀을 못 드렸는데 결산의 의미인데요 ‘예산법률주의, 비법률주의가 된다고 과연 근본적으로 달라질까요?’라는 질문이시지요, 그렇지요? 그래서 저도 기본적으로 이 부분들에 대해서 여러분들과 한 10여 년간 고민해 봤습니다. 다만 미국을 보니까 독일도 마찬가지인데 예산법률주의의 실익이 뭐냐라는 것을 봤더니 독일의 유명한 재정학자도 그렇고 미국 사람들도 그렇고 ‘이안 리너트’, 제가 그랜드 마스터(grand master)라고 하면서 대사부로 모시는 이안 리너트는 아마 예산정책처에 있는 분들은 다 아실 것입니다. 전 세계 재정제도를 다 꿰뚫고 계신 유일한 분이고 지금도 개도국이나 아프리카 나라의 새로운 예산제도를 설계하고 다니십니다. 그런데 이런 얘기를 하시더라고요. 기본적으로 예산법률주의의 실익 중 하나는 국회가 조건․기한을 달아서 지금보다 좀 더 강화된 심사를 할 수 있다. ‘예산에 대해서 언제언제까지 집행하라’, ‘이러이러한 조건이라면 이렇게 해도 좋다’ 이런 것을 달아 주는 것입니다. 다 아시겠지만 법의 조건이라는 것은 불확실하기 때문에 경우에 따라서는 집행이 안 될 수 있습니다, 조건이 안 되면. 확실한 것은 기한을 달 수 있습니다. 이런 것들을 달아 놨는데 나중에 결산해 보니까 안 했다, 그러면…… 사실 우리가 결산심사 전에 예산법률주의가 되면서 앞으로 점점 해야 되는 것이 국회의 권한이 강화되는 것, 저는 전적으로 동의합니다. 예산 집행 도중에, 국정감사 전에, 1년에 수시로 예산이 어떻게 집행되는지 통제해 줘야 된다고 생각합니다. 불러다 ‘이것 어떻게 됐느냐?’ ‘어떻게 썼느냐?’ ‘왜 못 썼느냐’ 이런 조건․기한이지요. 그래서 선진국의 학자들도 조건․기한을 얘기하면서 달아 놓은 것이 안 됐으면 이 조건이 왜 안 됐는지 설명을 듣고, 그 기한 내에 세워 놓은 것은 반드시 줘야 되는데 왜 안 했는지, 지진이 났다면 반드시 먼저 줘야 되는데 왜 안 줬느냐 이런 문제를 다룰 수 있겠지요. 마지막, 결산 승인의 문제입니다. 이것이 참 딜레마가 되는데 저도 사실은 몇 달 전이지요 교육부의 국정교과서 예비비 때문에 국회 자문을 받았습니다. 예비비 지출의 승인, 아시다시피 승인제도는 생각해야 되는 것이 우리 헌법으로 따지면 효력요건이 되는 것은 행위하기 전의 ‘사전 동의’가 있고 ‘사후 승인’으로 되어 있습니다. 그런데 재미있게도 승인제도는 두 가지가 나옵니다. 긴급재정명령의 승인은 승인을 못 받으면 그때부터 효력을 상실하는 명백한 효력요건이라고 헌법에 못 박아 놨습니다. 그런데 예비비 지출에 대해서는 ‘승인’이라고 되어 있지만 승인의 효력요건이 뭔지는 언급이 없었습니다. 그것이 바로 저한테 자문이 들어왔던 것입니다. 고민을 굉장히 많이 했습니다, 이것 어떻게 봐야 되느냐? 과연 지금 말한 대로 효력이 없느냐? 문제는 뭐냐 하면 예산은 국가에 머물러 있는 돈이 아니라 외부로 나가게 돼 있습니다. 또 공무원한테 월급을 주면 월급을 가지고 생활비로 쓰게 돼 있습니다. 돈이라는 것은 뒤에 흘러가서 수많은 이해관계가 있는데 그것을 무효로 다 다시 회수한다? 명백히 공무원들이 잘못했다면 변상이라든지 회수조치가 가능하겠지만 그 정도가 아니라 상급의 장관이나 이런 사람들이 소위 말하는…… 대표적으로 아까 말한 국정교과서 관련돼서 예비비 지출하라고 했을 때 밑의 사람이 지출했습니다. 인쇄소에 돈이 갔습니다. 그것 다 회수할 수는 없지요. 그래서 승인문제가 과연 이것이 효력요건인지는 앞으로도 논의해야겠지만 저는 기본적인 효력이 바로 다 무효화될 수는 없을 것 같고 정치적인 비판이나…… 물론 변상책임은 당연히 가능하겠지요. 그래서 국회에서 해 줘야 될 것은, 가장 큰 문제는 예산법률주의 논쟁이나 편성권도 중요하지만 예산에 대한, 집행에 대한, 집행자에 대한 책임을 강화하는 법을 빨리 조속히 만들어 주시기를 부탁드리겠습니다. 형사처벌 및 그 사람에 대한, 재정에 대한 민사적 책임을 강화하는 법을 지금처럼 두지 마시고 더 강력하게 만들어서 사후적 책임을 물어 주지 않는 한 이 많은 부분의 문제는 의외로 해결되기 힘들 수 있다는 말씀을 드리겠습니다.

위원장
차진아 자문위원님, 말씀하십시오. 이 토론이 활발하게 되는 것은 저희들이 나중에 심의하는데…… 우선 이태규 위원님 질문에 대해서 논쟁이 벌어지고 있는 것이니까 이것을 마무리하고 위원님 쪽으로 넘겨 가겠습니다. 말씀하십시오.

위원장
결산에 관한 장 위원님의 설명에 조금 수정 및 보완을 드리면 저희가 결산에 대해서 심사하고 나서 그것을 ‘승인’이라는 표현을 썼는데 그것은 일반적으로 우리가, 예를 들어서 대통령의 긴급재정경제명령에 대해서 승인한다는 의미의 승인은 아닙니다. 그러니까 그것은 예산법률대로 제대로 지출이 되었다. 그래서 그런 것에 대한 확인 및 인정이라는 의미에서의 승인이고요. 저희는 그런 의미로 이해했고 달리 표현할 언어가 없어서 ‘승인’이라는 표현을 쓴 것이고. 예를 들면 그것에 해당하는 말을 독일기본법에는 ‘책임면제’ 이런 말로 쓰고 있습니다. 그리고 결산 과정에서 예산법률에 위배돼서 집행한 부분을 어떻게 처리할 것이냐와 관련해서 장 위원님 말씀하신 것에 보충설명을 드리면 독일에서도 그렇고 다른 나라에서도 그런 데 대해서 논의가 많이 있는데 사실상 예산 지출한 행위 자체를 무효화하기는 어렵다는 얘기입니다. 왜냐하면 지출이 예산법률에 위배되었어도 그것에 따른 사업 자체를 무효화하기는 어렵고 또 그 위배된 부분에서 전체를 다 무효화할 건지 아니면 그 부분만 무효화할 건지, 이것도 금액이라서…… 돈에는 꼬리가 없다 이런 말도 있지 않습니까? 그래 가지고 실질적으로 실무상 보면 상당히 곤란한 사례가 많이 발생을 하고, 그래서 그런 부분들 때문에 그 법적인 효력을 무효화하는 것은 어렵지만 그것에 관계된 부처와 해당 공무원에 대해서는 책임을 묻고 시정을 요구하는 그러한 문제들로는 아마 귀결이 될 것 같습니다, 결산 결과. 그리고 황 위원님이 말씀하신 것과 관련해서는 제가 무슨 의도로 그렇게 말씀하셨는지 정확하게 이해가 잘 안 돼 가지고요. 그러니까 그 예산법률과 위배되는 다른 기존의 법률과의 관계를 말씀하시는데 지금 이것은 해마다 예산법률이 각 사업에 대해서, 각 부처에 대해서 돈을 배정하는 그 문제인데 그 부분에 있어서 예를 들어서 기존의 어떤 다른 법률이, 예산이 소요되는 법률에 있어서 예산 비용추계서 같은 것을 내갖고 하지 않았습니까, 통과되었지만 그렇다면 거의 다 예산이 변경된 겁니다. 그리고 중간에 만약에 새로운 사업이 생기거나 아까 장 위원님 말씀하신 부분, 새로운 부처를 신설할 문제가 생기면 예산법률을 변경해야 됩니다. 그래서 추가경정예산으로 가야 되겠지요. 그리고 그 부처를 신설하는 법률을 따로 만들어야 되겠습니다. 그리고 거기에 해당되는 예산 부분은 예산법률 변경으로 가야 될 것입니다. 그렇게 처리하는 것이 맞지 않나 싶습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음 김관영 위원님 발언하십시오.

김관영 위원
김관영 위원입니다. 송기석 위원님을 먼저 하실 줄 알았는데……

위원장
제가 아까 순서를 김관영 위원님 다음에 송기석 위원님.

김관영 위원
알겠습니다. 감사합니다. 저는 예산편성권에 관한 얘기를 하겠습니다.

위원장
편성권까지 넘어간 건가? 두 개를 같이 했어요?


위원장
예, 됐습니다.

김관영 위원
편성권하고 증액 동의까지 아마 자문위원이 같이 했기 때문에……

위원장
아, 같이 묶어서 보고를……

김관영 위원
편성권이 그동안 역사적인 유례가 있고, 대한민국 정부가 그동안 계속 대통령제를 우리나라에서 유지하면서도 예산편성권을 정부에서 가지고 있는 점에 대해서 여러 가지 현실적인 이유를 들어서 설명을 해 왔습니다마는 저는 이 부분에 관해서는 적어도 대통령의 권한을 분산하는 이 문제와 같이 연계해서 반드시 논의되어야 한다라고 생각합니다. 단순히 예산편성권을 국회로 가지고 오는 것이 맞는지 아니면 현행대로 그대로 두는 것인지를 논의하는 점에 있어서 가장 중요한 것이 대통령의 행정부와 의회와의 권한 분배에 관한 견제․균형 측면에서 이 부분이 심도 있게 논의되어야 된다 생각하고요. 지금 대통령의 권한 중에 가장 큰 것이 인사권과 예산편성권이라고 볼 수가 있는데 만약 이 부분에 관해서 적어도 대통령제와 서로 유기적으로 결합할 수 있는 제도를 우리가 생각한다면 예산편성권은 이제는 민주정부에 대한 제대로 된 균형과 견제를 위해서 국회로 이관해야지 맞다라고 생각을 합니다. 순수한 대통령제하에서 예산편성 권한이 조세법률주의와 맞물려서 국회에 권한이 있다라고 하는 것은 다른 나라의 여러 사례들을 봐도 알 수 있습니다마는 우리나라에서는 그것이 제헌헌법 이후에 오랫동안 관행으로 이어져 왔습니다. 이제는 이 부분을 정상화시켜서 대통령의 권한이 분산되어야 한다라고 하는 최근의 국민들의 요구와도 이 부분이 일치된다고 저는 생각하기 때문에 이 부분이 같이 논의되어야 된다고 생각을 하고요. 아까 장용근 자문위원님 말씀하신 것처럼 집행권력이 행정부가 예산을 편성한 이후에 지나치게 넓은 재량권을 가지고 있어서 이 재량권이 남용될 가능성이 대단히 높고 결산감사 시에 이․전용에 관한 문제가 해마다 문제가 되고 있지만 여러 가지 전문성의 문제, 현실적인 문제들 때문에 제대로 통제되지 못하고 있는 측면이 큽니다. 그래서 이 부분에 관해서도 집행권에 관한 책임을 제대로 담보할 수 있는 장치들이 추가적으로 마련돼야 한다 이렇게 말씀드리겠습니다.

위원장
자문위원님께 답변 받아야 될 사항은 따로 없으신 것이지요? 의견 말씀하신 것이고요. 송기석 위원님 발언하십시오.

송기석 위원
광주광역시 서구갑 국민의당 송기석 위원입니다. 지난 화요일 날 제가 지방분권 관련해서도 이야기했었는데요. 사실 개헌까지는 아마 앞으로 많은 시간…… 과연 내년 지선 때 이루어질 수 있을까 의문도 있습니다. 저는 꼭 개헌이 이루어지기를 바라는데요. 그 전에라도 국회 양원제―상․하원 이야기할 때 사실상 시․도지사에 시․도 의회 의장까지 합쳐서 대통령께서 제2국무회의 명칭이 됐건 그것을 실질적으로 운영하면 상원의 효과를 낼 수도 있지 않는가. 다시 말씀드리면 아직 제도가 갖춰져 있 지 않았을 때 또는 그 제도가 제대로 기능하지 못했을 때 그것을 개선하거나 또는 갖춰지지 않은 제도의 효과를 내기 위해서 그런 취지로 운영한다면 많이 보완될 수도 있을 것 같습니다. 그런 측면에서 우리 현행 헌법 제57조에 의하면, 아까 차 교수님도 말씀하셨지만 예산 관련돼서 현재 국회에서 하는 역할이라고 하는 것이 실질적으로 감액하는 것밖에 없지 않느냐라는 말씀을 하셨는데 저희가 한번 시각을 바꿔서, 이런 의견도 있습니다. 그래서 그 의견에 대해서 유종일 교수님의 견해를 듣고 싶습니다. 무슨 의견이냐 하면 제57조에는 그렇게 돼 있지요. “국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.” 결국 증액에 대해서는 정부 동의가 필요하다는 것이고 또한 새 비목도 설치할 수 없다는 것 아니겠습니까? 그러나 이게 개헌에서 여기 자문위원회 안에서 나온 것처럼 증액 동의권은 삭제하고 총액 부분만, 총액을 증가하거나 신규사업을 추가하는 경우에 정부 동의를 얻도록, 결국은 증액도 일정 범위 내에서는 정부 동의가 필요 없이 국회에 어느 정도 권한을 부여하는 것 아니겠습니까, 그렇지요? 그런데 국회 예산자율조정권이라는 측면에서는 이런 해석도 있습니다. 각항의 금액을 증가할 때는 정부 동의가 필요하겠지만 각항의 금액이 아닌 통상 우리가 항․목․관․절로 이야기할 때 항 내의, 그러니까 항 전체로 봐서 총액이 증액되지 않는 한 항 내의 금액에서 각 목․관․절의 금액을 감액하거나 그 범위 내에서, 항 총금액 내에서 증액하거나 이럴 때. 또는 새 비목이 아닌 그 아랫부분에서 새로운 사업 또는 적절하게 변경하는 사업을 새로 설치하는 부분에 대해서는 현행 법률에 의해서도 국회 예산자율조정권이라는 측면에서 굳이 개헌하지 않고도 일정 부분 운용의 묘를 살릴 수 있지 않은가, 저는 그런 견해를 이야기한 것입니다. 유 교수님하고 장 교수 견해를 듣고 싶습니다.

위원장
우선 유 자문위원님 말씀하시고 장 자문위원님 이어서 하시지요.

경제재정분과간사 유종일
이 부분은 저보다는 재정법 전공하신 전문가 위원들께서 답변하시는 게 더 적절할 것 같습니다.

위원장
그러시겠습니까?

송기석 위원
그렇게 하시지요.

위원장
그러면 장용근……

위원장
아니, 차진아 교수님 먼저…… 다수의견이시고.

위원장
차진아 자문위원님……

경제재정분과간사 유종일
다수의견이시고, 장용근 위원님은 정부 증액동의권을 현행대로 유지하자는 소수의견을 가지셨기 때문에 아마 차진아 위원님이 답변하시는 게……

위원장
예, 차진아 위원님 그다음 장용근 위원님 순서로 하시지요.

위원장
지금 현행 제57조에 보면 각항의 금액을 증가할 때 동의를 얻도록 하고 정부의 동의가 없으면 새로운 비목을 설치할 수 없도록, 이것이 굉장히 강력한 정부의 권한인데요. 예를 들면 독일 기본법에 보면 새로운 수입이 증가되거나 지출이 감소되거나 이럴 때에도…… 그러니까 수입이 감소되거나 지출이 증가될 때 정부의 동의를 얻도록 하고 있고 새 비목도 설치할 수 있도록 하고 있습니다. 그런데 우리는 보면 정부가 예산편성권을 갖고 있으면서 정부가 제출한 예산안이 굉장히 강력한 구속력을 갖고 있다는 것이 바로 이 제57조에서 나오는 것이거든요. 그래서 물론 송 위원님 말씀하신 것처럼 이 안에서는 할 수 있겠지만 한계가 있기 때문에, 그래서 의원들이 보면 더더군다나 예결위 같은 경우에 특별위원회로 해서 잠시 동안만 하는 데에다가 할 수 있는 일이 별로 없기 때문에 예산심의에 대해서 실질적으로 통제하고 있느냐에 대해서 국민들의 시선이 별로 좋지 않습니다. 그리고 그렇기 때문에 국회가 의욕을 가지고 새로운 비목을 설치하는 것은 안 되지만 이 안에서 새로운 증액을 하는 것도 할 수 있도록 해 줬을 때 좀 더 적극적으로 예산안 심의에 임할 수 있지 않나. 무조건 깎기만 하는 것이 능사냐 하는 부분이 있거든요. 물론 운용의 묘를 살릴 수 있는 부분이 있겠습니다만 그것은 좀 한정적이지 않나 하는 문제의식 때문에 저희들은…… 그러나 또한 국회의 포퓰리즘도 막아야 되기 때문에 예산총액에 한도를 두자, 만약에 그렇지 않으면 무작정 늘어나기만 하고 쪽지예산만 늘어나고 이러면 안 되겠다 그런 차원에서 총액의 한도를 두되 그 안에서는 조금 더 자유롭게 해 보자. 그리고 다만 새로운 비목을 설치하는 것은 조금 곤란하지 않나 했던 것은 왜냐하면 권력분립적인 관점에서 보면 정부가 안 하겠다는 사업을 새로 하라고 강제하는 것이거든요. 그런 부분에 있어서는 실제로 일할 정부의 동의를 얻는 것이 필요하지 않나 하는 관점에서 저희가 이런 제한을 둔 것입니다. 이것이 저희의 다수의견의 요지입니다.

송기석 위원
아니, 제 질문에 대한 깔끔한 답변이 안 된 것 같은데요.

위원장
깔끔한 답변이 안 됐습니까?

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송기석 위원
제 질문의 취지를 정확히 잘 이해를 못 한 것 같은데.

위원
그러면 다시 한번 저한테 그 질문을……

송기석 위원
그러니까 무슨 뜻이냐면요 국회가 단순히 예산 감액권만 행사하고 있는 문제, 이 57조의 문제 때문에 그래서 지금 개헌안에는 증액도 가능하게 하고 다만 총액 범위 내에서 한 게 ‘새로운 사업은 정부 동의 필요하고’ 이렇게 해 놨잖아요. 그러면 거기는 개헌까지 이루어져야 가능하다는 건데 현행 헌법의 해석상 57조에서 “각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.” 즉 각항 증액할 때는 정부 동의가 필요하다는 건데 그러면 항 범위 내에서 항의 그 금액 전체를 넘어서지 않는 한 항․목․관․절로 아래로 쭉 여러 가지 또 큰 항이 있고 아래로 각 세부사업들이 있을 것 아닙니까? 그러면 그 항 금액 내에서 아래의 세부사업에서 하나에 대해서는 증액하고 하나에 대해서는 감액할 수 있지 않느냐. 그러니까 개헌까지 안 가더라도 현행 헌법상에서도 일정 부분 운용의 묘를 살리면, 이걸 굳이 말한다면 국회의 예산안 자율조정권인데 그 권한을 합헌적으로 해석하면 개헌 전에라도 그런 측면에서 운용하면 좀 더 효율적인 예산 통제를 할 수 있다라는 견해가 있는데 거기에 대해서는 어떻게 생각하느냐 이 말입니다.

위원
아니, 저는 그걸 제대로 이해하고 말씀드렸다고 생각했는데 그렇게 안 받아들이셨다면 죄송하고요. 그러니까 항 내부에서 자율적으로 조정하는 것도 운용의 묘를 살릴 수 있겠지만 한계가 있지 않느냐 하는 것입니다. 그래서 항 자체……

송기석 위원
그러니까 가능하다고 보는 겁니까?

위원
항 자체를 증액할 필요는 없겠느냐, 항 자체를 어떤 항을 감액시키고 그 대신 다른 항을 증액할 필요성도 있지 않겠느냐 하는 그런 것 때문에 저희가 말씀드리는 겁니다.

송기석 위원
그러니까 오히려 더 효율적으로 하려면 개헌안처럼 때로는 이 항을 더 증액, 이쪽 항을 더 감액 그렇게까지 필요하다는 의견이고. 일단은 그러면 항 범위 내에서는 목․관․절에 있어서는 증감액을 국회에서 해도 괜찮겠다는 뜻인가요?

위원
예, 저는 그렇게 생각합니다.

송기석 위원
알겠습니다.

위원장
장용근 위원님.

위원장
국회에 와서 국회의원님들한테 도움 못 되고 약간 기분 나쁜 말씀을 드린 것 너무 죄송합니다. 그러나 때로는 쓴 직언이라도 직언해 드리는 게 국회에 도움이 될 수 있는 거고 진정한 우리 민주주의 발전에 도움이 될 수도 있습니다. 첫째, 예산편성권 문제를 하나 말씀드리겠습니다. 제가 이번에 전 세계 헌법을 다 뒤졌습니다. 예산편성과 심의․의결을 나눠 놓는 나라가 대부분이지요. 그런데 미국이라는 나라는 재미있게도, 지금 예산처도 그렇고 국회에서 모델 삼는 미국에는 예산편성 제출권이 누가 있는지가 없고 다만 예산을 ‘국고의 지출은 법률로 승인한다’ 어프로프리에이션(appropriation) 법률로 한다는 말 딱 한마디가 있습니다. 마찬가지입니다. 국회 예산 말고도 법률안 제출권도 미국에는 그런 말이 없습니다. ‘모든 입법 권한은 국회에 속한다’ 했기 때문에 해석상 그렇게 되고 있을 뿐입니다. 그런데 전 세계 나라를 봤더니 제가 죄송한 얘기지만 지금 민주당에서 대통령중심제를 하시면서 법률안 제출권은 오직 국회로 와야 된다는 얘기를 하시는데 전 세계 정부형태와 상관없이 딱 두 나라가 있었습니다. 미국 그다음에 필리핀이었습니다. 요새 두테르테인가요 이상한 대통령, 트럼프도 이상하지만 또 다른 독특한 대통령 두 분이 있으신데, 좋습니다. 그런데 편성․제출권이 헌법에 있는 나라는 단 하나도 예외 없이 다 정부에 있었습니다. 제가 그것 때문에 고민을 굉장히 많이 했습니다. 한때 국회로 이전할 수 없을까, 왜 국회는 못 될까 이 부분이 굉장히 근본적으로 고민해 볼 문제라고 저는 생각됩니다. 근본적인 문제는 재정민주주의에서부터 생각해 보겠습니다. 재정민주주의는 첫째, 국민의 부담을 늘리지 말아야 한다는 소극적, 대표 없으면 과세 없다는 명예혁명에서부터 시작됐습니다. 두 번째, 오늘날 예산․재정 제도의 근본적인 변화는 야경국가에서 복지국가로 돌아오면서 국민의 수요를 이제는 만족해서 국민의 수요에 적절한 수요를 충족시켜 줘야 된다는 두 번째 수요가 있습니다. 복지국가로 변환하는 것도 굉장히 중요한데 이 부분을 우리가 많이 얘기하지 않습니다. 두 번째 때문에 복지국가는 행정국가가 됩니다. 제가 말씀드린 대로 편성권 문제를 봤더니 의원내각제나 이원집정부제는 특별히 얘기 안 하시고 아까 김관영 위원님도 기본적으로 대통령제를 얘기하셨습니다. 그런데 미국도 1919년 전까지는 국회에서 그때그때마다 각 부처가, 연방정부가 크지도 않았고 예산을 제출하면 그것 가지고 대충 해 줬습니다. 그랬더니 적자가 커지면서 제1차 세계대전을 기점으로 해서 더 이상 예산을 짠다는 게 불가능했기 때문에 프레지던츠 버짓(President’s Budget)이라는 이름하에 예산을 짜 오라고 예산회계법이 있습니다. 지금도 그 법은 있습니다. 그런데 예산정책처에는 해석을 어떻게 하느냐 하면 대통령 예산의 프로포절은 구속력이 없다라고 얘기합니다. 제가 하나 말씀드리겠습니다. 예산안이든 법률안이든 세계 어느 나라도 이 안은 구속력이 없습니다. 구속력은 심의 의결로 확정될 뿐입니다. 구속력은 의결로 확정됩니다. 바로 그다음에 넘어가겠습니다. 그런데 문제는 우리나라는 증액 동의해서…… 증액동의권이 있기 때문에 사실상 증액을 함부로 못 하기 때문에 기본적으로 그 한도 내에서 구속력이 있다는 착시현상이 벌어지게 됩니다. 제 말은 예산편성권은 안타깝게도, 제가 국회에서 하실 수 있는가를 고민을 많이 했습니다. 그런데 대부분의 재정전문 학자들은…… 국회에서 편성은 두 가지가 있는 것 잘 아실 겁니다. 1차적으로 각 부처에서 하고 2차적으로예산실에서 전체를 총액으로 해서 한도 내에서 조절합니다. 국회에서 할 수 있는 건 전자는 안 되고 개념상으로 아마 후자가 가능할 수 있을 것입니다. 그런데 문제는 두 번째도 전 세계 대부분 나라가 왜 하지 않느냐? 죄송하지만 국회는 합의제 기관입니다. 합의제 기관을 무시하는 게 아닙니다. 합의제 기관은 신중하고 그렇기 때문에 굉장히 뛰어난 민주주의 전당이고 반드시 존치해야 되고 전 세계 어디를 봐도 대통령제는 없을 수 있지만 의회만큼은 반드시 존치시킵니다. 그러나 합의제이기 때문에 신속하게 1회계연도에 빨리 만들어서, 법률은 영구법이지만 예산은 법률이든 뭐든 간에 원칙적으로 1회계연도입니다. 거기서 짜야 되는데, 법률안이 빨리 나와야 되는데 과연 합의돼서 나올 수 있느냐 이런 딜레마가 있었습니다. 저는 국회를 절대 무시하는 게 아니라 편성권 문제는 OECD 대부분의 나라를 봐도 이 부분에 대해서는…… 그다음 또 예산의 정의도 중요합니다. 전 세계적으로 대부분 통일된 예산의 정의가 뭐냐, 미국 것은 잘 모르겠습니다. 미국은 굉장히 그 부분이 명확치 않은데요 예산은 행정청이 한 회계연도의 지출에 대한 계획을 총 망라해서 전체적으로 하나에 쓴다, 이게 프랑스와 대부분 나라의 재정에 대한 예산의 정의입니다. 그렇다면 행정청의 대다수가 있는 데가 어디지요? 제가 말씀드리고 싶은 것은 편성권 문제, 저도 대부분 드리고 싶습니다. 그런데 더 중요한 사실은 그러면 편성권이 행정부에 있으면 국회에는 전혀 권한이 없을까요? 저는 그렇게 보지 않습니다. 그다음 문제가 예산 증액 동의입니다. 그다음 문제를 하나 말씀드리겠습니다. 예산 증액 동의를 보니 송 위원님 말씀하신 게 제가 요새 신문에서도 오늘도 보고 기자도 문의해서, 결과적으로 우리가 장․관․항으로 돼서 제출하게 되어 있지요? 그다음에 나머지 숫자만 나오기 때문에 나머지 부속서류를 붙여 오지만 실제는 명확히 보지 않으면 모를 수도 있습니다. 그래서 초선 의원님들이 특위에서 심사하실 때는 아마 잘 모르실 수도 있을 것 같아요. 그 부분을 확실히 고쳐야 되는데. 그러면 정부 동의 없이 이것은 안 되니까 이것은 해석을 어떻게 해야 되느냐, 이 문제는 참 의 미가 있다고 봅니다. 이것은 근본적으로 국회의 부당한 예산 수정에 대한 제한입니다. 즉 한마디로 말하자면 재정민주주의는 국민의 부담을 늘리면 안 된다는 원칙 하나, 두 번째는 국민의 수요를 적정히 반영해서 국민이 필요한 바를 채워 준다는 적극적인 복지국가의 수요, 이 두 가지가 맞물려 있습니다. 오늘날 국가는 후자도 굉장히 중요합니다. 그런데 이것에 대해서 재미있는 사실 중의 하나가 분석해 보고 또 분석해 봤을 때 행정권이 편성권을 가진다, 수많은 조직, 공무원을 통해서 확인할 수 있습니다. 국회에서 그것을 못 하시느냐, 할 수 있습니다. 행정부만큼 공무원을 늘리시면 됩니다. 그것도 정말 가져오시고 싶다면 그러한 인사와 여러 가지 재정을 투입해서 공무원 수를 늘리시면 됩니다. 그렇게 해서 파악할 수 있다면 편성권을 가져올 수 있지만 그 부분은 추가적으로 돼야 되고요. 그러면 현행 제도 내에서 증액 동의는 무조건 안 된다, 저는 절대적으로 해석할 수 없습니다. 그리고 감액도 무조건 된다, 저는 그것도 아니라고 봅니다. 대표적인 예를 하나 드리겠습니다. 프랑스에서, 프랑스는 우리보다 더 강력한 제재가 있지요. 예산의 증가를 유발하는 법률, 우리처럼 예산 자체가 아니라 예산의 근거가 되는 법률도 발의를 못 하게 되어 있습니다. 그런데 거기서 끊임없이 논의가 되면서 밑의 법률 단위에서 수정했습니다. 프로그램이라 그래서, 소위 말하는 미션 단위라 그래서 항 단위인데 우리보다 큰데 항 단위 이내에서는 수정을 하게끔 법으로, 헌법이랑 규정에 약간 반할 수도 있는데 그것을 수정해서 법률을 만들었습니다. 단 거기에 이렇게 붙였습니다, ‘감액도, 증액도 명분이 있어야 된다’ 저는 그게 핵심이라고 생각합니다. 감액, 하셔야 됩니다. 그러나 감액을 했는데 정말 필요한 국민의 수요를 함부로 감액했다, 그것은 재정민주주의에 맞지 않습니다. 그 부분도 책임지셔야 됩니다. 두 번째, 증액을 할 때도 명분이 있어야 됩니다. 저는 그래도 우리 국회가 발전하고 있다고 보는 게 공무원 증원 계획 관련되어서, 저는 진보, 보수 어디에도 속하지 않습니다. 양 정당이 그 명분을 가지고 싸우는 것을 보면서 우리 국회에 미래가 있구나, 재정민주주의…… 그래서 저는 재정의 하수는 돈을 다루지만 재정의 고수는 명분을 다룬다, 단 1원이라도 그 명분에 어긋나면 안 된다, 저는 그래서 이 부분에 대해서 명분이 있는 증액은 가능하다고 보는데, 다만 제가 하나 말씀드리고 싶은 게 현행 제도에서 증액을 동의를 받게 되어 있습니다. 증액 동의라는 것은 한 항목 항목을 늘릴 때 정말 양적인 증액도 문제가 되지만 질적인 증액이 문제인데 그 질적인 증액 문제도 아까 말한 대로 무조건 안 된다는 게 아니라 명분이 있으면 조정할 수 있다라고 해석이 가능하다고 저는 봅니다. 다만 그 절차에 있어서 단순하게 상임위원회에서 몇 분의 위원님이 말씀하신다든지 그런 식으로 가면 안 되고 국회에서 정식으로 합의하고 그래서 증액 동의를 개별 사안, 안건 안건마다 결의하시기 바랍니다. 그렇게 해서 요구하고, 그럼에도 불구하고 정부가 동의를 안 해 준다, 뭔가 이유를 물을 것입니다. 그러면 저는…… 증액 동의랑 비슷한 나라, 세계 제도를 보니까 외국의 부분거부권이라는 제도랑 비슷했습니다. 부분 거부는 뭐냐? 전체 예산 중에서 마음에 드는 게 있고 없는 게 있으면 마음에 드는 것은 확정해서 집행하고 마음에 들지 않는 것만 다시 논의하는 겁니다. 우리 증액 동의는 약간 그런 면도 있는 것 같습니다. 감액을 하든 어떤 면을 하든 서로 합의될 수 있는 것은 합의되는데 어떤 부분은 조정에 이견이 있습니다. 그런데 제 말은 부분 거부가 되면 다는 아니지만 나라에 따라서 다시 재의 요구를 하면 3분의 2 이상의 의결로 그것을 확정하는 절차가 있듯이 이 증액 동의의 문제도 국회에서 적어도 3분의 2나, 적어도 합의해서 하는 것은 정부는 이에 응해야 된다는 제한된 해석이 저는 필요하다고 봅니다. 그래서 명분과 요건과 절차와 그것이 가능하면 현행 헌법에서도 가능할 수 있고, 이 부분은 추후…… 2014년에 제 지도교수님인 김철수 교수님의 개정안이 나왔듯이 증액동의권 문제는 헌법에 규정돼 있지만 법률 규정으로서 좀 더 세분화할 수 있다는 논의가 있듯이 이 부분도 좀 더 세분화해서 나눠야지 절대적으로 정부 동의가, “정부가 ‘노’ 하면 절대 안 된다” 이런 식으로 절대적 으로 해석하는 것은 헌법의 기본적인 상식에는 어긋나지 않나 싶습니다. 헌법은 그 목적, 재정민주주의의 목적이라는 목적하에서만, 그 한도 내에서만 유효한 것이지 절대적으로 해석하는 견해는 반대합니다. 그래서 그런 의미의 한도 내에서는 현행 헌법에서도 가능하다는 해석이 가능합니다. 단 절차까지 지키시면 더 좋으시겠지요.

위원장
차진아 자문위원님 하시고 황도수 자문위원님.

위원장
개헌특위 위원님들께서 예산편성권을 국회로 가져오는 것에 대해서 논의를 하신 것 같은데요. 지금 장 위원님이 그 부분에 대해서 부분적으로 언급하셔서 보완드리면, 예산편성권을 국회에 가져오는 것은 적절하지 않다고 봅니다. 그것은 왜 그러냐 하면 예산을 주로 집행하는 곳은 정부거든요. 집행부이고, 그리고 이것은 예산편성권에 대한, 예산법률주의의 유래 자체도 군주 내지는 집행부가 예산을 집행하는 것에 대해서 의회의 통제권한으로서 발전해 온 것입니다. 그래서 의미로도 그렇고 실질적으로도, 아까 장 위원님이 설명하셨는데 실무적으로도 국회가 각 정부 부처의 예산을 편성할 때 정부의 협조가 없으면 상세한 예산편성 내역을 알 수가 없습니다. 그렇기 때문에 현실적으로도 가능하지 않다고 볼 수 있습니다. 그래서 의미적으로도 그렇고 현실적으로도 국회가 예산편성을 하는 것은 맞지 않고 이것은 일종의 재정권한의 권력분립이거든요. 예산편성은 정부가 하고 거기에 대해서 통제하는 곳은 의회가 있고 이런 것으로 이해해 주시면 좋겠습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음 김성태 위원님 발언하시고, 그다음에 이종배 위원님, 그다음에 김종민 위원님, 성일종 위원님, 이종구 위원님, 그런 순서로 진행하겠습니다.

금성태 위원
자유한국당 송파을 당협위원장 김성태 위원입니다. 저는 근본으로 돌아가서, 20대 국회 개헌특위가 작년부터 구성이 되어서 지금 활동을 하고 있습니다만 정말 이번에는 개헌이 꼭 이루어져야 한다는 국민의 하나의 요구와 역사적인 사명감을 가지고 지금 특위가 운영되고 있다고 생각합니다.그런데 오늘 예산제도에 대한 논의가 있습니다마는 지금 여러 가지 논의가 상당히 다양한 관점에서 또 다양한 여러 가지 조건을 전제로 지금 예산제도에 대한 여러 가지 논의가 되고 있다, 여기에서 전문성을 가진 여러 자문위원님들께 감사를 드립니다마는 우선 이것이 지금 속도감 있게 못 나가는 이유가 뭐가 있는가, 결국은 우리가 권력구조에 대한 합의가 돼 있지 않고 또 지방분권을 이야기하더라도 지방분권 이전에 권력구조에 대한 논의가 어느 정도 정돈이 되면 이런 예산제도의 문제도 상당히 신속하게 진행이 될 수 있다고 봅니다. 지금 우리 개헌특위가 왜 이렇게 이번 20대 국회에서 정말 중요한 국민들의 요구 때문에 지금 움직이고 있는가 하는 것을 다시 생각해 보면, 매 반복되는 국가적 불행한 사태가 비롯되는 것이 결국 제왕적 대통령제, 권력구조의 집중화 때문에, 1인 집중화되는 구조 때문에 지금 이런 문제들이 권력 말기에는 예외 없이 반복이 되고 있다, 그렇다 그러면 이 집중되는 권력구조는 분산시키는 형태로 가는 게 맞다, 그래서 이것과 함께 지방분권으로 지금 가고자 하는 그런 요구가, 국민의 여론들이 상당히 많기 때문에…… 제가 여기 자문위원님들께 질문드리고자 하는 것은 지금 현재의 예산제도가 권력을 1인으로 집중되는 구조로 더 상승시키는 요소가 뭔지, 문제점이 뭔지 그리고 그것을 극복할 수 있는 방안들이 어떤 것들이 있는지에 대해서 제가 자문 의견을 듣고 싶습니다.

위원장
어느 분이 말씀해 주시겠습니까? 유종일 자문위원님 하시고 차진아 자문위원님이 보충하시고 그렇게 하시지요.

경제재정분과간사 유종일
여기 위원님들이 좋은 질문을 많이 하시고 저희 자문위원님들이 전문성이 있어서 다양한 말씀들을 드리는데, 우선 저희 분과에서 그동안 많은 논의를 했습니다마는 모든 의견이 100% 일치할 수는 없었던 부분이 있고요. 그래서 또 여기 와서 조금씩 다른 견해들이 계속 나오는 것에 대해서 제가 송구스럽게 생각합니다. 논의가 효과적으로 진행되려면……

위원장
다른 의견이 나와도 괜찮습니다.

경제재정분과간사 유종일
상당 부분 내부에서 논의를 해서 어느 정도 우리가 합의할 수 있는 것을 만들어 가지고 제가 발표를 드렸던 것이거든요.

위원장
그것은 관계없으니까 너무 염려 안 하셔도 됩니다.

경제재정분과간사 유종일
그렇기 때문에 그 부분들이 너무 반복되는 것은 그렇게 바람직하지 않은 것 같다는 생각이 들고, 재정제도나 이런 것에 대해서 제가 전문가가 아니기 때문에 그 부분을 말씀드릴 수는 없고요. 다만 지금 위원님께서 말씀하시는 대로 큰 틀에서 봤을 때는, 지금 헌법을 개정하면서 여러 가지 차원에서 개헌의 필요성이 있겠습니다마는 방금 말씀하신 대로 그동안에 대통령 1인에게 너무 많은 권력이 집중돼 가지고 그것이 많은 폐해를 낳았다는 것에 대해서는 대다수의 공감대가 존재하는 것이고, 특히 예산에 관해서도 정부가 거의 주도적으로 했고 재정민주주의라고 하는 관점에서 봤을 때 국회가 지금에 비해서 예산을 편성하고 집행하는 데 있어서 훨씬 더 많은 역할을 하고 통제권을 행사할 수 있는 방향으로 하는 것이 맞다고 하는 것은 굉장히 기본적이고 상식적인 판단이다 그런 차원에서 저희가 접근을 한 것이고, 그러나 구체적인 제도로 갔을 때는 방금 자문위원님들 말씀에서 느끼셨겠지만 디테일에서는 많은 이견이 있었습니다. 그러나 그런 방향에서 봤을 때는 예산법률주의를 도입하고 예산편성의 실무는 당연히 행정부에서 하더라도 그것을 법률안으로 만드는 과정에서부터 국회가 개입하지 않으면 결국은 기본적으로 정부가 다 만들어 놓은 것 가지고 거기서 계수 조정하는 데 그치지 않겠느냐 해서 법률안 제출권도 국회로 이관을 하고, 다만 거기서 지나치게 또 인기영합주의적으로 예산항목이 막 늘어나는 것은 통제하는 것이 바람직하지 않겠냐 하는 그런 면에서 증액동의권에 있어서는 조금 절충적인 입장을 취하고 이렇게 된 것이 전반적인 취지라는 말씀을 제가 드리고 싶습니다.

위원장
다음, 차진아 자문위원.

위원장
유 위원님께서 잘 설명을 해 주셨기 때문에 그 부분에 대해서 는 말씀드릴 것이 없고 조금만 더 보충드리면 재정헌법과 관련해서 저희 분과의 모토는 재정민주주의 강화, 국회의 재정통제권 강화, 재정통제권 실효성 강화 이것을 모토로 해서 결국은 집행부가 재정권한을 너무 비대하게 가지고 있고 국회의 통제권이 사실상 현행 헌법하에서는 별로 실효성이 없다 그리고 구조적인 문제가 있다는 문제의식하에서 유 위원님이 설명하신 그런 내용들을 했고요. 그리고 위원님께서 말씀하신 지방분권과 관련해서 어떤 재정권한의 배분 문제에 있어서는 실제로 논의를, 저희도 고민을 했습니다만 특히 그 문제의 핵심은 뭐냐하면 세목을 어떻게 배분할 거냐가 핵심이거든요, 결국은 재정수입 중에서, 세입 중에서 한 3분의 2가 조세수입이기 때문에. 그래서 어떤 세목을 국세로 하고 어떤 세목을 지방세로 하느냐에 따라서 이게 많이 달라지는데, 문제는 어떠냐 하면 어떤 국세의 일정 세목을 전환하거나 국세의 일부분을 몇 퍼센트, 일정 퍼센트를 일률적으로 지방세로 전환을 하게 될 경우에는 지방 간의 격차가 훨씬 더 심해지는 문제가 발생하거든요. 그래서 현행법하에서 보면 지금 지방과 중앙 간의 관계에서 세입의 배분이 8 대 2로 알고 있습니다. 그리고 세출, 재정지출은 지금 6 대 4로 되고 있는데 그러면 단순하게 세목을 조정해 가지고 6 대 4로 하면 되지 않겠냐 이렇게 생각할 수 있겠습니다만 그렇게 했을 때는 결국은 지방 간의 불균형이 심해져서 어떤 지방자치단체 간 수입을 빼앗아 와서 다른 지방자치단체한테 줘야 되는 문제가 생기거든요, 만약에 처음부터 그렇게 조정을 해 버리면. 그렇게 되면 스페인에서 카탈루냐 독립하겠다 이런 사태가 발생할 수 있습니다. 지방 간의 어떤 갈등을 더 심화시킬 수 있고 그렇기 때문에 지금 현행법에서 보면 지방교부세를 해 가지고 국가가 나누어 주지 않습니까? 모자라는 지방자치단체를 지원해 주는 방식으로 지금 지방 간의 재정균형을 꾀하고 있는데요. 그래서 이 문제는 사실상 어떤 재정학자들의 전문적인 데이터를 가지고 장기적인 관점에서 지방과 중앙정부 간의 어떤 재정권한의 배분 문제는 심도 있게 논의를 해서 이것은 정리해야 될 문제라고 생각이 되고, 짧은 시간 내에 그것까지 저희가 하기에는 데이터가 부족했기 때문에 그리고 이 문제를 헌법에다가 바로 명기하는 것이 옳은 것이냐, 아니면 법률적인 차원에서 해결하도록 하는 것이 나은 것이냐, 그 문제에 있어서도 후자가 더 낫지 않겠나라고 생각을 했습니다. 그래서 저희 개정 시안에는 지방분권과 관련한 재정권한의 배분 문제는 터치를 안 한 것입니다.

위원장
그러면 장용근 위원님 하시고 황도수 위원님 하실 말씀 계세요? 그러면 장용근 위원님 하시고 이어서 하시지요.

위원장
다수의견에 대해서, 편성권은 정부에 있는데 법률안 제출권은 국회로 두자 이렇게 분리시켰습니다. 그런데 전 세계 어느 나라를 봐도 편성권과 제출권을 구분하는 나라는 없습니다. 헌법에 편성ㆍ제출이라는 것은 우리나라 정도가 유일하고, 대부분 제출이라고 되어 되고요. 영어로 트랜스미션(transmission)이라 그래서 부처를 들려서 보낸다, 아까 정의에 예산은 행정청이 쓰는 거라고 이렇게 대부분 정의를 하고 있습니다. 그다음 다수 견해에 따르면 하나의 의문을 드리고 싶고 또 편성권을 국회로 가져오고 싶다는 의견인 분도 계시는데 하나 질문을 드리겠습니다. 국회의 본질적 권한은 옛날부터, 조세법률주의부터 기타 여러 나라를 보면 예산에 대해서든 조세든 심의에서 삭감을 하든 수정을 하든 국민을 위해서 뭔가 하는데 법률안을 제출하거나 편성해서 제출하시게 되면 기본적으로 제출한 사람은 변호를 해야 됩니다. 그러면 예산을 짜서 냈는데 왜 심의 의결을 또 하시지요? 저는 근본적인 의문을 한번 제기하고 싶습니다. 이안 리너트라고 하는 제가 스승님으로 모시는, 전 세계 재정법의 대가라고 하시는 분도 얘기 중의 하나가 심의 의결은 국회 고유권한입니다. 그리고 제일 센 권한은 누가 뭐래도, 편성이 센 이유는 사실은 편성이 굉장히 전문적이고 또 다양하고 숫자가 많다 보니까 일일이 보시기 정말 힘들 거라고 저도 이해는 갑니다. 그래서 그것은 행정부가 좀 더 명확하게 어떤 것을 할 수 있도록 자세한 항목들을 설명해서 오는 것, 그다음에 또 우리가 미리 사전예산제도 비슷한 그런 것을 통해서 1년 내내 그 부분을 심의할 수 있도록 제도를 만들어서 하는 것은 필요하지만 과연 편성을 국회가 한다든지 또는 편성은 정부가 하더라도 국회가 법률안을 제출하게 되면 그러면 편성․제출한 사람을 변호해야 되는데 또 한쪽에서는 그것을 깎아 내리고 심사를 하고 수정을 합니다. 이게 앞뒤가 좀 모순되지 않나요? 그래서 제 주변에 아는 분들도 상당수가, 이게 취지는 무슨 말인지 이해는 가나 제가 보기에 가장 중요한 것은 심의를 미국처럼 엄격하게 하고 하나하나 따져서 항목을 부르고 왜 그런지를 면밀히 따지면 그것 자체가 편성입니다. 실질적 편성이고 최종적인 권한은 확정권, 쉽게 말하면 검사와 판사로 봤을 때 검사가 힘이 세게 보일 수도 있지요. 그러나 누가 뭐래도 오늘날 민주주의에서 판사가 가장 강한 마지막 확정권을 가지고 있습니다. 저는 그래서 확정권의 문제와 관련돼서 국정감사라든지, 죄송한 얘기지만 바쁘시게 고생하시는 수고에 경의를 표하지만 그런 것들을 지금 이 예산심의 기간에는, 과감하게 전반기로 돌리시고 하반기에는 예산만 집중적으로 하시고 또 예산정책처 인력도 지금보다 훨씬 더 늘리셔서…… 제가 보기에는 아무리 이게 좋아도 기본적으로 아까 말씀드렸듯이 공무원 숫자가 제일 많은 데가 자세하게 알 수밖에 없고 그것을 알아들을 수밖에 없습니다. 이것은 공무원 숫자와도 관련됩니다. 그래서 이런 국민의 수요를 충족해야 된다는 측면이 있기 때문에 하시는데, 그럼에도 불구하고 편성하고 제출하신 분 또는 편성은 정부에 두고 제출하신 분이 심의 의결을 하는 것 이것은 약간 서로에게 모순될 수 있다는 점도 한번 생각해 보십시오. 그렇기 때문에 전 세계에서 어떤 나라도 헌법에 이것을 같이 두지 않고 나눠 놨습니다. 대신 미국은 심의 의결을 너무나 타이트하게 하면서 굉장히 집중적으로 해서 사실상 국회 중심으로 예산이 진행된다는 점, 그래서 제가 죄송한 얘기지만 예전에 전 의장님 중에, 하나 좀 안타깝지만 ‘예산심의 과정에서 코빼기도 안 뵌다’ 이런 말씀을 하시는 것을 보면서 그게 맞을 것인가 10여 년 동안 굉장히 고민했습니다. 심의를 열심히 하시고 하나하나 따지시면, 기간을 충분히 늘리시고 한다면 예산의 논의는 편성이 아니라 심의 의결로 바뀔 수 있다. 그리고 또 그에 필요한, 그냥 될 수 있는 문제가 아니지요, 인력을 더 확대하셔야 된다고 생각합니다. 어쨌든 간에 그런 인력이 없는 상태에서 그것이 된다는 것은 사실상……

위원장
아까 하신 얘기니까 너무 반복해서는 말씀을 안 해 주시는 게 시간 절약을 위해서 좋겠습니다. 황도수 자문위원님.

사법부분과간사 황도수
황도수 자문위원입니다. 지금 예산에 관한 편성권을 국회로 가져오고 또 증액에 관한 권한을 국회가 확보하기 위한 논의를 하고 계신데 제가 볼 때 이것은 일정한 고정관념을 전제로 하는 것 아닌가 하는 생각이 들어요. 예산에 관한 권한은 정부의 권한이고 의회는 심의 확정 권한밖에 없다라는 생각이 밑에 깔려 있으니까 예산에 관해서 의회가 조금 더 권한을 가져오겠다는 생각인데 그게 아니고요, 제가 볼 때 재정 문제에 관한 한 의회가 주인이라고요. 법률로써 재정 행위를 어떻게 하라라고 정부에 대해서 다 일일이 규정할 수 있는 권한을 이미 가지고 계신다고요. 그런다면 이 권한을 행사하지 않는 이유는 뭐냐 하면 그것을 일일이 다 쓰기가 힘드니까 ‘1년마다 너희들이 해 온 것을 보고서 우리가 심의 확정하겠다’ 그런 입장이거든요. 그렇다면 지금 여기 말씀하신 것에 관해서 편성권을 주는 이유는 ‘너희들이 생각하는 바대로 해 보고 우리는 심의 확정하겠다’ 이런 입장이기 때문에 여기서 편성권까지 의회가 가져온다는 것은 뭘 뜻하냐 하면 머슴이 할 일을 주인이 하겠다라는 생각이고, 그러면 지금 입장이 좀 이상해지지 않겠는가 하는 생각입니다. 제가 말씀드리고 싶은 것은 증액을 하고 싶으시다 하면 오히려 미국처럼 의회에서 정부에 대한 예산편성지침을 의결하는 제도를 미리 가져다 주시고, 그러면 어떤 분야에 얼마 이상은 편성하라고 지침을 내려 주면 그 지침에 위반되면 예산을 거부해 버리면, 심의 확정 안 해 주시면 되거든요. 그런 의미에서 볼 때 굳이 헌법에서 이러기보다는 이미 가지고 계신 입법권 내지는 가지고 계시는 권한을 스스로 행사하시는 것이 어떠신가 하는 생각을 해 봅니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음 이종배 위원님 하시고 그다음 성일종 위원님, 김종민 위원님, 이종구 위원님, 최교일 위원님, 발언 신청 순서대로 진행하겠습니다. 이종배 위원님 발언하십시오.

이종배 위원
자문위원님들 고생하시는데, 저는 정부에서 오랫동안 근무했기 때문에 예산편성도 하고 또 심의 의결도 받아보고 집행도 해 보고 한 입장에서 제 의견을 말씀드리겠습니다.우선 저는 예산법률주의가 재정의 민주화라든지 책임성 강화, 결산에 대한 그런 강화 이런 부분에 대해서 집행을 감독하는 이런 측면에서는 꼭 필요하다. 그래서 예산법률주의에 저는 찬성을 합니다. 다만 편성권은 정부에, 정부에서 주로 하는 일들이 예산 집행하는 것이 굉장히 중요한 업무거든요. 예산과 관련되지 않은 업무가 없을 정도로 중요한 업무이고 그 예산이 왜 필요한지, 얼마가 필요한지 하는 것은 정부가 가장 잘 안다, 정부에 맡기는 것이 옳다는 생각을 저는 가지고 있습니다. 그래서 예산편성권은 정부에서 갖는 것이 좋다. 다만 지금 장용근 위원님 말씀대로 예산법률안의 제출권을 국회에다 줄 것이냐 하는 부분은 좀 심도 있게 우리가 검토를 해 봐야 됩니다. 90일 전에 국회에서 법률안을 만들어서 제출하도록 이렇게 안을 만들어 놓으셨는데 과연 그때 제대로 된 법률안을 만들 수 있을 것인지, 또 편성과 무슨 차이가 있을 것인지, 또 나중에 의결해서 이게 얼마만큼 심도 있게 달라지고 심의해서 바꿔질 것인지 이런 부분을 심도 있게 생각을 해 봐야 되지 않을까 그런 생각을 했고요. 증액 관련해서는 장용근 위원님은 증액을 상당히 제한적으로 하도록 말씀을 하셔서, 아까 3분의 2 동의까지 말씀을 하셨는데 정부에서 예산 편성할 때는 정부의 주요 정책 방향 여기에 맞춰 가지고 종전에 있던 것들도, 예산 규모라는 것이 한정돼 있으니까 실링에 맞춰서, 각 부처별로 또 실링이 나누어지거든요. 거기에 맞춰 가지고 효과가 있는 것도 과감하게 감액을 해서 새로운, 새 정부에서 관심 있는 사업이라든지 정책이라든지 그러면 거기에다 집중해서 예산을 편성하고 그러거든요. 그러면 국회에 넘어오면 국회에서는, 특히 야당 의원으로서는 이런 것을 찾아내서 감액시키고 또 ‘종전에 하던 것들이 효과가 좋은데 왜 이것을 안 하느냐’ 해서 증액시켜야 되는데 3분의 2 동의 얻기가 여간 어렵지 않습니까, 헌법 개헌하는 거나 마찬가지인데. 그래서 증액을 그렇게 어렵게 할 필요는 없다, 정부를 제대로 견제하고 하려면. 감액은 제한 없이 하고 증액은 제한이 있게 한다든지 이런 것은 아니다, 다만 합의에 의해서 서로 의견을 충분히 나눠서 합의가 되면 증액도 할 수 있도록 해 주는 것이 예산법률주의에 맞지 않느냐 하는 그런 생각을 가지고 있습니다. 이번에도 지금 포퓰리즘식 퍼주기 예산이다 해 가지고 많이 감액하고 이러고 다른 것을 증액해야 된다 이런 요구도 하고 그러는데 이런 부분에 대해서는 다시 한번 우리 위원님들이 생각을 해 보시기를 바라고요. 결산에 대해서는 결산이 상당히 제대로 안 이루어집니다. 정부에서도 그렇고 우리 국회에서는 더 제대로 안 이루어지고 그러는데, 결산이라는 것이 결산하고 나서 그것이 예산에 반영이 돼야 되는데요 1년 지나고 나서 하게 되니까 이게 연결이 잘 안 되는 겁니다. 그 해에 안 하거든요 그러니까 벌써 이미 지나간 것, 다 지나간 것을 결산하는 것에 대해서 별 관심이 없어요. 앞으로 돈 쓸 것에 대해서, 예산 같은 것의 10분의 1만 관심이 있어도 되는데 또 이 결산이 예산으로 연결이 잘 되고, 결산․국정감사․예산 이런 것들이 잘 돼야 되는데 그런 것들이 잘 안 되는 그런 측면이 있다. 그래서 저는 상시로 집행하는 것을 감시 감독 할 수 있는 그런 제도를 가져야 됩니다. 정부에서도 예산 집행하는 것을 우리가 자료 요구하면 잘 안 냅니다. 권한이 없거든요. 예산 심의하고 의결 받아서 자기들은 집행하고 결산 내면 그만입니다, 예산에 대해서는. 특이한, 특별한 사안에 대해서는 국정감사 때 현안에 대해서는 자료 요구도 하기는 하지만 그 외에는 어떻게 집행이 되는지, 지금 집행이 제대로 되고 있는지를 알 길이 없습니다. 그래서 상시 정부에서 이런 예산 집행하는 것을 국회에서 파악한다면 결산도 좀 더 강화되고 이것이 예산 편성하는 데 연결이 될 수 있을 것이다 하는 생각 가지고서 집행을 관리 감독하는 이 부분에 대해서는 결산과 연계시켜서 좀 보완할 필요가 있지 않느냐 하는 의견을 말씀드립니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음, 성일종 위원님 발언하십시오.

성일종 위원
성일종 위원입니다. 전에 회의할 때도 저는 의견을 많이 냈는데요. 국회로 예산권을 가져오는 것은 굉장히 위험하다고 생각합니다. 정부를 견제하는 부분에 있어서는 효율성이 있고 또 정부가 일방적으로 구성하는 것에 대해서 문제가 있을 수 있지만 모든 민원의 덩어리가 국회로 옵니다. 한정되어 있는자원을 효율적으로 배분해서 지역적으로 또 계층적으로나 여러 가지 골고루 쓴다고 하는 측면을 우리가 볼 때 지금 국회로 가져오는 것이 과연 바람직한가 하는 것은 상당히 위험할 수가 있다는 생각을 하고요. 또 작년에는 제가 예결위원을 했습니다. 예결위원을 하면서 아주 부족한 재원을 각 지역으로 나누면서 어려움도 많이 겪어 봤는데 이것은 아주 신중해야 된다고 생각합니다. 단 정부가 이것을 구성해서 지방정부들하고 다 협의를 해 가지고 4월부터 시작을 해서 한 6월, 7월 정도 되면 어느 정도 정리가 다 됩니다. 그러면 우리가 6월부터 이제 또 예결위가 다시 구성되고 하기 때문에 정부에 오기 전에 국회하고 정부하고 그동안 빠진 게 있는지, 추가할 게 있는지 이러한 예산 회의를 지금은 제도가 없는데 이런 걸 좀 조정한다든지 이렇게 해서 보강하는 게 더 맞지 않나 하는 생각을 가지고 있습니다. 그런데 또 자문위원님들 쪽에서는 이쪽으로, 국회 쪽으로 넘겨 오자라고 하는 것에 일정 부분 또 생각을 갖고 계신 분도 있으신 것 같아요. 그래서 그런 부분들을 정리를 한번 해야 되지 않나 하는 생각을 제가 가지고 있었습니다. 그래서 예산 문제에 있어서만큼은 우리 국회가 정부가 하는 것을 중간에 제도를 좀 수정하고 보완해서 같이 한 번 더 토론하고 또 넣을 게 없는지 한번 점검하는 이 제도만 넣어 준다면 오히려 더 효율적이겠다는 의견을 드립니다. 이상입니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음, 김종민 위원님 발언하십시오.

김종민 위원
김종민입니다. 조금 원칙적인 측면에서 한번 말씀을 드리고 싶은데요. 우리가 법률안 제안권 혹은 입법권, 예산권, 감사권 이런 여러 가지 권한 문제의 뿌리는 결국 권력에 대한 규정과 배분인데 사실 그 규칙을 국민적으로 합의하는 게 헌법 아니겠습니까? 권력은 우리 헌법의 총강에 나오지만 하여간 권력은 국민으로부터 나오는 게 민주정의 기본 원리인데 추상적인 권력은 국민주권이지만 실제로 권력이 집행되는 것을 보면…… 길 가는 차를 세워 놓고 과속이니까 5만 원 과태료를 내라 이렇게 권력을 집행하는 것은 결국 집행부가 현장권력을, 현실적인 권력을 가지고 있는 거거든요. 그래서 행정집행부, 사법집행부 이 두 가지의 집행부가 권력을 가지고 있습니다. 이것은 군주정이든 민주정이든 기본적 국가라고 하는 권력체계의 불가피한 구조적인 구성인데 우리가 민주정이라고 한다면 집행부의 권력을 국민들이 어떻게 민주적으로 통제하느냐, 어떻게 문민 통제를 하느냐 이게 사실은 헌법 문제의 핵심이고 지금 우리 민주주의 역사에서 결국 이 문제를 민주적으로 통제하는 유일한 기관은 의회입니다. 결국 의회라는 대의조직이 집행부라는 집행조직을 어떻게 민주적으로 통제해서 국민주권을 실현하느냐 이게 기본적인 헌법의 권력관계의 핵심인데 그래서 기본적으로 집행권력이 집행부에 있다면 기획권력…… 법률이라는 것은 뭡니까? 집행을 할 때 기본적인 방향이 이런 방향으로 가야 된다는 것들을 정리하는 게 법률이고요. 그다음에 기본적으로 집행하기 위해 필요한 기본적인 정책방향을 설정하는 게 예산인데 그래서 법률과 예산이라고 하는 것들, 이러한 기획권력은 기본적으로 국민주권을 위임받은 대의주권, 즉 의회가 본질적인 권한을 갖고 있는 겁니다. 현실적인 운용이 어떻게 되느냐는 두 번째 문제고 원칙적으로는 현장의 집행은 지금 있는 행정조직, 사법조직, 집행부 조직이 하더라도 기본적인 기획의 권한 이것은 국민들로부터 위임받은 의회가 갖고 있는 본질적인 권한이라고 볼 수 있고요. 그다음에 여기에 하나가 더 있는 게 인사권인데 인사권이라는 게 결국은 우리가 권력구조 문제의 핵심이라고 볼 수 있는 건데 인사권은 집행부의 명령체계가 갖고 있지만 핵심적인 정무직 인사, 총리와 장관, 차관, 이런 정무직 인사를 국민들을 대신해서 대의조직이 기획하고 인사에 반영하는 것 이게 사실은 민주적인 통제의 핵심이거든요. 내각책임제라는 게 그래서 의회가 행정부의 이런 정무조직을 직접 담당하든지 아니면 미국 같은 대통령제라고 한다면 정무직 공무원들에 대해서 의회에서 비준을 해서 결정을 해 주는 거란 말이지요. 결국은 기본적인 민주적 통제의 수단으로서 예산과 법률과 인사에 대한 비준 혹은 인사에 대한 결정 이 권한이 본질적으로는 국민의 위임을 받은 의회가 갖고 있는 겁니다. 그런 점에서 이런 것들을 어떻게 현실적으로 운용해 나가면서 다른양상들을 가져 나가느냐가 쟁점인 건데 지금 예를 들어서 입법권 문제에서의 핵심은요, 제가 보기에는 지금 우리가 정부 입법이라는 게 있는데 물론 많은 내각제 나라에 정부 입법이 다 있습니다. 하지만 거기는 의회가 집행부의 지휘부에 참여하고 있기 때문에 정부 입법이라는 게 국민주권의 정통성을 갖고 있는 거지요. 그래서 저는 기본적으로 입법권에서 정부 입법이라고 하는 형태는 의회중심제가 아닌 체제에서는 바람직하지 않다, 합리적이지 않다 이렇게 보는 거고요. 그래서 기본적으로 입법에서의 정부 입법의, 그러니까 의회의 배타적 입법권을 보장하는 이런 변화가 저는 필요하다. 사실 이것보다 더 본질적인 문제는 이른바 정부 입법, 정부의 법률안 제안권이 문제가 아니고 시행령ㆍ시행규칙ㆍ고시 등을 비롯한 정부 입법을 통한 본래적인 헌법적 입법권의 침해입니다. 시행령 국가의 문제지요. 이 1400개나 되는 시행령이 실제로 우리나라만 보더라도 박정희 정부, 전두환 정부 때 많이 생겼어요. 그래서 이 행정국가적인, 관료국가적인 현실 양상들을 어떻게 개선할 거냐, 이게 또 헌법적인 논의에서 중요하게 우리가 정리를 해야 되는 문제다 그런 의견을 좀 드리고요. 그다음에 마지막으로 예산권 문제에서 지금 예산안을 편성하는 문제는 집행부에서 할 수가 있습니다. 하지만 예산편성 권한은, 그리고 이것에 대한 의결 권한은 본질적으로 의회가 갖고 있는 거지요. 아까 말씀하셨던 말씀 중에 정부가 불가피하게 할 수밖에 없다고 얘기하는데 사실은 정부에서 예산편성을 할 수 있는 데는 기획예산처…… 기획재정부도 아니고 그중에서 기획예산처, 옛날에 한 600명 되는 조직입니다. 이 600명 되는 조직을 대통령 밑에 두면 행정부가 하는 거고 의회로 가져오면 의회가 하는 겁니다. 그런데 물론 어느 게 효율적이냐 그런 점에서는 집행을 하고 있는 행정조직과의 연계성 때문에 행정부 내에 이 기획예산처를 거기다 두는 게 효율적이라는 점에서 두는 거지 기본적으로 편성안을 짜고 이 짠 것을 증액ㆍ감액 검토해서 최종 결정하는 권한은 국민의 위임을 받은 의회가 결정하도록 하는 쪽으로 변화되는 게 이번 헌법 논의에서 꼭 필요한 논의다. 지금까지의 우리 현실적인 운영은 정말로 행정 국가나 관료국가적인 특성이 너무 강해서 그래서 우리가 대통령에 대한 권력 집중에 대해 논의를 하게 되고 대통령 권한을 잡는 게 모든 정치의 중심이 되어 버려서 정치가 이렇게 대결적ㆍ상극적 정치가 되고 있는 거거든요. 그런 점에서 저는 집행권한을 어떻게 잘 활용하고 지휘하느냐가 대통령의 권한이라면 근본적으로 예산, 법률 이런 기획권한은 국민의 위임을 받은 의회가 본질적으로 갖되 현실적인 운용을 위해서 어떻게 이것을 행정부하고 조율하느냐 이런 관점에서 이 문제를 풀어 나갈 필요가 있겠다 그런 의견입니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음, 이종구 위원님 발언하시고 그다음 최교일 위원님 순서입니다.

이종구 위원
일반적으로 재정학자들의 조언에 따르면 재정적자의 편향성 이것을 견제하기 위해서 여러 가지 장치가 필요하다, 그런데 두 가지를 보통 얘기합니다. 첫째는 재정운용에 관한 수치 목표를 법적으로 명시해야 된다, 또 두 번째는 목표로부터 이탈 시에 복원을 모색하는 책임성을 강제해야 된다 두 가지입니다. 이게 무슨 얘기냐 하면 대통령이 권력을 가지고, 특히 예산 등을 통해서 정부가 권력을 남용하고 또 그러한 것을 통해서 중앙집권을 강화하고 이렇게 하니까 이러한 것을 막기 위해서는 목표치를 명쾌하게 하고 그것을 법적으로 확실하게 명시를 해야 된다 그런 얘기예요. 그런 의미에서 예산법률주의는 확실히 필요하다, 특히 국회가 예산의 목적, 내용 또 제약, 권한과 책임 이러한 것을 법률의 형식으로 확실하게 규정함으로써 예산의 법규범성을 명확히 할 수 있고 또 예산을 투명하게 할 수 있고 재정운용의 책임성을 제고시키기 때문에 재정민주주의 강화에도 기여할 것이다 이런 얘기입니다. 그래서 제 생각은 이번에 우리 개헌이 중앙집권적 권력구조를 해소하는 것이라면 그 일환으로 정부의 편성권, 집행권뿐 아니라 증액동의권까지도 우리가 통제를 해야 된다, 그래서 이러한 것의 상당 부분을 국회로 이관하는 것이 필요하다…… 지금 법률안을 정부가 제출할 권한이 있습니다. 그리고 우리 의원들 10인 이상이 서명을 해서 발의하면 법률안을 내지 않습니까, 국회에? 마찬가지로 예산도 편성에 대해서 정부가 법률을 제안하듯이 법률주의에 따라서, 예산법률주의에서 법률을 내듯이 국회에 편성해서 가져올 수 있다. 그리고 우리 의회도 편성을 할 수 있다, 편성에 대한 법률제안권을 가질 수 있다, 그러니까 양쪽이 다 가질 수 있다, 법률같이. 우리 법률을 그렇게 하지 않습니까? 그것이 그런 과정에서 서로 간에 조율하는, 그러니까 편성권도 국회에서 행사할 수 있는 그런 시스템을 구축하는 것이 어떻겠나 그렇게 생각하고, 물론 증액동의권도 마찬가지고 모든 집행권에 대해서 우리가 결산을 통해서 관여하는 것도 법률에 대해서도 강화해야 된다, 그런 의미에서 감사원도 국회 밑에 두는 것이 맞다 이렇게 생각합니다. 저는 답변을 원하는 건 아니고요. 그냥 제 의견을……

위원장
감사합니다. 수고하셨습니다. 최교일 위원님 발언하십시오.

최교일 위원
최교일 위원입니다. 2009년 자문위 의견을 보면 예산과 법률의 불일치 해소, 예산정보 공개 등을 통한 재정민주주의 실현을 위해 예산법률주의가 필요하다, 또 2014년 자문위 안도 역시 예산법률주의를 도입하는 것이었고 현 자문위의 다수의견도 역시 순수대통령제를 채택하는 경우에도 예산편성권은 정부, 예산․법률안 제출권은 국회에 두자는 것이 다수의견입니다. 금년 예산이 7.1% 증액되어 편성이 됐습니다. 지금까지 예산편성이 되면 3%든 5%든 7%든 거의 정부가 편성한 그대로 결정이 됩니다. 그러니까 과연 예산을 10% 늘릴 것이냐 20% 늘릴 것이냐, 이 결정권을 행정부에서 가질 것이냐 국회에서 가질 것이냐…… 그런데 이에 따른 법률로 세금을 거두려면 반드시 법률로 거두어야 됩니다. 법 없이는 세금을 거둘 수가 없습니다. 이 세금을 거두는 것은 또 국회가 법률로 결정을 합니다. 그러니까 이번에 제가 금방도 조세법률 심사를 하다 왔습니다마는, 이 정부가 제가 보기에도 좀 무리하게 하는, 특히 석탄세…… 제가 구체적인 내용은 시간이 많아서 설명드리기 어렵습니다마는 석탄세 같은 경우 도저히 납득할 수 없는 석탄세 5500억 필요하다, 그러니까 논리에서는 제가 설명하는 논리를 그대로 인정을 하면서 반박은 못 하면서도 ‘이것 깎으면 5500억 날아갑니다. 큰일 납니다’ 이런 현상도 나타나고 있었어요. 구체적으로 증액을 얼마나 할 것인가 이런 것은 국 회가 결정해야 되지 않겠는가 그렇게 생각이 들고요. 올해 SOC 예산을 20% 깎았습니다. 그리고 복지예산을 대폭 증액했는데 과연 SOC 예산도…… 20%를 감소시켰다는 것은, 예산이 7% 늘었는데 20% 줄였다면 거의 30% 줄인 것이지요, 정상적으로 보면. 그러면 SOC 예산을 30% 줄이는 게 맞느냐 이런 것도 역시 행정부가 결정하느냐 또 국회가 결정하느냐…… 그리고 제가 여러 번 말씀드립니다마는 지금 우리나라의 가장 중요한 사회적 문제인 저출산 문제, 정말 국가적 대재앙이 닥친 것이지요. 정말 이 국가적인 비상사태에 저출산 문제 이것 정말 나서서 해결해야 되는데, 여기 예산을 써야 됩니다. 만약에 국회가 예산을 결정할 수 있다면 이런 문제에 대해서 국회가 해결할 수도 있지 않나…… 이런 문제들에 있어서 과연 국회가, 지금 아무것도 할 수 없는, 그저 정부가 편성해 온 그 방향 그대로 그 액수 속에서 그저 일부 감액하고 만족하는 그리고 대부분 대다수의 국회의원들은 전혀 관여를 못 하는 그런 상황이 되어 있습니다. 그래서 저는 기본적으로 이 방향은 국회의 역할이 커져야 된다…… 기본적으로는 그렇습니다. 국가의 재정권이 국회에 있느냐 행정부에 있느냐 이게 기본적인 전제이고요. 이것은 국회에 있다는 것이 대체적인 의견이라고 볼 수 있고요. 그리고 실제적이라고 할까 현실적으로 국회를 믿느냐 정부를 믿느냐, 특히 큰 그림에서 어느 쪽에 예산편성권을 주는 것이 맞느냐, 국회가 더 믿을 만하냐 행정부를 믿을 만하냐 그런 문제가 있는데요. 지금 정부에서 일방적으로 결정하지 않습니까? 7%다, 9%다, 10%다 일방적으로 결정하면 끝입니다. 원전도 폐쇄하라 하면 폐쇄하는 것이고요. 그런데 만약에 국회에서 여야가 내년 예산을 몇 % 늘릴 것이냐, 5%가 좋냐 7%가 좋냐 이런 논의과정에서 여러 가지 국민의 세 부담도 포함해서 합리적인 결정을 내릴 수 있지 않을까, 그런 측면에서 2009년 자문위 의견 또 2014년 자문위 의견 또 현 자문위 의견이 다 예산법률주의로 가는 그런 측면에서 저도 어쨌든 이번 헌법이 개정된다면 국회의 예산 관련 권한은 강화돼야 된다 그런 의견을 말씀드립니다.

위원장
수고하셨습니다.그러면 이 부분에 대해서는 이 정도로 마감하고 다음 쟁점으로 넘어가겠습니다. 전문위원 보고하시지요.

전문위원 이창림
요약자료 7페이지를 봐 주시기 바랍니다. 예산제도 외 재정 관련 사항을 보고드리겠습니다. 첫 번째 논의할 내용은 재정 건전성을 확보하기 위하여 헌법에 국가재정에 관한 원칙 규정 또는 보다 구체적인 재정준칙 규정을 도입할 것인지 여부에 관한 것입니다. 논의 결과 국가재정의 원칙이나 재정준칙을 헌법에 규정함으로써 국가재정의 건전성 등을 확보하는 데 기여하도록 할 필요성이 있다는 데 대체로 공감대를 형성하였으나 구체적인 도입 방안에 대하여는 지속적으로 논의하기로 하였습니다. 다음, 8페이지입니다. 두 번째 논의 사항은 헌법에 재정의 장을 신설하여 현행 헌법상 산재되어 있는 재정 관련 조항을 묶는 방안에 대한 논의인데, 논의 결과 긍정적으로 검토할 필요성이 있다는 의견이 제기되었습니다. 세 번째 논의할 사항은 조세 외 세입에 대한 법률주의 도입 여부에 관한 것입니다. 현행 헌법은 조세의 종목과 세율은 법률로 정하도록 하고 있으나 조세 외의 세입, 부담금이나 수수료 등에 대한 규정은 없습니다. 이러한 조세의 세입에 대하여도 법률에 근거하여 부과할 수 있도록 헌법에 관련 규정을 도입할 것인지의 여부인데, 논의 결과 여러 가지 의견이 개진된 바 있습니다. 다음, 9페이지입니다. 네 번째 논의 사항은 기금․결산의 헌법적 근거를 신설하는 내용입니다. 현행 헌법에 기금 관련 규정은 없습니다. 결산 관련 규정은 헌법 제99조에서 “감사원은 세입․세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하여야 한다.”라고 규정만 되어 있습니다. 기금 및 결산에 관한 헌법적 근거 규정을 신설할지 여부에 대해서 논의한 결과 긍정적으로 검토할 필요성이 있다는 의견이 제기된 바 있습니다. 다음, 10페이지입니다. 논의 사항은 복지재정을 일정 수준 확충할 것 을 헌법에 규정할 것인지 여부와 성인지 예산제도를 헌법에 규정할 것인지 여부입니다. 논의 결과 찬반 의견 개진이 있었습니다. 이상입니다.



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