위원장 국회에 와서 국회의원님들한테 도움 못 되고 약간 기분 나쁜 말씀을 드린 것 너무 죄송합니다. 그러나 때로는 쓴 직언이라도 직언해 드리는 게 국회에 도움이 될 수 있는 거고 진정한 우리 민주주의 발전에 도움이 될 수도 있습니다. 첫째, 예산편성권 문제를 하나 말씀드리겠습니다. 제가 이번에 전 세계 헌법을 다 뒤졌습니다. 예산편성과 심의․의결을 나눠 놓는 나라가 대부분이지요. 그런데 미국이라는 나라는 재미있게도, 지금 예산처도 그렇고 국회에서 모델 삼는 미국에는 예산편성 제출권이 누가 있는지가 없고 다만 예산을 ‘국고의 지출은 법률로 승인한다’ 어프로프리에이션(appropriation) 법률로 한다는 말 딱 한마디가 있습니다. 마찬가지입니다. 국회 예산 말고도 법률안 제출권도 미국에는 그런 말이 없습니다. ‘모든 입법 권한은 국회에 속한다’ 했기 때문에 해석상 그렇게 되고 있을 뿐입니다. 그런데 전 세계 나라를 봤더니 제가 죄송한 얘기지만 지금 민주당에서 대통령중심제를 하시면서 법률안 제출권은 오직 국회로 와야 된다는 얘기를 하시는데 전 세계 정부형태와 상관없이 딱 두 나라가 있었습니다. 미국 그다음에 필리핀이었습니다. 요새 두테르테인가요 이상한 대통령, 트럼프도 이상하지만 또 다른 독특한 대통령 두 분이 있으신데, 좋습니다. 그런데 편성․제출권이 헌법에 있는 나라는 단 하나도 예외 없이 다 정부에 있었습니다. 제가 그것 때문에 고민을 굉장히 많이 했습니다. 한때 국회로 이전할 수 없을까, 왜 국회는 못 될까 이 부분이 굉장히 근본적으로 고민해 볼 문제라고 저는 생각됩니다. 근본적인 문제는 재정민주주의에서부터 생각해 보겠습니다. 재정민주주의는 첫째, 국민의 부담을 늘리지 말아야 한다는 소극적, 대표 없으면 과세 없다는 명예혁명에서부터 시작됐습니다. 두 번째, 오늘날 예산․재정 제도의 근본적인 변화는 야경국가에서 복지국가로 돌아오면서 국민의 수요를 이제는 만족해서 국민의 수요에 적절한 수요를 충족시켜 줘야 된다는 두 번째 수요가 있습니다. 복지국가로 변환하는 것도 굉장히 중요한데 이 부분을 우리가 많이 얘기하지 않습니다. 두 번째 때문에 복지국가는 행정국가가 됩니다. 제가 말씀드린 대로 편성권 문제를 봤더니 의원내각제나 이원집정부제는 특별히 얘기 안 하시고 아까 김관영 위원님도 기본적으로 대통령제를 얘기하셨습니다. 그런데 미국도 1919년 전까지는 국회에서 그때그때마다 각 부처가, 연방정부가 크지도 않았고 예산을 제출하면 그것 가지고 대충 해 줬습니다. 그랬더니 적자가 커지면서 제1차 세계대전을 기점으로 해서 더 이상 예산을 짠다는 게 불가능했기 때문에 프레지던츠 버짓(President’s Budget)이라는 이름하에 예산을 짜 오라고 예산회계법이 있습니다. 지금도 그 법은 있습니다. 그런데 예산정책처에는 해석을 어떻게 하느냐 하면 대통령 예산의 프로포절은 구속력이 없다라고 얘기합니다. 제가 하나 말씀드리겠습니다. 예산안이든 법률안이든 세계 어느 나라도 이 안은 구속력이 없습니다. 구속력은 심의 의결로 확정될 뿐입니다. 구속력은 의결로 확정됩니다. 바로 그다음에 넘어가겠습니다. 그런데 문제는 우리나라는 증액 동의해서…… 증액동의권이 있기 때문에 사실상 증액을 함부로 못 하기 때문에 기본적으로 그 한도 내에서 구속력이 있다는 착시현상이 벌어지게 됩니다. 제 말은 예산편성권은 안타깝게도, 제가 국회에서 하실 수 있는가를 고민을 많이 했습니다. 그런데 대부분의 재정전문 학자들은…… 국회에서 편성은 두 가지가 있는 것 잘 아실 겁니다. 1차적으로 각 부처에서 하고 2차적으로예산실에서 전체를 총액으로 해서 한도 내에서 조절합니다. 국회에서 할 수 있는 건 전자는 안 되고 개념상으로 아마 후자가 가능할 수 있을 것입니다. 그런데 문제는 두 번째도 전 세계 대부분 나라가 왜 하지 않느냐? 죄송하지만 국회는 합의제 기관입니다. 합의제 기관을 무시하는 게 아닙니다. 합의제 기관은 신중하고 그렇기 때문에 굉장히 뛰어난 민주주의 전당이고 반드시 존치해야 되고 전 세계 어디를 봐도 대통령제는 없을 수 있지만 의회만큼은 반드시 존치시킵니다. 그러나 합의제이기 때문에 신속하게 1회계연도에 빨리 만들어서, 법률은 영구법이지만 예산은 법률이든 뭐든 간에 원칙적으로 1회계연도입니다. 거기서 짜야 되는데, 법률안이 빨리 나와야 되는데 과연 합의돼서 나올 수 있느냐 이런 딜레마가 있었습니다. 저는 국회를 절대 무시하는 게 아니라 편성권 문제는 OECD 대부분의 나라를 봐도 이 부분에 대해서는…… 그다음 또 예산의 정의도 중요합니다. 전 세계적으로 대부분 통일된 예산의 정의가 뭐냐, 미국 것은 잘 모르겠습니다. 미국은 굉장히 그 부분이 명확치 않은데요 예산은 행정청이 한 회계연도의 지출에 대한 계획을 총 망라해서 전체적으로 하나에 쓴다, 이게 프랑스와 대부분 나라의 재정에 대한 예산의 정의입니다. 그렇다면 행정청의 대다수가 있는 데가 어디지요? 제가 말씀드리고 싶은 것은 편성권 문제, 저도 대부분 드리고 싶습니다. 그런데 더 중요한 사실은 그러면 편성권이 행정부에 있으면 국회에는 전혀 권한이 없을까요? 저는 그렇게 보지 않습니다. 그다음 문제가 예산 증액 동의입니다. 그다음 문제를 하나 말씀드리겠습니다. 예산 증액 동의를 보니 송 위원님 말씀하신 게 제가 요새 신문에서도 오늘도 보고 기자도 문의해서, 결과적으로 우리가 장․관․항으로 돼서 제출하게 되어 있지요? 그다음에 나머지 숫자만 나오기 때문에 나머지 부속서류를 붙여 오지만 실제는 명확히 보지 않으면 모를 수도 있습니다. 그래서 초선 의원님들이 특위에서 심사하실 때는 아마 잘 모르실 수도 있을 것 같아요. 그 부분을 확실히 고쳐야 되는데. 그러면 정부 동의 없이 이것은 안 되니까 이것은 해석을 어떻게 해야 되느냐, 이 문제는 참 의 미가 있다고 봅니다. 이것은 근본적으로 국회의 부당한 예산 수정에 대한 제한입니다. 즉 한마디로 말하자면 재정민주주의는 국민의 부담을 늘리면 안 된다는 원칙 하나, 두 번째는 국민의 수요를 적정히 반영해서 국민이 필요한 바를 채워 준다는 적극적인 복지국가의 수요, 이 두 가지가 맞물려 있습니다. 오늘날 국가는 후자도 굉장히 중요합니다. 그런데 이것에 대해서 재미있는 사실 중의 하나가 분석해 보고 또 분석해 봤을 때 행정권이 편성권을 가진다, 수많은 조직, 공무원을 통해서 확인할 수 있습니다. 국회에서 그것을 못 하시느냐, 할 수 있습니다. 행정부만큼 공무원을 늘리시면 됩니다. 그것도 정말 가져오시고 싶다면 그러한 인사와 여러 가지 재정을 투입해서 공무원 수를 늘리시면 됩니다. 그렇게 해서 파악할 수 있다면 편성권을 가져올 수 있지만 그 부분은 추가적으로 돼야 되고요. 그러면 현행 제도 내에서 증액 동의는 무조건 안 된다, 저는 절대적으로 해석할 수 없습니다. 그리고 감액도 무조건 된다, 저는 그것도 아니라고 봅니다. 대표적인 예를 하나 드리겠습니다. 프랑스에서, 프랑스는 우리보다 더 강력한 제재가 있지요. 예산의 증가를 유발하는 법률, 우리처럼 예산 자체가 아니라 예산의 근거가 되는 법률도 발의를 못 하게 되어 있습니다. 그런데 거기서 끊임없이 논의가 되면서 밑의 법률 단위에서 수정했습니다. 프로그램이라 그래서, 소위 말하는 미션 단위라 그래서 항 단위인데 우리보다 큰데 항 단위 이내에서는 수정을 하게끔 법으로, 헌법이랑 규정에 약간 반할 수도 있는데 그것을 수정해서 법률을 만들었습니다. 단 거기에 이렇게 붙였습니다, ‘감액도, 증액도 명분이 있어야 된다’ 저는 그게 핵심이라고 생각합니다. 감액, 하셔야 됩니다. 그러나 감액을 했는데 정말 필요한 국민의 수요를 함부로 감액했다, 그것은 재정민주주의에 맞지 않습니다. 그 부분도 책임지셔야 됩니다. 두 번째, 증액을 할 때도 명분이 있어야 됩니다. 저는 그래도 우리 국회가 발전하고 있다고 보는 게 공무원 증원 계획 관련되어서, 저는 진보, 보수 어디에도 속하지 않습니다. 양 정당이 그 명분을 가지고 싸우는 것을 보면서 우리 국회에 미래가 있구나, 재정민주주의…… 그래서 저는 재정의 하수는 돈을 다루지만 재정의 고수는 명분을 다룬다, 단 1원이라도 그 명분에 어긋나면 안 된다, 저는 그래서 이 부분에 대해서 명분이 있는 증액은 가능하다고 보는데, 다만 제가 하나 말씀드리고 싶은 게 현행 제도에서 증액을 동의를 받게 되어 있습니다. 증액 동의라는 것은 한 항목 항목을 늘릴 때 정말 양적인 증액도 문제가 되지만 질적인 증액이 문제인데 그 질적인 증액 문제도 아까 말한 대로 무조건 안 된다는 게 아니라 명분이 있으면 조정할 수 있다라고 해석이 가능하다고 저는 봅니다. 다만 그 절차에 있어서 단순하게 상임위원회에서 몇 분의 위원님이 말씀하신다든지 그런 식으로 가면 안 되고 국회에서 정식으로 합의하고 그래서 증액 동의를 개별 사안, 안건 안건마다 결의하시기 바랍니다. 그렇게 해서 요구하고, 그럼에도 불구하고 정부가 동의를 안 해 준다, 뭔가 이유를 물을 것입니다. 그러면 저는…… 증액 동의랑 비슷한 나라, 세계 제도를 보니까 외국의 부분거부권이라는 제도랑 비슷했습니다. 부분 거부는 뭐냐? 전체 예산 중에서 마음에 드는 게 있고 없는 게 있으면 마음에 드는 것은 확정해서 집행하고 마음에 들지 않는 것만 다시 논의하는 겁니다. 우리 증액 동의는 약간 그런 면도 있는 것 같습니다. 감액을 하든 어떤 면을 하든 서로 합의될 수 있는 것은 합의되는데 어떤 부분은 조정에 이견이 있습니다. 그런데 제 말은 부분 거부가 되면 다는 아니지만 나라에 따라서 다시 재의 요구를 하면 3분의 2 이상의 의결로 그것을 확정하는 절차가 있듯이 이 증액 동의의 문제도 국회에서 적어도 3분의 2나, 적어도 합의해서 하는 것은 정부는 이에 응해야 된다는 제한된 해석이 저는 필요하다고 봅니다. 그래서 명분과 요건과 절차와 그것이 가능하면 현행 헌법에서도 가능할 수 있고, 이 부분은 추후…… 2014년에 제 지도교수님인 김철수 교수님의 개정안이 나왔듯이 증액동의권 문제는 헌법에 규정돼 있지만 법률 규정으로서 좀 더 세분화할 수 있다는 논의가 있듯이 이 부분도 좀 더 세분화해서 나눠야지 절대적으로 정부 동의가, “정부가 ‘노’ 하면 절대 안 된다” 이런 식으로 절대적 으로 해석하는 것은 헌법의 기본적인 상식에는 어긋나지 않나 싶습니다. 헌법은 그 목적, 재정민주주의의 목적이라는 목적하에서만, 그 한도 내에서만 유효한 것이지 절대적으로 해석하는 견해는 반대합니다. 그래서 그런 의미의 한도 내에서는 현행 헌법에서도 가능하다는 해석이 가능합니다. 단 절차까지 지키시면 더 좋으시겠지요.