제354회 제20차 헌법개정특별위원회회의록

회의 시작 날짜: 2017년 11월 28일


이주영 위원장
의석을 정돈해 주시기 바랍니다. 제354회 국회(정기회) 제20차 헌법개정특별위원회를 개회하겠습니다. 우리 특위에서는 지난 11월 22일과 23일 두 차례 회의에서 전문․총강․기본권 분야에 대한 집중토론을 실시한바 있습니다. 오늘 회의에서는 지방분권 분야에 대한 집중토론을 실시하겠습니다. 오늘 회의를 위해서 자문위원회 지방분권분과 위원님들께서 참석하고 계십니다. 위원님들께서 토론하시는 과정에 지방분권 분야 개헌 쟁점에 대해 궁금한 사항이 있으신 위원님들께서는 자문위원님들한테 질의를 해 주셔도 좋습니다. 그러면 자문위원님들께서는 그중에서 적절하게 답변자를 정해서 답변해 주시면 되겠습니다. 그리고 꼭 그런 질의 답변 형식이 아니라 하더라도 특위 위원님들 개별적인 의견 제시도 가능하겠습니다. 참고로 오늘 지방분권에 대한 집중토론을 방청하기 위해서 여러 단체에서 오셔서 지금 방청을 하고 있다는 점을 특위 위원님들과 자문위원님들께 말씀드립니다. 1. 개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 (계속) - 지방분권 분야 (14시08분)

이주영 위원장
그러면 의사일정 제1항 개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건을 상정합니다. 먼저 헌법개정특별위원회 자문위원회 지방분권분과위 김성호 간사님께서 분과 논의 결과를 보고해 주시기 바랍니다. 보고는 10분 이내에 간략히 마쳐 주시기를 부탁드립니다.

지방분권분과간사 김성호
지방분권분과 김성호 간사입니다. 지난 10여 개월 이상 저희들이 열심히 지방분권 개헌 내용에 대한 논의들을 해 온 결과에 대해서 말씀을 드리겠습니다. 아시다시피 지금 수도권에 있는 서울․경기․인천은 전 세계에 있는 주요도시와 경쟁하기 위해서는 사실은 더 많은 자율권이 필요한 상황입니다. 그 외의 지방정부들은 모두 사실은 지방 소멸을 두려워할 그러한 상황에 있습니다. 중앙정부는 그동안 국가안보 문제나 양극화, 저출산, 일자리, 과도한 사교육, 세월호, 메르스, AI 사태 이런 많은 일들을 겪을 때마다 사실상 기능을 제대로 발휘하지 못해서 많은 국민들에게 걱정을 끼쳐 왔습니다. 그 이유는 우리나라가 19세기의 헌법으로 20세기의 정치인이 21세기의 국민을 통치하려는 데 있다라고 말하는 분도 계십니다. 그러므로 이제부터는 중앙정부는 국가 존립, 전국적 통일성, 전국적․국가적 규모의 사업 이러한 일에 핵심역량을 집중하고 주민의 삶의 질과 관련된 주요사항에 대해서는 지방정부가 책임을 다하여 역할을 수행할 수 있도록 시스템을 만들어 줘야 될 것이라고 봅니다. 이를 위해서는 중앙집권적 국정운영 체제를 지방분권 체제로 바꾸는 개헌이 절체절명의 과제라는 데 많은 분들이 공감을 하고 있습니다. 특히 외국 헌법도 조사해 보시면 중앙․지방 정부 간 관계 그리고 실질적 지방자치와 관련된 사항은 법률로 정하지 않고 헌법으로 정하고 있다는 것을 확인하실 수가 있을 것입니다. 저희 자문위의 지방분권분과가 지난 10개월 동안 자문위원회 또 시민사회, 학계, 전문가 그리고 지방4단체, 각계가 제안한 개헌안 의견을 수렴했습니다. 그리고 선진국의 헌법도 참고해서 실질적인 지방자치를 하는 데 가장 필요한 내용들이 어떤 것이 있는가라는 것을 중심으로 개헌안을 마련해서 위원님들께 보고드린 바가 있습니다. 저희들이 마련한 보고 내용을 간단히 말씀드리면, 제왕적 중앙집권국가로부터 지방분권국가로의 이행을 규정하였습니다. 지방분권을 국가의 특성으로 규정해서 중앙집권적 국가경영방식을 청산하도록 했습니다. 지방자치권을 주민의 헌법상 권리로 규정하였습니다. 지방자치가 주민자치에 기초한다는 점, 주민이 최종적 결정권을 가진다는 것을 명확히 했습니다. 현재 지방정부의 종류를 헌법에서 보장하고 주민의 의사와 무관한 정치적 목적의 지방행정체제 개편을 함부로 할 수 없도록 하였습니다. 중앙․지방 정부 간 권한의 배분은 개인과 하위공동체의 자율과 책임을 최대한 보장하기 위한 보충성의 원칙에 따르도록 했습니다. 국가 법령의 지나친 입법규제로부터 자치입법권을 실질적으로 보장하는 내용을 넣었습니다. 국민주권원리를 반영해서 입법권은 국민 또는 주민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사하는 것으로 하였고 중앙정부의 배타적 입법기준을 규정하고 아울러서 지방자치단체를 지방정부로, 지방정부가 제정하는 종래의 조례를 법률로 표기하였습니다. 지방정부는 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정을 포함하여 그 관할 구역에서 효력을 가지는 지방법률제정권을 갖도록 하였습니다. 지방정부의 행정관리, 지방 세, 주민복리와 관련된 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등 자치사무는 중앙정부의 법률에 우선하도록 하였습니다. 중앙정부의 법률은 원칙적으로 지방정부에 위임하여 수행하도록 하였습니다. 이는 특별지방행정기관과 같은 중앙행정기구의 무분별한 팽창을 방지하고 종합행정을 수행하도록 하기 위함입니다. 중앙․지방 간 합리적인 재원배분을 규정하였습니다. 의존재원 중심의 지방자치는 그 본질에 부합되지 않으며 재정책임성을 훼손하기 때문입니다. 지방세국가법률주의는 대표 없는 조세 없다는 법 원리에 어긋나고 세입과 세출자치에도 부합되지 않습니다. 특히 지방세의 납세의무자는 주민입니다. 그렇기 때문에 지방세의 세목, 세율, 부과징수를 지방법률로 정하도록 하였습니다. 지방정부의 자치사무 수행에 필요한 적정재원을 헌법상 보장하도록 하였습니다. 지방정부의 자주과세권을 보장하여 조세의 가격기능을 회복하는 계기를 마련하였습니다. 지방재정운용원칙으로 지방정부는 재정운영상 수지 균형을 통해서 재정건전성을 유지하고, 예외적으로 부채가 발생할 경우 부채 관리를 통해서 지방재정의 악화를 방지하고자 하였습니다. 또한 재정조정제도를 두어서 원천적으로 재정력이 취약한 지방정부를 배려하였습니다. 지방정부의 자주조직권을 보장하였습니다. 지방정부의 기관으로 지방의회와 집행기관을 두되, 전국적 통일성을 유지하기 위한 사항은 법률로 정하도록 하였습니다. 다만 해당 지방정부의 기관 구성과 선거, 조직, 인사에 관한 사항은 지방법률로 정하도록 함으로써 개별 지방의 특성에 따라 기관 구성 등 지방행정 조직의 자율성을 제도화하였습니다. 지역대표형 상원제 도입으로 지방의 국정 참여를 내실화하였습니다. 국회에 지역을 대표하는 상원을 신설하여 지방자치에 관한 법률 제정 권한을 부여하였습니다. 상원제 도입에 대해서는 타 분과에서도 지지의 의사를 밝힌 바가 있습니다. 국민직접참정권 실현을 위한 헌법 개정 절차를 마련하였습니다. 주권자인 국민이 헌법 개정을 직접 발의할 수 있도록 하여 국민주권을 실현하였습니다. 국회의원이 헌법개정안을 발의할 수 있는 요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화하였습니다. 그래서 헌법 개정 발의가 용이하도록 하였습니다. 대통령 헌법 개정 제안권은 남용될 우려가 있기 때문에 삭제하였습니다. 연방제 수준의 지방분권을 위해서는 지방사법기관에 대한 주민통제장치가 마련돼야 됩니다. 그래서 중앙집권적 사법제도를 수용자 중심으로 개혁하기 위해서는 지방법원장, 지방검찰청장, 지방경찰청장 등 지방사법기관장에 대한 주민 통제 장치를 제안하였습니다. 제왕적 대통령제의 폐해를 극복하는 것은 국민의 명령이라고 저희들은 보았습니다. 국가기관 간 권력분립뿐만 아니라 지방정부의 경쟁력을 높여서 국가의 위기를 극복하는 지방분권을 위한 개헌이 어느 때보다 절실한 시기라고 저희들은 생각을 모았습니다. 이상 보고 마치겠습니다.

이주영 위원장
수고하셨습니다.

김성태 위원
위원장님, 의사진행발언……

김성태 위원
위원장님, 의사진행발언……

이주영 위원장
의사진행발언하시지요. 짧게 하십시오.

김성태 위원
자유한국당 김성태 국회의원입니다. 지방분권 개헌안에 관해서 지금 김성호 위원장께서 잘 말씀해 주셨는데 마지막에 강조하신 그 부분과 관련해서, 제가 특위 참여 이후 작년부터 계속해서 강조해 오던 내용이기 때문에 우리 개헌특위가 왜 시작됐고 어디로 가고 있는가 하는 점을 명확하게 할 필요가 있다라는 말씀을 다시 한번 드립니다. 다시 말해서 지방분권은 당연히 우리가 가야 할 길입니다. 그러나 그 이전에 더 중요한 것은 분권형 국가 권력구조가 먼저 선행돼야 된다. 다시 말해서 지금 개헌의 명분이 제왕적 대통령제 폐해를 어떻게 극복할 것인가 하는 이런 절체절명의 명제를 가지고 하기 때문에 이 부분에 대해서 우리가 많은 핵심적인 부분이 논점이 돼야 된다고 봅니다. 그리고 결국 분권형 국가 권력구조가 선행이 될 때 제대로 된 지방분권도 가능해 진다 이렇게 봐집니다. 그래서 이 부분에 대해서 좀 더, 지방분권 이전에 분권형 국가 권력구조를 어떻게 할 것인가에 대한 논의도 함께 이루어져야 제대로 된 개헌의 의미를 살릴 수 있다 하는 말씀을 드립니다.

김성태 위원
자유한국당 김성태 국회의원입니다. 지방분권 개헌안에 관해서 지금 김성호 위원장께서 잘 말씀해 주셨는데 마지막에 강조하신 그 부분과 관련해서, 제가 특위 참여 이후 작년부터 계속해서 강조해 오던 내용이기 때문에 우리 개헌특위가 왜 시작됐고 어디로 가고 있는가 하는 점을 명확하게 할 필요가 있다라는 말씀을 다시 한번 드립니다. 다시 말해서 지방분권은 당연히 우리가 가야 할 길입니다. 그러나 그 이전에 더 중요한 것은 분권형 국가 권력구조가 먼저 선행돼야 된다. 다시 말해서 지금 개헌의 명분이 제왕적 대통령제 폐해를 어떻게 극복할 것인가 하는 이런 절체절명의 명제를 가지고 하기 때문에 이 부분에 대해서 우리가 많은 핵심적인 부분이 논점이 돼야 된다고 봅니다. 그리고 결국 분권형 국가 권력구조가 선행이 될 때 제대로 된 지방분권도 가능해 진다 이렇게 봐집니다. 그래서 이 부분에 대해서 좀 더, 지방분권 이전에 분권형 국가 권력구조를 어떻게 할 것인가에 대한 논의도 함께 이루어져야 제대로 된 개헌의 의미를 살릴 수 있다 하는 말씀을 드립니다.

이주영 위원장
지금 말씀하신 권력구조 부분은 집중토론 마지막 날 예정이 되어 있습니다. 집중토론을 여섯 차례에 걸쳐서 하는데 오늘은 주제가 지방분권이다. 그러나 지방분권 거기에 꼭 한정해서 말씀하시라는 것은 아니고 중앙의 권력구조 문제하고 지방분권 문제가 연관될 수 있는 부분이 있다고 하면 그런 부분들도 자유롭게 토론하실 수 있겠습니다.

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이상민 위원
(손을 듦)

이주영 위원장
이상민 위원님, 의사진행발언?

2
이상민 위원
아니, 본질의……

이주영 위원장
본질의는 제가 조금 안내를 드리고 시작하도록 하겠습니다. 지금 위원님들 의석에 배포되어 있는 설명 자료들이 있는데, 요약본하고 상세본 두 가지가 있고요 그다음에 자문위원회에서 만든 보고서, 이 세 종류의 자료가 우리 위원님들 의석에 배포가 돼 있습니다. 그러면 지금부터는 전문위원께서 요약자료를 중심으로 조문 순서에 따라서 개헌 쟁점별 논의사항을 설명하면 거기에 대해서 위원님들께서 질의 답변 형식 또는 의견 개진 등 하여간 자유로운 형식으로 토론해 주시면 되겠습니다. 위원님들의 의견을 듣는 순서로 들어가겠습니다. 전문위원이 조문별로 이렇게 할 텐데, 우선 먼저 이상민 위원님 발언을 좀 하시지요.

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이상민 위원
감사합니다, 위원장님. 제가 토론회가 예정돼 있어서 총괄적으로 질의 및 답변을 좀 드리겠습니다. 김성호 간사님, 자문위에서 아주 탁견을 제시해 주셔서 그 노고에 다시 한번 감사드리고 전적으로 공감을 합니다. 자치분권은 단순히 중앙권력과 지방권력 사이에 견제균형 또는 권한의 배분 이 문제를 넘어서서 미래지향적으로 보면 국가운영 체제의 혁신에 관한 매우 중요한 핵심 사항입니다. 그래서 우리가 이번 개헌에 반드시 이뤄 내야 대한민국을 미래지향적으로 꾸려 갈 수 있다 이렇게 생각합니다. 이번 개헌의 핵심은 기본권은 물론 자치분권에 있다라는 생각을 갖고 있고요, 꼭 그렇게 이뤄지도록 노력하겠습니다. 여러 말씀들이 있으셨는데요, 저는 분권 선언뿐만 아니라 분권과 균형발전이 함께 선언이 돼야 된다. 지금 우리는 수도권과 지역 사이에 혁혁한 차이가 있고 이를 그냥 분권만 주장했다가는 자칫 저항이나 또는 균열 이런 것이 생길 수 있기 때문에 분권과 균형발전이 같이 가야 된다고 생각하고요. 주민자치가 핵심입니다. 따라서 직접민주주의, 발의권이나 표결권이나 또는 소환이 법․제도적으로 마련돼야 되고. 말씀하신 헌법 개정 발의뿐만 아니라 자치규범인 조례 등에 대해서도 함께 그런 직접민주주의가 삼투돼야 되겠다. 그리고 세 번째는 보충성의 원칙 그리고 네 번째는 자주 입법․조직․재정 등 자주권에 관한 것에 대한 담보 그다음에 중앙정부와 지역정부, 지역정부 사이에 연방제…… 자꾸 ‘수준’이라고 하는데요 저는 전면으로 연방제가 이뤄져야 된다고 생각합니다. 또 지역대표성을 확보하기 위한 양원제 그리고 아까도 말씀드렸지만 분권만으로 치닫다가는 균형발전…… 지금 이 혁혁한 불균형을 교정하고 시정하기 위한 장치가 필요하다. 그래서 균형발전을 실효성 있게 실현하는 수단을 담보해야 된다라는 것이고요. 끝으로 세종시는 분권과 균형발전의 상징입니다. 따라서 이번 개헌에 행정수도로서 명기를 통해서…… 분권과 균형발전의 상징성을 갖고 있고 실현적 수단인, 주계획적 수단인 세종시를 헌법에 명기하기를 요망합니다. 이상입니다. 감사합니다.

이주영 위원장
수고하셨습니다. 그러면 조문 순서대로 전문위원 보고하시고 거기에 대해서 토론하시기 바랍니다. 특위 위원님들 토론, 손을 들어서 표시해 주시면 되겠고요. 자문위원님들께서도 자유스럽게 질의 답변 형식이 아니라 하더라도 의견 말씀하실 필요가 있으실 때에는 손을 들어서 표시해 주시면 제가 발언하실 수 있도록 그렇게 하겠습니다. 최인호 위원님.

최인호 위원
총괄적인 질문이 될 것 같기도 해서……

이주영 위원장
쟁점 들어 보면서 말씀 안 하시고, 그 전에?

최인호 위원
그 구체적인 조항 전에……

이주영 위원장
그러면 발언하시지요.

최인호 위원
간단한 질문을 먼저 드리도록 하 겠습니다. 아까 김성태 위원님이 지적하셨습니다마는 좋은 지적이라고 생각합니다. 대신에 대통령의 권한을 분산하자 하는 것은 어떤 권력 형태의 문제도 있지만 수평적 권한 분산 또 수직적 분산, 크게 보면 양역에서 이루어진다. 그런 차원에서 대통령의 인사권이라든지 또 예산권이라든지 또 감사권이라든지 또 법률 제출권 등 대통령이나 정부가 갖고 있는, 집행부가 갖고 있는 권한 이것을 국회나 또는 권력기관을 중립화함으로써 이루어지는 권한의 분산도 있습니다. 그것을 대체로 우리가 잘 알다시피 수평적인 분산이라고도 합니다만. 그리고 수직적 분산이라 함은 대표적으로 중앙이 갖고 있는 권한을 지방으로 대거 이양하고, 이관하고 그렇게 하는 것이라고 이해하고 있습니다. 그런 면에서 본다면 수평적 분산과 수직적 분산이라는 것은 대통령의 과도한 권한을 분산하자는 측면에서는 연계돼 있지만 그러나 각기 독립적인 영역을 갖고 있기 때문에 반드시 지방분권을 하기 전에 어떤 권력구조라든지 중앙정치권 내에서의 수평적인 권한 분산까지 다 합의가 돼야만 가능한 것처럼 하는 것은 상당히 독립적인 영역으로서의 수평적인 권한 분산을 과소평가하거나 또는 그 영역을 너무나 축소시키는 것이기 때문에 저는 좀 경계해야 될 논리지 않겠느냐 그런 측면에서 김성호 위원장님 등 자문위원님들의, 답할 수 있는 분들의 견해를 좀 여쭙고 싶고요. 아울러서 내년에 지방선거와 함께 지방분권 개헌이라도 또는 지방분권 개헌만큼은 반드시 이루어져야 된다라는 각계의 주장, 특히 이것은 여야 가릴 것 없이 지역에 있는 단체장님들이나 지방의원들은 다 공통된 요구라고 보고 있습니다. 이러한 지방선거와 함께 이루어지는 지방분권 개헌이 30년 지방자치제의 부활 이후에 처음으로 맞는 지방분권 개헌이기 때문에 국민들이 스스로 참여함으로써 지방분권 개헌을 이룬다 함으로써 스스로 만든 지방분권 개헌에 대한 자긍심을 고취할 수 있다는 차원에서 의미가 있고. 또한 지방분권 개헌에 대한 국민들의 높아진 자긍심은 지방자치의 핵심인 주민의 참여를 앞으로 획기적으로 높이게 돼서 지방자치를 발전시키는 데 아주 크게 기여할 것이다. 또 세 번째는 지방분권에 대한 높아진 자긍심이나 주민 참여 이런 것이 결국 개헌에 반영된 지방분권의 여러 가지 과제들, 제도적인 과제들을 포함해서 이런 지방분권의 여러 가지 과제들을 보다 빨리 정착시키는 어떤 국민적인 힘이 될 것이지 않느냐, 그런 측면에서 본 위원은 지방분권과 관련된 개헌은 지방선거와 함께 실시하는 것이, 반드시 그렇게 되는 것이 아주 바람직하다라고 보고 있고요. 그런 측면에서 선거 결과의 유불리를 따져서 지방선거와 함께 개헌을 하자 말자 이런 것은 좀 정략적이라고 저는 보는데 이에 대한 답변까지도 해 주실 수 있으면 김성호 위원장님과 또 자문위원들의 대답을 간단하게 바라겠습니다.

이주영 위원장
김형기 자문위원님이 답변하시겠습니까?


위원장
그렇게 하시지요.

위원장
저희들이 지방분권 개헌안을 만들 때 이런 의견이 있었습니다. 제왕적 대통령제를 해소하는 방안, 수직적․수평적이 있는데 대통령의 엄격한 삼권분립과 대통령의 권력이 지방정부로 내려오면 된다, 궁극적으로 주민에게 내려오면 된다 이런 생각을 하게 되었습니다. 그리고 지방분권 개헌 의제는 최인호 위원님이 잘 말씀하셨듯이 정부형태하고는 성격을 달리합니다. 이것은 국가 운영 시스템을 바꾸는 큰 국가 개조․개혁입니다. 그래서 지방소멸을 막겠다는 큰 의도 그다음에 새로운 성장 동력 창출, 법령에 묶인 지방자치를 살리기 위해서 또 실질적인 국민주권을 실현하기 위해서, 장차 통일 한국을 준비하기 위해서 지방분권 개헌이라는 큰 국가적 과제기 때문에 저도 최인호 위원님 말씀처럼 이것을 정부형태로 연계시켜서 정부형태가 합의 안 되면 개헌이 안 된다는 것은 저는 옳지 않다고 생각합니다. 지방분권 개헌은 지방의 모든 국민들이 지금 원하는 바고, 그래서 이것은 어떻게 본다면 촛불의 정신일 수도 있고 또 사실은 태극기 정신일 수도 있습니다, 국가를 강화시키기 때문에. 그래서 이것은 정략적으로 절대 해석돼서는 안 되고 저는 전적으로 동의합니다. 아울러 이상민 위원님 말씀 속에 분권과 균형 발전이 함께 가야 된다는데 바로 저희 개헌안은 균형발전을 헌법에 보장할 수 있는 장치를 갖춰 나갔습니다. 그게 전체적으로 지방소멸을 막기 위해서, 획기적인 지방분권을 위해서 지방분권국가 선언을 헌법 제1조에 하게 되면, 그레고리 헨더슨이 1968년에 밝힌바 한국에서 고도의 중앙집권체제가 수도권 집중을 초래하고 있다는 명제에 기초한다면 바로 우리가 수도권 규제를 법률에 의해서 막기보다는 헌법에 의해서 지방분권국가를 선언함에 의해서 바로 국가체제를 바꿈으로써도 지방에서 살 수 있는 지역을 만듦으로써 인재 유출을 막게 하자는 것이지요. 동시에 헌법에 의해서 재정조정제도가 균형발전을 실현하는 것이라고 생각합니다. 그래서 이 부분을 저희들이 수평적․수직적, 예컨대 경기도가 전북을 지원할 수 있는 그런 재정조정제도를 헌법에 넣어 놨습니다, 법안에. 아울러 지역대표형 상원이야말로 상원을 통해서 국가 균형발전과 지방분권, 지방자치, 지역 간 협력에 관한 입법활동을 하게 해 놨기 때문에 헌법에 이와 같이 3개, 헌법 1조 3항에 지방분권 선언과 두 번째 재정조정제도와 세 번째 지역대표형 상원, 그리고 좀 더 크게 말씀드린다면 광역지방정부형으로 분권해서 지역 광역경제권을 형성해서 새로운 성장 동력을 창출한다는 점에서 균형발전을 새롭게 실현할 수 있는 길이라고 저희들은 그렇게 입안을 했습니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음은 정용기 위원님 발언하십시오.

정용기 위원
자유한국당의 정용기 위원입니다. 지방분권, 권력의 분산과 관련해서 중앙과 지방의 권력분산이 필요하다는 것에 대해서는 이 자리에 있는 여야 정당을 떠나서 다 공감할 거고 오늘 자문위원님들의 국가적인 차원 또 지방소멸을 막겠다는 절박한 차원에서 지방분권이 필요하다고 하는 강조에도 동의합니다. 다만 지금 말씀하신 중에 정부형태 내지는 권력구조 문제가 해결이 안 됐다고 해서 지방분권형 개헌을 하지 않겠다고 해서는 안 된다 이 말이 듣기에 따라서는 지금 개헌 문제의 가장 핵심적인 출발점이 권력구조, 정부형태와 관련된 부분인데 이 부분이 안 되니까 내지는 안 된다면 지방분권만 하는 내지는 기본권과 지방분권만 하는 개헌이라도 해야 된다는 식으로 받아들여진다면 이 부분은 논의가 잘못돼 가는 것이다. 물론 우리가 정부형태나 권력구조를 다음에 마지막 집중토론 때 논의를 하겠습니다만 그전에도 각 분야별로 토론할 때 각 분야별로 개헌을 해야 될 필요성들이 있다는 것은 동의하지만 그걸 강조하는 과정에서 권력구조나 정부형태에 대한 개헌 없이라도 이것만이라도 하자 이렇게 되는 것은 논의가 너무 앞서 나가는 것도 있고 좀 지나친 면이 있다 이런 점을 지적을 하고 싶습니다.

위원장
수고하셨습니다. 그러면 아까 예정된 대로 전문위원께서 쟁점별 보고를 해 주시고 그것을 중심으로 또 토론을 이어 나가도록 하겠습니다. 전문위원 보고해 주시기 바랍니다.

전문위원 이창림
전문위원입니다. 요약자료를 중심으로 쟁점별로 설명드리겠습니다. 오늘 논의하실 부분은 지방분권과 개헌절차에 관한 내용입니다. 먼저 지방분권 관련 쟁점에 대해 보고드리겠습니다. 지방분권은 전체가 서로 연결되는 한 주제이기 때문에 분리하기가 곤란하여 논의의 편의를 위하여 한꺼번에 설명드리도록 하겠습니다. 요약자료 2페이지입니다. 첫 번째, 지방분권의 확대와 구체적인 수준에 관한 내용입니다. 주요 내용은 지방자치의 확대 여부와 확대할 경우 지방자치강화형, 광역정부형, 연방제형 등 구체적인 지방분권의 수준에 관한 것입니다. 지방자치강화형 등 지방분권 수준에 따른 유형 구분은 상세자료 5페이지를 참고해 주시기 바랍니다. 논의 경과를 말씀드리면 지방분권 강화에 대한 공감대는 형성되었으나 구체적인 수준과 내용에 대해서는 다양한 의견이 개진되었습니다. 특히 지방분권의 수준에 관하여 연방제를 지향하면서 최소한 광역정부 수준의 분권을 위한 개헌이 필요하다는 의견, 지방분권 강화의 원칙을 헌법에 규정하고 세부적인 내용은 법률로 규정하자는 의견, 우리나라의 역사․문화․지리 등을 고려할 때 행정권의 이양 수준 정도의 지방분권 논의가 필요하다는 의견과 함께 지방정부의 부정부패와 비효율로 인해 분권을 통한 주민 삶의 개선에 한계가 존재한다는 의견도 제기되었습니다. 다음, 요약자료 2페이지입니다. 두 번째 쟁점으로 자치입법권 강화에 관한 내용입니다. 주요 내용은 지방자치단체의 자치입법권의 확대 여부 및 구체적 수준과 방법에 관한 것입니다. 논의 경과를 말씀드리면 자치입법권을 헌법 규정을 통해 강화하자는 의견과 법률로도 강화할 수 있다는 의견이 각각 개진되었으며, 자치법률에 의한 권리제한 등에 있어 죄형법정주의에 대한 고려나 주민보호를 위한 견제장치가 필요하다는 의견과 중앙정부의 법령과 충돌 시 해결 기준이 마련되어야 한다는 의견 등이 있었습니다. 다음, 요약 3페이지입니다. 세 번째 쟁점으로 자치재정권의 확대에 관한 내용입니다. 주요 내용은 지방세의 세율․세목 등을 지방자치단체가 조례로 정할 수 있도록 하는 지방세조례주의 도입 등 과세자주권 확대 방안과 지방재정조정제도의 헌법상 규정 여부에 관한 것으로, 논의 경과를 말씀드리면 먼저 과세자주권의 확대 여부에 대해서는 세목과 요율 결정을 지방정부에 과감히 이양하고 조세체제를 개편할 필요가 있다는 의견과, 재정권 지방 이양으로 인한 부익부빈익빈 현상이 악화된다는 의견, 조세법률주의를 유지해야 하고 국세와 지방세 비율만 개편하면 된다는 의견 등이 각각 개진되었습니다. 다음, 지방재정조정제도 도입에 대해서는 균형재정이나 지방재정조정의 헌법적 근거를 마련할 필요가 있다는 의견과 지방정부 간 재정조정은 해당 지방의회의 반대가 예상되어 현실성이 없다는 의견이 각각 개진되었습니다. 다음, 요약 4페이지입니다. 네 번째 쟁점으로 자치단체 사무범위와 보충성 원칙에 관한 내용입니다. 주요 내용은 중앙․지방 간 업무범위의 확립과 사무배분의 원칙이나 보충성 원칙을 규정할 것인지에 대한 것입니다. 논의 경과를 말씀드리면 조직․인사 등에 대한 자치단체의 자율권을 확대하고 보충성 원칙을 명문화할 필요가 있다는 의견이 다수 제기되었으나 지방조직권의 분권으로 인해 지방정부의 상위직이 증가할 우려가 있다는 의견과 사무배분에 있어 헌법 사항과 법률 사항을 구분할 필요가 있다는 의견도 제기되었습니다. 다음, 요약 5페이지입니다.다섯 번째 쟁점으로 지방분권 선언에 관한 내용입니다. 주요 내용은 총강 등에 지방분권에 관한 선언 규정 신설 여부에 관한 것으로, 논의 경과를 말씀드리면 지방분권 강화를 위해 헌법에 지방분권국가를 선언하는 것이 필요하다는 의견이 다수 제기되었으나 국가전략의 문제로 신중히 검토할 필요가 있다는 의견과, 현행 통치구조하에서는 ‘지방분권국가를 지향한다’ 정도로 수정할 필요가 있다는 의견, 연방제 수준의 지방분권이 아니라면 헌법에 반영할 필요가 없다는 의견 등도 제시되었습니다. 참고로 지방분권자문위가 보고한 개헌안에서는 총강 제1조제3항에 ‘대한민국은 지방분권 국가이다’를 신설하고 있으나 기본권분과자문위에서는 ‘대한민국은 분권형 국가를 지향한다’라고 규정하고 있습니다. 다음, 여섯 번째 쟁점으로 지방정부 용어 및 지방자치단체 종류에 관한 내용입니다. 주요 내용은 헌법상 지방정부 또는 자치정부 용어의 사용 문제와 지방자치단체 종류를 헌법에 규정할지 여부에 관한 것으로 현행 헌법은 ‘지방자치단체’라는 명칭을 사용하고 지방자치단체의 종류는 법률로 정하도록 하고 있습니다. 논의 경과를 말씀드리면 먼저 ‘지방정부’라는 명칭 사용에 대해서는 ‘지방자치단체’ 대신 ‘지방정부’ 명칭 사용이 필요하다는 의견이 다수 제기되었으나 ‘지방정부’ 대신 ‘자치정부’ 표현이 적절하다는 의견도 제기되었습니다. 다음, 지방자치 종류 및 체제에 대해서는 광역․기초자치정부 형태로 두자는 의견과 지방행정체계 개편과 연관하여 현실적 여건을 고려할 필요가 있다는 의견, 지방자치단체 종류에 관해서는 법률로 규정하여 법률로 수정할 수 있도록 하자는 의견 등이 제기되었습니다. 다음, 요약자료 6페이지입니다. 일곱 번째 쟁점으로 주민자치권 신설 및 지방사법기관에 대한 주민통제에 관한 내용입니다. 주요 내용은 주민의 지방사무에 대한 권리 또는 지방자치의 연원으로서 주민자치권의 신설 여부와 지방법원․검찰․경찰 등 지방사법기관에 대한 주민통제에 관한 것으로, 논의 경과를 말씀드리면 먼저 주민자치권의 신설에 대해서는 주민자치권은 지방자치의 기본적 내용으로 헌법에 규정하자는 의견이 다수 개진되었으나 국민주권과 같은 수준으로 주민자치권을 헌법에 규정하는 것은 타당하지 않다는 의견도 제시되었습니다. 다음, 지방법원․검찰․경찰의 장의 주민직선제에 대해서는 지역 이권과 연계되거나 정파적 성격을 띨 수 있어 부적절하다는 의견이 제기되었습니다. 참고로 검사장 주민직선제 등에 관해서는 2소위에서도 논의되고 있습니다. 2소위에서는 주권자의 의사를 반영하자는 의견과 검찰 등의 정치화를 우려하여 반대하는 의견 등이 제시된 것으로 알고 있습니다. 다음, 여덟 번째 쟁점으로 지역대표형 양원제에 관한 내용입니다. 주요 내용은 지방의 의사를 대변할 수 있는 지역대표형 상원 도입 여부에 관한 것으로, 논의 경과를 말씀드리면 국회 내에 지방을 대표할 수 있는 상원을 도입할 필요가 있다는 의견과 현행 지역구 의원과 대표성이나 역할 등에서 구분이 곤란하여 불필요하다는 의견이 각각 제시되었으며, 양원제 도입이 불필요한 논쟁을 야기할 수 있으므로 제2국무회의 도입으로 대신하자는 의견도 제기되었습니다. 참고로 양원제 도입에 관해서도 2소위에서 집중적으로 논의되고 있으며 지방분권, 상호 견제와 균형 등을 위하여 도입에 찬성하는 의견과 국민 공감대 부족 등으로 유보하자는 의견 등이 개진된 것으로 알고 있습니다. 이상 지방분권과 관련된 보고를 마치고 개헌 절차와 관련된 것은 지방분권에 대한 논의가 끝난 후 보고드리도록 하겠습니다. 이상입니다.

위원장
지방분권과 관련한 여러 쟁점들에 대해서 전문위원께서 일괄해서 보고를 드렸습니다. 상호 연계가 돼 있기 때문에 그렇게 하신 것 같은데, 위원님들께서 자유스럽게 여러 쟁점들 하나하나 짚어 주셔도 좋겠고 연관해서 하셔도 좋겠습니다. 먼저 최교일 위원님 발언하시고 그다음에 김종민 위원님 발언하시고 또 송기석 위원님, 이종배 위원님 그런 순서로 진행하겠습니다. 최교일 위원님 발언하시기 바랍니다.

최교일 위원
영주․문경․예천의 최교일 위원입니다. 지방분권 개헌안 김성호 간사님께서 쓰신 글에보면 양극화․저출산 등으로 국가가 위기이다. 그래서 저출산 문제에 대해서 먼저 제가 이 기회를 통해서 한마디 언급하고자 합니다. 금년에 영국․프랑스의 출생자 수가 82만, 81만 정도 되고 금년에 우리나라는 36만 정도 예상이 됩니다. 그러면 지금 현재 인구는 영국․프랑스가 한 6500만, 우리가 5100만, 비슷합니다. 국력도 비슷합니다. 우리가 수출이 세계 6위인데요, 우리나라 수출이 영국․프랑스보다 더 많습니다. 그런데 20년 후에 어떻게 되느냐? 20년 후에 영국․프랑스는 20대 청년이 80만입니다. 그런데 우리나라는 36만입니다. 이것은 추측이나 예측이 아니고 현실적으로 다가온, 절대로 회피할 수 없는 필연적으로 다가온 현실입니다. 재앙이 닥친 거지요. 그러면 20년 후에 우리나라 20대 청년의 생산력이 영국․프랑스의 2.5배가 돼야 현재 국력이 유지가 됩니다. 그리고 소득이 2.5배가 돼야 되는데 우리가 영국․프랑스 청년보다 2.5배가 되겠습니까? 지금도 한참 낮은데. 그래서 지금 이런 부분들을 이 자리를 통해서 정말 현실적으로 국가적 재앙이 닥쳤다, 이것 큰 문제이다 이것을 지적을 하고 우리가 헌법을 논의하고 법률을 논의하는 데 있어서도 이런 문제는 생각을 해야 된다는 것을 다소 관계는 없더라도 말씀을 드리고요. 그리고 지방분권의 핵심은 결국 재정입니다. 아무리 제도를 많이 해도…… 우리 시골 같은 데 경북 영양 인구 1만 8000입니다. 세금을 걷을 데도 없어요. 예천 같은 경우는 4만 5000. 2만, 3만, 4만 되는 군이 많습니다. 그러면 지방분권을 강화할 경우에 아까 전에도 지적하셨습니다마는 오히려 지방이 더 어려워질 수 있다. 그러면 지방재정조정제도를 어떻게 설계를 하느냐, 그러면 잘사는 지방이 못사는 지방에게 돈을 다 퍼 주는 식으로 하느냐 그런 문제도 있을 수 있습니다. 그래서 핵심적인 내용은 결국 재정 문제 이것을 어떻게 잘 조정하느냐. 현재는 그래도 전국적으로 비슷하게 우리가 재정을 나눠 주고 큰 불만 없이 하고 있다 그러면 만약에 지방분권 제도가 정착돼서 정말 잘사는 지방과 못사는 지방이 완전히 구분되는 식으로 간다면 그것은 또 다른 큰 문제가 될 수 있다 그런 말씀을 드리고요. 여기도 표현을 했습니다마는 법원, 경찰, 사법 이 문제는 사실 전국적인 통일성이 좀 필요하다 고 생각합니다. 똑같은 범죄를 저질렀는데 지역마다 처벌이나 그런 내용이 틀리다면 똑같은 범죄가 어디 지역에서는 구속되고 어디 지역에서는 불구속되고, 똑같은 범죄가 어느 지역에서는 징역 2~3년이 되고 다른 데는 집행유예로 석방된다든지 이런 격차가 또 계속 벌어진다면 이것도 큰 문제라고 생각합니다. 그래서 재정문제 그리고 사법문제 이런 쪽은 좀 통일성 있게 갈 수 있도록 설계가 돼야 된다 그런 말씀을 드립니다. 이상입니다.

위원장
그러면 김종민 위원님 발언하시기 바랍니다.

김종민 위원
김종민 위원입니다. 우리 지방자치 분권 관련된 개헌의제의 구체적인 의제에 앞서서 아까 자치분권 개헌을 어떻게 우리가 다루어 나갈 것이냐 이런 토론이 있었는데 여기에 한마디 제가 추가말씀을 드리면요, 일단 자치분권 개헌이 독자적인 사안이냐에 대한 판단을 먼저 해 볼 필요가 있습니다. 제가 보기에 아까 존경하는 김성태 위원님께서 우려하셨던 그 우려에 대해서는 저는 전적으로 공감을 합니다. 그래서 이번 개헌이 어떤 하나의 분야에 초점을 맞춰서 나머지를 소홀히 다루는 그런 개헌이 되면 절대 안 된다, 그리고 기본적으로 대한민국이 GDP 11위의 국가 그다음에 민주적인 역량의 성숙에 맞게 우리 정치체제가 분권적인, 민주적인 체제로 개편돼야 된다 이런 취지에서 개헌 논의가 시작됐기 때문에 중앙정부의 권력구조에 대한 개편을 소홀히 하거나 뒤로 미루는 그런 개헌 논의는 바람직하지 않고 국민의 뜻에도 안 맞는다고 보고 있습니다. 그래서 저는 우리 여야가 서로 의심하지 말고 이 문제에 대해서는 열어 놓고 함께 다 같이 지혜를 모으는 그런 자세를 유지하면 좋겠다는 생각이 들고 오히려 걱정은 지금 자유한국당의 홍준표 대표님께서 그동안에 개헌특위를 국회에서 결성을 해서 논의를 한참 진행해 나가고 있는데 마치 이 개헌이 지금 논의에서 결정할 사안이 아니다, 그래서 이미 어느 정도 국민적, 혹은 정치권의 합의가 돼 있는 지방선거, 국민투표에 대해서 부정적으로 자꾸 말씀하시는 것, 이 점에 대한 우려가 있고요. 그래서 그런 점들을 좀 서로 합리적으로 감안을 해야 된다 이런 생각이 들고요.제가 보기에는 이게 중앙정부 형태나 아니면 자치분권이거나 다 중요한 사안이 맞습니다. 그런데 두 사안이 연동돼 있거나 연계돼야 되는 사안은 아니에요. 그래서 저는 두 사안 중에 어느 것을 먼저 하자 나중에 하자, 이게 중요한 게 아니고 둘 다 시급하고 중요합니다. 그러나 개헌은 가장 올바른 것을 우리가 관철시키는 게 아니고 가장 합의 가능한 것이 관철이 되는 거거든요. 헌법이라는 게 제일 올바른 것, 제일 좋은 것이 선택되는 게 아니라 가장 합의에 이를 수 있는 사안이 선택되는 것이기 때문에 저는 그런 점에서 중앙정부의 권력형태에 대한 합의가 만약에 이루어지지 않는다면 합의가 가능한 자치분권 내용이라도 이번 개헌에 반드시 통과를 시켜야 된다, 그런 취지에서 좀 받아들여 주시면 좋겠다, 그리고 그런 점에 대해서는 우리 여야를 넘어서서 서로 정치적인 이해관계나 이런 것을 떠나서 좀 공감대를 넓혀 가는 게 좋지 않겠나 이런 생각이 들고요. 그리고 구체적인 사안에 대해서는 한 가지만 추가를 드리면 제가 질문 겸 해서 이기우 교수님께 질문을 드릴게요. 지금 개헌자문위 안을 보면 한 가지가 추가 논의가 필요한 게 자치조직권과 관련해서 지방정부 형태에 대한 주민들의 의사결정권 이 문제에 대한 논의가 포함되는 게 필요하지 않을까라는 생각이 듭니다. 우리가 헌법에서 중앙정부의 정부형태를 논의하듯이 사실 지방정부의 정부형태도 지금 도지사나 시장․군수의 독임제에 의한 그런 종합행정 방식이 반드시 옳다고만 볼 수는 없는 거거든요. 그러면 우리가 중앙정부의 정부형태를 논의하면서 논쟁이 많은 가장 큰 이유가 우리가 이런 다양한 정부형태를 지방자치를 통해서 실현을 해 봤으면 그 경험을 가지고 논의를 해 볼 여지가 있는데 우리도 전국 모든 지방조직이 다 획일적인 동일한 정부형태를 띠고 있다는 말이지요. 그래서 저는 정부형태의 주민자치권 또 주민자치에 의한 결정, 그게 지방자치 조직권에 규정이 되어야 될 텐데, 그래서 ‘자치정부의 정부형태는 주민투표로 결정한다. 그리고 구체적인 절차는 법률에 따른다’ 이런 정도의 조항을 하나 추가해서 이 문제에 대한 검토를 해 보는 게 어떠냐 하는 의견인데 자문위에서 이 점에 대한 검토의견이 혹시 있으셨으면 설명 좀 해 주시기 바랍니 다. 이상입니다.

위원장
이기우 자문위원님 말씀하시지요.

위원장
방금 김종민 위원님 말씀하신 부분을 학계와 시민사회에서는 벌써 20년 전부터 제왕적 단체장의 폐단이 심각하다 그래서 이것을 고치기 위한 지방정부 형태의 다양화를 끊임없이 건의해 왔고요. 그런데 국회가 그런 건의를 법제화하지 않은 겁니다. 그래서 이번 개정 제안을 만들면서, 자문의견을 만들면서 역점을 둔 게 지방정부의 조직형태를 어떻게 할 건지는 지방주민들이 선택할 수 있게, 지방자치 조직에 관해서 주민들이 자결할 수 있도록 이렇게 조항을 넣어 놨고요. 그래서 현재 제안된 형태를 보면 그것이 가능하리라고 봐지고요. 그래서 당연히 정부형태의 선택, 예를 들어서 의원내각제적인 요소를 지방에서부터 먼저 실험할 수 있는 모양도 가능할 것 같고 또 지방에 따라서는 집단지도 체제의 행정기구를 구성할 수 있는 그런 가능성도 충분히 열려 있는, 그래서 자치 조직권을 지방에 부여하면 다양한 형태의 지방정부가 나오지 않을까 이렇게 생각되고요. 그다음에 아까 최교일 위원님 말씀하신 부분에 많은 분들이 지방재정권, 특히 과세권을 강화하면 빈익빈 부익부가 강화되지 않느냐, 그래서 재정력이 약한 지역에서는 지방분권의 강화 특히 재정․과세권의 강화를 받아들이기 어렵다는 주장들이 제기되고 있는데요 전 세계 어느 나라도 재정 격차가 없는 나라가 없습니다. 예를 들어서 스위스 같은 경우만 하더라도, 지방분권이 가장 강화되어 있는 나라를 보더라도 지방에 따라서는 국민소득 2만 불에서부터 20만 불까지 격차가 굉장히 심합니다. 그런데 이것을 재정조정제도를 통해서 해결하고 있습니다. 아예 헌법에다가 재정지수의 격차를 평균의 85% 수준에 맞추도록 지금 되어 있고요. 독일도 지역에 따라서 빈부 격차가 심하지만 재정조정제도, 특히 수직적 재정조정뿐만 아니라 수평적인 재정조정제도를 통해서 해결을 하고 있습니다. 그래서 문제는 재정조정제도를 어떻게 설계하는가에 달린 것이지 재정분권을 강화한다고 해서 빈익빈 부익부가 무조건 더 심화된다 이렇게 말하기는 어렵다는 겁니다.

위원장
수고하셨습니다. 다음 송기석 위원님 발언하시고, 이종배 위원님, 다음 정종섭 위원님 순서로 가겠습니다.

송기석 위원
광주 서구갑 출신 국민의당 송기석 위원입니다. 지금 주요 대선 후보들이 내년 지방선거 때 개헌을 약속을 했었습니다. 그런데 요즘 많은 국민들이 우려를 하고 있는 상황입니다. 저희 개헌특위에서 이렇게 밀도 있게 진행되고 있지만 어쩌면 지난겨울 많은 국민들이 이렇게 국가를 근본적으로 바꿔 보자고 외쳤던 것은, 여기 특위 위원님 자문위원님 다 알다시피 결국 바꾸는 데 있어서 근본적으로 가장 중요한 건 개헌 아니겠습니까? 개헌으로 꼭 열매를 맺어야 된다는 생각에 저는 우리 개헌특위 내에 있는 위원님들이 각 당에 가서 내년 지선에서 꼭 개헌이 이루어질 수 있도록 적극적 역할을 해 주시기를 간절히 요청합니다. 그리고 좀 전에 김종민 위원께서도 말씀하셨지만 정부형태의 개정 못지않게 이번 개헌에 있어서는 지방분권 너무도 중요한 과제라고 생각합니다. 물론 자주 조직 자주 입법 이런 부분도 있지만 무엇보다도 최교일 위원님께서도 강조하셨지만 재정 문제가 해결되지 않고서는 사실상 지방분권의 실질적 의미가 굉장히 약해지는 것 아닌가라는 생각입니다. (이주영 위원장, 이인영 간사와 사회교대) 지방과세권 관련돼서는 좀 전에 이기우 자문위원님께서도 말씀해 주셨지만 지방재정조정제도라든가 과세자주권 확대 여부에 관련돼서 여러 가지 우려가 있는 것도 사실입니다. 그렇지만 우리가 조세법률주의도 있지만 또 한 가지 지방세 역시 지방세조례주의도 굉장히 의미 있는 거라고 생각합니다. 사실 대표 없이 조세 없다는 게 어떻게 보면 기본 원칙인데 그런 측면에서 다시 한번 검토해 봐야 된다는 거고, 그래서 결국 우려했던 부익부빈익빈 그 우려보다는 사실 세무하고 요율 결정을 지방정부에 과감하게 이양해서 조세 체제를 개편하는 게 적절하다는 그런 의견을 가지고 있습니다. 물론 지방정부 간 재정조정도 사실 현실성이 없을 수 있지만 그러나 균형 재정이라든가 조정의 헌법적 근거 이것은 일단 마련해 둘 필요가 있다는 점에서 저는 필요하다는 생각입니다. 양원제 도입에 있어서 한 가지 꼭 제언드리고 싶은 것은 물론 현실적으로 지역을 대표하는 상원 이것을 둘 수 있는지 논란이 있지만 일단 저는 현 문재인 정부하에서도 제2국무회의 제도 비슷하게 현실적으로 실질적으로 지역대표성이 발휘되게 그렇게 문재인 정부에서 운영을 한다면 개헌 전까지 일정 부분 보완이 가능한 것 아닌가, 그런 점에서 좀 더…… 명칭이야 ‘제2국무회의’ 이렇게 둘 수도 있지만 그게 실질적인 지역대표, 어떻게 보면 상원 역할을 할 수 있게 했으면 하는 그런 바람도 가지고 있습니다. 이상입니다.

위원장대리 이인영
송기석 위원님 감사합니다. 혹시 자문위원님들 중에서 추가말씀 하실 분 계십니까? 그러면 간단하게 말씀하시고요.

위원장대리
재정 문제 다시 한번 강조드릴까 합니다. 저희들이 만든 지방분권 개헌안 안에는 균형발전을 위한, 그러니까 사후적으로 시정할 수 있는 균형발전, 사전적으로 균형발전할 수 있는 장치를 안에 많이 갖춰 놨습니다. 아까 제가 말씀드린 것처럼 재정조정제도는 사후적인 것이고 그다음에 지방분권국가 선언하는 것은 사전적인 것이고 광역경제권을 만드는 것은 그 내부에 성장동력을 만들어야 됩니다. 자꾸 중앙과 타 지역 의존하면 안 되잖아요. 스스로 성장동력, 발전동력을 만든다는 점에서 이 안을 지금 광역지방정부형으로 짜놨습니다. 그래서 크게 우려 안 하셔도 될 것 같습니다. 그리고 또 양원제 문제인데요. 제2국무회의 얘기가 나왔는데 사실 지금 좋은 말씀, 송 위원님 말씀처럼 이게 지역대표 상원으로 가는 하나의 단초가 될 것 같습니다. 그리고 중앙․지방 간의 협력회의 만들자는 논의도 이걸 다 모으면 지역대표형 상원이 될 수 있지 않을까. 그래서 하나의 안은 예컨대 시․도지사를 주민들이 뽑으니까 당연직으로 하고 그 외에 한 2명 정도는 직선이든 간선이든 해서 시민사회, 각계를 대표할 수 있는 명망 있는 사람을 상원으로 보낸다면 그분들이 지역의 의견을 반영해서 국정에 투입할 수 있지 않을까 그런 생각을 하고 있습니다.

위원장대리
김형기 자문위원님 감사합니다.다음은 이종배 위원님 말씀하시면 되겠습니다.

이종배 위원
대한민국 중심 고을 충주 출신 이종배 위원입니다. 앞서 몇 분 위원님께서 말씀하셨던 개헌 절차에 대해서 제 의견을 말씀드리면 저는 이번에 개헌하고자 하는 것은 우리나라 대한민국의 미래를 설계하는 기본적인 설계서를 만드는 것이다 이렇게 생각을 합니다. 조금 전에 김성호 간사님 말씀하셨고 또 김형기 자문위원님 말씀하셨는데 여기 보면 내용이 권한의 분산에 중앙과 지방의 권한 분산 그게 지방분권, 그리고 국가기관 간의 권한 배분 이런 것까지 다 같이 하는 것이거든요. 또 상원제도라든지 이런 것이 종합적으로 엮여져야만 진정한 지방분권이 만들어지는 것 아니겠습니까? 그래서 일부만 이렇게 하고 나눈다…… 건축도 설계도 다 안 한 상태에서 일부만 설계하고 진행을 한다 이것은 잘 안 맞잖아요. 안 맞는 겁니다. 그래서 전체 설계를 하는 과정은 한꺼번에 이루어져야 된다 하는 그런 말씀을 드리고, 전에도 말씀하셨는데 자꾸 ‘안 되면 되는 것부터’ 이렇게 하다 보면 설계가 제대로 안 이루어질 수가 있다 하는 그런 우려를 분명히 말씀을 드립니다. 우리나라가 지방자치를 실시한 지 20년이 넘었습니다. 20년 때 한번 평가도 해 보고 그랬는데, 저는 좀 아쉬운 게 우리나라가 지금까지 지방자치한 결과에 대해서 한번 제대로 된 평가를 해 봤었으면, 그래서 정부와 학계에서 평가를 해 보니까 이렇더라, 이런 문제가 있으면 이런 대책을 강구해야 되고 앞으로 지방자치가 제대로 이루어지려면, 지방분권이 이루어지려면 이렇게 만들어져야 된다, 조직은 어떻고 사무는 어떻고 또 재정 문제, 이에 대한 통제 또 사무에 대해서도 교육과 일반 행정과의 관계 또 사법경찰과의 관계, 이런 문제까지 종합적으로 그런 것들이 평가되었으면 하는 그런 아쉬움을 가지고 있습니다. 그런 것들이 좀 안 되었기 때문에 소위에서도 소위 위원님들이 말씀하신 것 보면 이것을 어떻게 하나로 모으기가 굉장히 어려울 정도로 나눠져 있고 또 심지어 자유발언대 보면요 지방자치를 하는 것이 지역주의 타파를 위한 것이다…… (발언시간 초과로 마이크 중단) 좀 더 하겠습니다.

위원장대리
더 하십시오.

이종배 위원
지방과 도시 간 균형발전을 위해 서 지방분권이 필요하다 이런 얘기들이에요. 그래서 우리가 지금까지의 지방분권 경험을 바탕으로 해서 한번 제대로 평가해 봤으면 조금 더 우리 국민들에게 자세히 알릴 수도 있고 우리 논의 과정에서도 좀 더 하나로 모을 수 있지 않았을까 하는 그런 아쉬움을 갖습니다. 그렇게 하면서 거기서 진짜 제대로 우리가 자치 역량이 있다 이렇다면 보충성의 원칙에 대해서도 의심 안 하고 과감하게 하는데 보충성의 원칙에 의해서 해 놓고서도 이것이 지방 시․군․구 기초자치단체에서 제대로 이루어질 것인지 이런 의심이 가는 겁니다. 그리고 또 여기에 대해서 재정을 주고자 할 때도 재정도 다른 나라에서, 이기우 교수님이 말씀하셨는데, 이것은 미리 다 해 본 것이기 때문에 이것 다 조정이 가능하거든요. 그래서 이런 문제에 대해서 우리 정부와 학계에서 그동안 뒷받침이 좀 부족하지 않았나 하는 그런 생각을 가지고요. 두 가지만 더 말씀드리겠습니다. 저는 지방자치단체의 형태가 기초는 생활자치로, 아주 작은 단위로 생활자치, 주민자치로 가는 것이 타당하지 않겠느냐. 그리고 지금 광역이 너무 크니까 광역은 좀 더 작게 간다든지 아니면 커야 될 것은 크게, 대도시 같은 경우는 크게 한다든지 이런 다양한 형태로 가고. 그래서 그 광역이 바로 지방정부가 되고 기초는 지역 공동체로서 주민자치단체, 이런 이 두 가지 형태로 가는 것이 어떨까 하는 그런 생각을 갖습니다. 지난번에도 말씀드렸는데 권한을 많이 줬을 때, 사무를 주고 재정을 줬을 때 적절한 통제는 어떻게 할 것인지 이 부분에 대해서는 아직까지 깊이 있는 논의가 안 되고 있는 것 같습니다. 그래서 그 부분이 좀 아쉽다는 말씀을 드립니다.

위원장대리
혹시 자문위원님 중에서 보완하실…… 김성호 자문위원님, 그러면 말씀하십시오.

지방분권분과간사 김성호
지금 위원님이 주신 말씀에 대해서 말씀을 드리겠습니다. 현재 지방자치에 대해서 제대로 된 평가가 없었지 않았느냐 하는 말씀이 있으신데, 제가 알기로는요 행정안전부에서도 5년 단위로 평가를 계속해 왔었던 것으로 알고 있고요. 또 학계에서도 지방자치 실시 이후에 현재 지방자치가 어느 수준이냐 하는 데 대해서 많은 평가가 있었습니다.그리고 그런 각종 모임에서 나왔던 지방자치제도 개선에 대한 요구들이 반영이 된 게 참여정부 때 만들었던 지방분권 특별법, 그 뒤에 지방분권촉진 특별법을 만들었지 않습니까? 거기에 보면 지방분권을 해야 될 구체적인 어젠다들이 나오지 않습니까? 바로 그것이 그동안 학계와 우리 실무계에서 느꼈던 지방자치제도에 대한 개선 과제들이 들어가 있었다는 것이지요. 거기 보면 자치입법권 범위 확대, 자치재정권 확충, 교육자치, 자치경찰, 특별지방행정기관 이관 이런 것들이 있지 않습니까? 그런 게 특별법에 들어 있었는데도 불구하고 그동안 사실은 정부에서도 이 지방분권 과제에 대해서 소홀했고 또 국회 쪽에서도 지방분권과 관련된 많은 법들이 발의는 됐는데 상정이 되지 않아서 오늘까지 온 것이란 말이지요. 그렇기 때문에 ‘특별법을 만들어도 지방분권이 제대로 안 된다면 방법이 뭐밖에 없느냐? 개헌밖에 없다’ 이렇게 학계와 전문가들이 많이 생각하게 되었다 그렇게 말씀을 드리고 싶습니다. 그리고 아까 말씀하신 것처럼 지방정부에 과연 이러한 권한과 재원을 막 주면 이것 제대로 쓰겠냐, 제대로 이것 주민을 위해서 사용하겠냐라는 의심을 하신다고 그랬는데요. 위원님들 잘 아시다시피 지금 지방공무원 되려고 그러면요 수십 대, 수백 대 1 거쳐 가지고 요새 공무원들이 합격합니다. 그분들의 실력을 우리가 의심해서는 안 된다고 저는 생각합니다. 그래서 저는 현재 지방공무원의 수준도, 과거에 9급공무원의 수준과 요새 9급공무원으로 합격하는 합격자들의 수준은 다르다. 그렇다면 이제는 맡길 때가 되지 않았나. 그런 점에서 너무 그렇게 우려하지 않으셔도 되지 않을까라는 생각이고요. 그리고 아까 말씀하셨듯이 자치단체의 규모가 다양하지 않습니까? 경기도는 1200만입니다. 이 1200만 정도면…… 세계에 1000만 이하 되는 국가가 수십 개입니다. 그러니까 1200만 정도의 인구면 국가입니다. 서울시도 1000만입니다. 그러면 이 1000만 도시의 수장이 주민을 위해서 제대로 할 일을 할 수 있도록 해 줘야 되는데 우리나라 헌법에 나와 있는 딱 두 조문을 보면, 아까 이종배 위원님이 지적하셨던 그야말로 인구 5000, 1만 이 정도 되는 작은 공동체를 운영하는 데 필요한 정도의 권한만 현행 헌법이 부여하고 있기 때문에 이 헌법 구조는 경기도나 이런 광역시나, 광역도나 이런 도에는 맞지 않는 옷이었기 때문에 이 부분에 대해서는 위원님들께서 정말 풀어 줘야 되지 않을까? 다만 아까 위원님께서 말씀하신 데 대해서 전적으로 공감하는 것은 자치단체의 규모에 따라서 역할과 책임을 다할 수 있는 그런 시스템을 만들어 줄 필요는 있다. 그런 점에서 보면 우리나라의 지방자치법은 지방자치법이 아니고 어쩌면 지방자치 규제법일 수도 있다. 그것 그렇게 말씀드릴 수밖에 없는 게 부단체장의 정수도 우리 자치법에서 정하고 있지 않습니까? 그리고 아까 위원님께서 지적하셨던 것처럼 제왕적 단체장이 가능하게 하는 독임제 시스템을, 사실상 자치법에서 그것을 일률적으로 정해 놓은 게 지금 문제거든요. 따라서 이 문제를 풀려고 그러면 세계 어느 나라도 이 지방자치와 관련한 중요 사항에 대해서 법률로 풀지 않고 헌법에서 다 풀고 있더라. 그런 점에서 본다면 위원님들께 드린, 저희들이 제안한 이 안은 그야말로 실질적인 지방자치, 지방정부들이 주민을 위해서 역할과 책임을 다할 수 있는 그런 정도의 수준이 되려면 이 정도의 권한은 부여해 주시는 게 어떨까? 다만 그 수준과 내용 또 자치단체의 규모별 어떤 권한과 책임 이런 부분에 대해서는 의원님들께서 법률로 가이드라인을 정해 주시는 방식으로 정하신다면 전혀 의원님들의 어떤 권한을 축소시키거나 중앙정부의 권한을 지나치게 또 침범하는 이런 경우는 없지 않을까 그렇게 생각합니다.

위원장대리
김성호 자문위원님 감사합니다. 이종배 위원님 다시 추가로 더……

이종배 위원
30초만……

위원장대리
예, 말씀하시고요. 그다음에 이기우 위원장님 말씀하시고 이렇게 하겠습니다. 말씀하십시오.

이종배 위원
좀 오해가 있으실 것 같아서 보충말씀 드리겠습니다. 지방공무원 수준이 낮다고 제가 말씀드린 게 아니고 이렇게 보충성의 원칙에 의해서 대부분의 사무를 기초에 주고 또 기초에서 못 하는 것을 광역에 주고 할 때 우리나라 사무의 대부분이 지방으로 가는데 이 사무가 가고 재정도 가고 그럴때 자치단체장을 어떻게 적절히 통제할 것인가를 말씀드린 겁니다. 지방공무원의 능력이 없어서 이것을 제대로 못 할 것이다 하는 것으로 이렇게 말씀하신 것 같아서 그 말씀 아니고 자치단체장을 지방의회에서 또는 지방 언론이 또는 지방의 단체가 또 주민이 적절하게 통제를 함으로써 소통령이 다시 나올 수 없도록 해야 되지 않겠는가. 지방에서 또 권력분산 문제가 나오고, 지방에서도 이런 문제가 또 제기될 것도 우리가 염두에 두고서 이렇게 검토해 나가야 될 필요가 있다는 말씀드린 겁니다. 그렇게 얘기를 이해하시면 되겠습니다.

지방분권분과간사 김성호
이종배 위원님 말씀에 제가 전적으로 공감하고요.

위원장대리
이기우 위원장님이 추가로 하셔도 되지 않을까요?

지방분권분과간사 김성호
제가 지금 이 위원님 말씀에 잠깐, 저도 30초만 말씀을 드리겠습니다.

위원장대리
예, 그러시지요.

지방분권분과간사 김성호
저도 이 위원님 말씀에 전적으로 공감합니다. 사실 지금 단체장의, 지금 지방의회 같은 경우는요 기관위임사무에 대해서는 단체장이 수행하는 사무라고 하더라도 지방의회가 감사를 하거나 견제를 할 수 없도록 그렇게 돼 있거든요. 지방의회 권한이 지금 굉장히 축소가 됐습니다. 그러니까 이런 부분들을 이번에 저희들이 좀 풀어 주자는 거지요. 그리고 단체장에 대해서는 지금 현재 주민감사청구제가 있지 않습니까? 주민소환제 있지 않습니까? 주민투표할 수 있지 않습니까? 그래서 주민이 단체장에 대해서 견제할 수 있는 장치는 상당히 잘 돼 있다. 특히 지금 시도 단위만 하더라도요 주민 200명만 서명하면 주민감사청구할 수 있도록 돼 있거든요. 지금은 주민이 견제할 수 있는 그런 장치들이 굉장히 많습니다. 그런 점에서 본다면 이제는 위원님 말씀하신 그런 내용들을 현재의, 저희들이 분과에서 제안한 개헌안 수준으로 풀어 준다 하더라도 충분히 견제가 가능하지 않을까, 그렇게 말씀드리고 싶습니다.

위원장대리
이기우 위원장님, 혹시 중복된 것 있으면 좀 줄여서 말씀하시고 다른 위원님 질의에 또 대답 듣고 하시지요.

위원장대리
간단하게 이렇게 말씀을 드 리겠습니다. 이종배 위원님 말씀하신 것 중에 생활자치․주민자치를 강화시켜야 된다는 것 저희들 전적으로 공감하고요, 그 가능성을 열기 위해서 법률로 새로운 형태의 지방자치단체를 만들 수 있도록 그렇게 길을 열어 놓고 있고요. 그다음에 지금 말씀하신 것 중에 평가를 제대로 해 봤냐 이런 말씀을 하셨는데 제가 2006년도로 기억하고 있습니다마는 그때 당시에 행자부장관하고 제가 공동위원장으로 지방자치 평가를 해 본 적이 있습니다. 이것을 해 봤더니 지방정부의 권한이 매우 제한돼 있음에도 불구하고 중앙정부가 하려고 해도 못 했던 것들을 지방정부가 나서서 실현시켜서 결국 국가의 제도도 바꾸고 국가의 형태도 바꾸어 낸 아래로부터의 혁신 사례가 상당히 많이 축적되어 있었습니다. 예를 들어서 전자정부도 중앙정부가 나서기 전에 지방정부가 먼저 도입해서 일본에 수출까지 했고 그다음에 중앙정부가 지방정부의 전자정부를 보고 자극 받아서 도입을 했던 그런 사례라든지 범죄 예방 이런 것까지도 CCTV를 설치한다거나 이것은 국가에서, 경찰에서 설치하려면 불가능했을 텐데 지방정부가 먼저 나서서 설치함으로써 치안유지를 굉장히 향상시킨, 또 정보공개조례 이것도 지방에서 먼저 시작해서 한 5년 후에 중앙정부에서 공공기관의 정보공개에 관한 법률을 제정한, 아래로부터 혁신이 일어나서 국가 전체를 혁신한 이런 수많은 사례들이 지금 축적돼 있기 때문에 지방정부의 손발을 풀어 주면 국가의 혁신 동력, 성장 동력이 굉장히 발휘될 것이다 하는 이런 결론에 이르렀고요. 그다음에 저희들이 자문의견을 마련함에 있어서 그냥 지방분권을 맹목적으로 강화하자 이런 뜻이 아니고요 어떻게 하면 지역경제를 발전시킬 것인가, 주민의 안전을 향상시킬 것인가 또 지역문화를 발전시킬 것인가 이런 것에 대한 지금 장애요인이 뭐냐? 그것을 극복하기 위해서는 최소한 이런 정도의 헌법 개정이 필요하다 이런 취지에서 개헌안이 제안됐다는 것을 말씀드리고 싶습니다.

위원장대리
이기우 위원장님 감사합니다. 이제 정종섭 위원님 하시고, 전해철 위원님 하시고, 이상돈 위원님 하시고 이렇게 순서를 진행하겠습니다.그러면 정종섭 위원님 말씀해 주시기 바랍니다.

정종섭 위원
개헌 논의의 제일 중요한 것이 87년도, 우리가 민주화운동 이후에 87년 헌법이 만들어졌지요. 그 이후에 우리 생각은 김영삼 대통령, 김대중 대통령을 거치면서, 두 분 다 민주화의 상징이고, 의회주의자이고, 국회를 중요시했던 그런 분들인데 대통령이 되고 난 다음에는 결국은 대통령 1인 중심 체제로 정부를 운영을 해서 다 실패를 했습니다. 그래서 본격적으로 도저히 안 되겠다, 이른바 제왕적 대통령제 이 구조를 손질하지 않으면 지방분권도 이루어지지 않고 중앙정부의 권한 분산도 되지를 않는다 그래서 결국 거기에서 분권화 개헌이라는 문제가 생겨난 겁니다. 그래서 분권이라고 하는 것은 수평적인 분권이라고 하면 먼저 행정부와 국회 간의 분권이겠지요. 국회는 있지만 과연 국회가 제 역할을 하는 것이냐, 그렇지 않으면 대통령제에 종속된 그런 역할밖에 못 하는 것이냐, 그래서 국회가 하나의 거수기가 되고 하나의 통법부가 되고 이렇게 해서 국회가 거의 형해화되는 구조가, 이것도 마찬가지로 수평적 분권이 제대로 안 되는 것이지요. 그다음에는 국가원수와 행정수반이 통합됨으로써 마찬가지로 우리가 보다시피 대통령 독단의 그런 문제가 생겨서 여기에서 본격적으로 행정부 내에 있어서 분권의 문제가 발생한 것입니다. 그다음에는 하나 중요한 것이 지방의 분권이지요, 수직적 분권의 문제지요. 수직적 분권의 문제는 말씀하신 대로 그동안에 정부에서도 여러 가지 주민들로부터 의견들이 있어서 그야말로 어떻게 하면 지방자치를 강화할 것이냐 그래서 특별법도 만들어진 게 있고 또 업무조차도 다 세부적으로 분류해서 이것은 지방사무로 빨리 넘겨주자 하는 것까지 되어 있음에도 불구하고 역대 정부가 전혀 그것을 실현을 안 한 거지요. 또 재정 분야도 마찬가지입니다. 지금 국세․지방세가 8 대 2라고 하지만 이것은 마음만 먹으면 내일부터라도 7 대 3으로 바꿀 수 있는 것이고, 6 대 4로 바꿀 수 있는 것이고. 그러면 행정조치로 할 수 있는 것은 먼저 지방분권을 하고 그다음에 국회의 입법이 필요한 것은 그것을 통해서 빨리 지방분권을 하고 그래도 마지막 걸림돌이, 뭔가 안 풀려서 헌법사항에다가 집어넣어야 되겠다고 그러면 그것은 헌법 개 정사항이 되겠지요. 그래서 우리가 이런 얘기를 할 때 어쨌든 분권이라고 하는 것은 수평 분권과 수직 분권 이 문제를 제대로 들여다봐야 된다 하는 거고 그다음에 지방자치 문제에서는 제가 질문을 겸해서 하겠습니다. 지방자치의 단위를 어디로 할 것이냐, 지금 같이 이런 형태의 지방자치단체의 단위를 두고 논의를 할 것이냐, 안 그러면 김형기 자문위원님이 말씀하신 대로 ‘광역 단위로 했기 때문에 걱정이 없다’ 하지만 지금 형태의 광역 단위로 해 가지고 과연 이게 맞을 것이냐 하는 것도 문제이고. 그다음에 저희들이 상원제를 만든다고 했을 때…… 예를 들어서 이렇습니다. 만약에 인구 50만을 기준으로 해서 선거구를 100개로 나눈다고 그러면 5000만이 될 것 아닙니까? 그러면 어떤 데는 50만 지방정부도 있을 거고 그다음에 100만 되는 도시도 있을 거고, 150만 되는 도시도 있을 거고, 거기에 따라서 권역별․지역별 비례대표제를 할 것 같으면 거기에 맞추어서 지역적인 부분도 반영이 되면서 전국 대표가 되는 그런 상원을 만들 수도 있는 거고, 그렇다면 우리가 어떤 형태의 지방자치단체의 단위를 기준으로 할 것이냐 이것의 규모를 우선 만들어 내는 것이 상당히 중요하다. 그다음에는 그 단위가 만들어지면 방금 말씀드린 대로 자치단체장을 선출로 할 것이냐, 그렇지 않으면 전문가를 영입을 하는 그런 방식으로 할 것이냐, 그렇지 않으면 임명제로 할 것이냐 여러 가지 방식이 있을 거고. 또 마찬가지로 아까 얘기한 대로 대통령제와 비슷한 형태의 운영 방식으로 할 것이냐, 그렇지 않으면 의원내각제와 비슷한 그런 거버넌스를 가질 것이냐, 이런 아이디어로 할 것이다…… 그러면 외국에서 지방자치단체 거버넌스의 경우는 다양화한 나라가 있지요. 그래서 선출 방식도 있는 거고, 임명 방식을 겸용해 본 것도 있고 또 대통령제 방식과 비슷하게 하는 것도 있고 내각제 방식과 비슷한 것도 있다. 그런데 그것도 해 보니까 역시 장단점이 있어서 다양화하는 방식은 차라리 어느 정도 통일성을 맞추어 가는 게 낫겠다 해서 또 그런 방식도 있고, 어쨌든 우리로서는 실험을 안 해 본 부분입니다. 그렇지만 우리로서는 한번 생각을 해 보는 거지요. 그러면 지방자치라고 했을 때 기본 단위를 어느 정도 사이즈로 해서 거기에 어느 정도의 자치권을 주고 그다음에 어떤 방식으로 운영되느냐 이 그림을 최소한이라도 우리가 뭔가 설정을 해 보면 이 논의들이 좀 더 현실에 맞는 형태로 접근할 것이다 저는 이렇게 봅니다. 그래서 아마도 그 부분은 이기우 자문위원님께서 좀 고민을 하신 내용도 있으시니까 그것 관련해서 어떠한 논의들이 그동안 학계와 또 우리 지방분권 이쪽을 강조하시는 분들 사이에서 어느 정도 논의들이 진행됐는지 말씀해 주시면 감사하겠습니다.

위원장대리
정종섭 위원님 수고하셨습니다. 그러면 이기우 위원장님 대답하시고 다음 순서로 넘어가겠습니다.

위원장대리
정종섭 위원님 질문 감사드리고요. 우선 지역단위를 어떻게 할 것이냐에 대해서는 이게 국가마다 다 다릅니다. 그런데 확실한 것은 우리의 풀뿌리자치가 너무 규모가 커져 가지고 풀뿌리로서 기능을 못 한다는 겁니다. 그래서 아까 이종배 위원님 적절하게 제시하셨듯이 생활자치․주민자치를 하기 위한 풀뿌리자치 단위의 자치가 되어야 주민들이 체감하는, 실제로 자신의 행위가, 참여가 동네를 바꾸어 가는 그런 수준에서 자치가 필요하다고 보고요. 그런 것은 헌법 개정하고 상관없이 법률로 할 수 있는 거라고 생각이 됩니다. 그다음 두 번째 질문하신 것, 상원을 어떻게 구성할 것인가인데 이것도 각 국가에 따라서 여러 가지 형태가 있기 때문에 저희 자문위원회에서도 여러 가지 논의를 한 결과 이것을 지역대표형 상원으로 하되 주민직선으로 하는 것이 그나마 지역대표성과 인구대표성을 조화하는 방안이 되지 않겠나 이렇게 생각을 했고요. 그다음에 상원을 구성할 때 인구 배정을 어떻게 할 것인가, 50만 정도의 광역부터 1000만이 넘는 이 사이의 비율을 어떻게 할 것이냐에 대해서는 아직까지 확실하게 논의한 적은 없지만 이것을 인구 비례로 하는 하원과는 다른 구성방식으로 해야 된다 하는 데서는 대체적인 공감대가 형성이 되어 있습니다. 그런 정도로 말씀을 드리겠습니다. (이인영 간사, 이주영 위원장과 사회교대)

정종섭 위원
거버넌스 부분……

위원
내가 좀 말씀을……

정종섭 위원
대통령제 형태로 운영하는 방식도 있고……

위원
지방정부 구성형태 말씀하시는 겁니까?

정종섭 위원
구성형태 문제.

위원
그 형태는 정말 다양한 실험을 해 볼 수 있다고 봅니다. 그래서 자치조직권을 지방에 부여해서, 그러니까 지방의 조직을 지금 현재 헌법에는 지방의회의 구성과 지방자치단체장의 선임방식이라든지 구성을 ‘법률로 정한다’ 이래서 국가의 법률로만 정하도록 되어 있는데 이것은 지방에서 자치입법으로 해결할 수 있도록 한다면 다양한 형태의 정부의 형태를 실험 가능하리라고 봅니다.

위원장
다 끝나셨으면 김형기 자문위원님……

정종섭 위원
이기우 자문위원님, 추가로 말씀드리면 그러면 각 다른 나라에서 그런 거버넌스에서 성공적 모델이라든지 요즘 와서는 그것을 통일화시켜 나가는 그 추세가 좀 있어서 개별화시켜 나가는 방향하고 통일화시켜 나가는 방향하고, 외국에서는 지금 트렌드가 어떤지 한번 조사하신 게 있으신가 싶어서 그런데요.

위원
제가 직접적으로 조사한 나라는 독일하고 스위스 두 나라인데요. 그중에서도 스위스 모델을 보니까 정말 주민과 정치인과 또 상급 정부와의 거버넌스 시스템이 헌법부터 아주 잘 규정되어 있고요. 그다음에 지방 내의 그것도 우리가 요즘 협치라는 것을 내세우기 전에 이미 협치 형태를 지방 차원에서부터 연방정부까지 가장 잘 실현하고 있어 가지고 정치가 굉장히 안정돼 있고 또 정치가 경제발전을 선도하는 그런 국가로서 저는 스위스를 꼽고 싶습니다.

위원장
김형기 자문위원님도 말씀해 주시지요.

위원장
정종섭 위원 말씀에 조금 답변드릴까 합니다. 지방자치 단위를 설정하는 것에 대해 저희들이 고민하는데 크게 투 티어(two-tier)입니다. 그러니까 광역지방정부는 산업자치를 하자는 거예요. 그러니까 우리가 참여정부에서 4+2 광역경제권 제안이 있었고, 국가균형발전 계획으로서요. 그다음 이명박 정부에서 5+2가 있었습니다. 아시지만 수도권․충청권․영남․호남, 영남을 부울경과 동남권으로 나누는 게 5+2입니다. 그리고 강원․제주지요. 이렇게 해서 참여정부와 이명박 정부 때 와서 여기에 권한을 배분하자, 그러니까 이양하자. 그래서 이 개헌안도 일단 지방정부라고 하면 이런 광역 단위다, 현재의 광역 단위를 어떻게 할 것인가는 문제가 됩니다마는. 그래서 예컨대 제가 살고 있는 대구․경북은 원래 하나로 통합돼야 경제권이 형성될 수 있거든요. 그래서 저희들 명시적으로 해 놓지는 않았지만 일단 현행 광역지방정부 단위의 지방정부로서 독자적인 경제발전 계획을 수립할 수 있는 권한, 입법권․재정권․조직권을 대폭 이양해서 지역경제를 살릴 수 있는, 지역 일자리를 창출할 수 있는 그런 권능과 재원을 부여한다는 거고. 그다음 기초는 방금 말씀도 있었습니다마는 주민참여와 복지, 대체로 외국에는 그렇게 구분되고 외국 트렌드도 현재의 트렌드는 한편으로는 글로벌화되면서 한편으로는 로컬화되는데 어떻게 하면 경쟁력을 획득할 수 있을 정도의 행정 단위를 형성할 것인가 하는 것이 세계적 추세라고 저는 보고 있습니다. 그래서 우리나라도 만약 이 개헌을 하게 되면 저희 개헌안에도 주민의 투표를 통해서, 예컨대 대구․경북이 주민투표를 통해서 통합할 수 있는 근거를 헌법 조항에 둬 놨습니다. 그러면 대구․경북이 하나로 뭉쳐 가지고 부여된 권한을 갖고 대구․경북 경제 한번 살려 보자는 이런 지역의 의지가 저는 앞으로 나타날 가능성이 있다. 현재로서는 권한도 없기 때문에 통합해 봐도 아무런 의미가 없습니다, 중앙통제기 때문에. 그래서 현재의 잠정적인 저희들 토론에서 생각은 그렇게 투 티어로 광역과 기초, 광역은 국가경쟁력, 지역경제를 살리는 쪽으로 가고 기초는 복지와 주민참여 쪽으로 가는 이렇게 돼야지 만약에 여기에 광역을 없애고 얼마 전에 논의되었던 ‘50개 단위의 도시로 하자’ 이것은 저희들 구상과는 좀 다르다 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다.

위원장
전해철 위원님 발언하십시오.

전해철 위원
저희 개헌특위에서 진행하면서 몇 차례 말씀을 드렸습니다마는 합의된 것은 합의된 내용을 우리가 구체적으로 내용도 확정을 하고 그리고 합의된 것이 실천될 수 있게 하자라고 말씀을 드렸었는데요. 저는 그중의 하나가 지방자치의 실질적 실현 내지 분권의 강화라고 생각을 합니다. 실제로 소위에서 운영하거나 그동안 지방자치 또는 지방정부나 이런 분권의 강화에 대해서는 큰 이론이 없는 것으로 알고 있는데 그렇다 그러면 세부적인 내용에 대해서 좀 더 다툼 없는 것은 정리할 필요가 있다고 생각하고 그런 의미에서 자문위원회의 의견은 저는 대체적으로 다 동의를 하고 이런 부분에 대해서 오히려 이론이 있는 부분을 지적하는 게 낫지 않을까 생각은 합니다마는 관련해서 강조하기 위해서 제가 한두 가지 제 의견을 말씀드리겠습니다. 당연하지만 지금 지방자치에 관련해서 실천하고자 하는 것은 자치역량을 강화하는 지방분권을 실현하는 것하고 또 재정자립을 실현할 수 있도록 강력한 재정분권 추진 이 두 가지 축으로 이루어져야 된다고 생각을 합니다. 전자와 같은 경우에는 지방정부의 실질적 자치조직권을 확보하게 해 주고 재정분권 포함해서 자치입법, 자치행정, 자치재정, 자치복지권의 4대 지방자치권을 보장하는 그런 내용으로 구체적인 헌법 또는 법률의 규정이 필요하다고 생각을 하고요. 다툼이 있는 부분이 있기 때문에 또 구체적인 내용에 대해서 이론이 있기 때문에 이를 시정하고 또 앞으로 구체적으로 실천하기 위해서라도 저는 지방분권국가 선언이 반드시 필요하다고 생각을 합니다. 실제로 소위에서도 또 자문위에서도 ‘대한민국은 분권형 국가를 지향한다. 대한민국은 지방분권국가다’ 이런 제안이 아주 구체적으로 나와 있고 많은 공감을 형성하는 것으로 아는데 당장 합의에 다 이르지 못했을 경우는 이런 선언이 앞으로의 구체적인 입법 과정에 많은 지향점을 줄 수가 있어서 저는 분권국가 선언이 이번에 꼭 필요하다고 생각을 하고. 그 선언의 한 내용으로 또한 보충성 원칙을 확인할 수 있으면 좋겠다. 아시다시피 공공책임이라는 것이 일반적으로 시민과 가장 가까운 행정기관에 의하여 행사되어야 한다는 일응 지방자치헌장의 내용에 나와 있는 것들이 선언 내용에 포함됨으로 인해서 앞으로 지방분권을 지향하는 것에 많은 시사점도 주고 또 실천적인 모습이 되지 않겠냐 생각하고, 물론 지금도 현재 사무 배분의 원칙은 있지만 이걸 헌법상의 원칙으로 격상시킴으로 인해서 훨씬 많은 걸 실천할 수 있다고 생각하고요. 그러니까 이런 선언과 원리 원칙이 구현된다면 지금 약간의 이론이 있는 부분에 대해서는 하지 않더라도 앞으로 저희들이 개별 입법으로 인해서 실천할 수 있다는 면에서 이런 선언 그리고 구체적인 지향점에 대한 것을 꼭 이번에 지방분권 관련해서는 규정이 되었으면 좋겠다라고 말씀을 드리겠습니다.

위원장
수고하셨습니다. 이상돈 위원님 들어가시기 전에 제가 한 말씀 드리자면, 오늘 지방분권에 관해서 전문위원 보고가 8개 쟁점에 걸쳐 있습니다. 그런데 지금까지 위원님들 발언하신 내용 또 토론 내용을 종합해 보면 일부 쟁점에 집중되어 있는 경향들이 있어요. 그러나 이 8개 쟁점들이 다 중요합니다. 제가 판단하기에는 다 그동안 논의도 상당히 이루어져 왔고 한데, 예컨대 지역대표형 양원제가 필요하다든지 이런 등등의 쟁점들이 있는데 그런 쪽은, 또 지방정부 명칭을 어떻게 할 거냐 하는 쟁점들이 별로 언급이 안 되고 넘어가서는 안 되겠다 해서 지금까지는 총괄적인 논의를 한 것으로 하고 이것 어느 정도 마무리되면 8개 쟁점 하나하나 들어가서 구체적으로 세부적인 토론이 이루어지도록 그렇게 진행을 할까 합니다. 이상돈 위원님 발언해 주시기 바랍니다.

이상돈 위원
지방분권을 강화하는 헌법조항이 있어야 되겠다는 것에 대해서 반대하는 위원은 없을 겁니다. 그러나 헌법조항이기 때문에 우리가 구체적인 걸 정하기는 상당히 어렵다고 봅니다, 많은 논쟁이 있기 때문에. 그래서 헌법에 들어갈 수 있는 것은 역시 일반적이고 방향을 제시하는 데 그치는 수밖에 없을 겁니다. 그리고 제가 이 과정을 통해서 특히 지방분권을 주장하시는 자문위원들, 교수분들 보면 이론적으로는 굉장히 설득력이 있겠지만 우리나라의 현실과는 상당히 거리가 먼 걸 느낍니다. 특히 우리나라는 주민 생활과 긴밀한 기초자치단체가 경기도의 성남․수원 같은 100만 단위도 있지만 지방 가면 2만, 3만도 많지 않습니까, 그걸 똑같이 볼 수 있겠느냐? 그리고 더 문제는 우리는 10년, 20년 있으면 2만, 3만 단위 군이 소멸될 위기에 있고 사실 지금 그 단계에 들어와 있다고 봅니다. 그래서 그걸 같이 보고 자치권을 대폭 준다는 게 무슨 의미가 있겠는가 싶고요. 그리고 여기 아까 발표하신 걸 볼 것 같으면 지방정부의 행정, 주민복리와 관련된 주택, 환경, 경찰, 소방 등의 모든 자치사무를 중앙정부의 법률에 우선하도록 하는데 이것도 이론은 좋지만 여러분 다 아시다시피 소방직들이 지방직이었다가 대선 때마다 중앙직으로 바꾸어 달라고 그래서 결국에는 이번 대선에서 그게 받아들여지지 않았습니까, 그런 현실을 봐야 되지 않습니까? 그리고 자치경찰도 제주도에서 한 실험이 성공했다고 보십니까? 저는 그 점에서 학자분들이 너무 이상적으로 보는 게 아닌가, 아니면 그 모델을 대구하고 광주 정도로 보는 게 아닌가 그런 게 들고요. 또 하나는 중앙정부의 법률은 원칙적으로 지방정부에 위임해서 수행하도록 해야 한다는 것도 듣기는 좋지만 사실 노무현 정부 말기에 많은 부분을 위임뿐 아니라 이양도 했습니다. 그렇게 이양을 해서 이명박근혜 정부 들어와서 무슨 일이 생겼느냐 하면 환경보건법률을 지방정부가 도대체 단속을 안 합니다. 그래서 9년간 오염 천국이 되어 버린 거예요. 온 나라에 돼지축사 들어선 것 그것 다 지방정부 세수 때문에 한 겁니다. 그리고 인구 2~3만 군수들이 뭐하냐 하면 자기 산에다 케이블카 들이려고 그러고…… 한 1분만 더 주십시오.

위원장
계속하십시오. 하실 만큼 하셔도 됩니다.

이상돈 위원
심지어 세수 확충하겠다고 그래서 백두대간 근처에다 풍력단지를 군수가 유치하고 있어요. 그런데 그런 군수가 어떻게 되느냐? 거기 인구가 적기 때문에 한 몇천 명 조직 표만 있으면 다 당선됩니다. 나는 그래서 교수님들이 과연 그런 피부에 닿는 현실 문제에 대해서, 그리고 과연 지방자치 이런 것이 납득이 되는가 말이지요. 사실 지금까지 보건․환경 권한 다 위임되어 있지만 절대로 단속 안 합니다. 그래서 이렇게 되어 버린 거예요. 그리고 중요한 큰 사건 같은 것 있으면 지방정부는 아무런 능력이, 사실 작은 데는 없어요. 그래서 그런 것에 대해서 나는 좀 너무 낭만적이라고 보고요. 또 하나는 주민자치, 주민생활 자치도 기초자치단체가 너무 크면 안 좋고 작아야 좋다고 하는데, 제가 느끼기에는 반대 같습니다. 경기도의 성남시나 수원시 같은 데는 주민을 위한 복지행정을 할 수가 있어요. 재정도 돼 있고 능력이 돼 있습니다. 그러나 재정이 취약한 인구 3만, 4만 도시에서 그것 하겠느냐 말이지요. 저는 거기에 대해서도, 그것은 오히려 우리 현실과는 정반대가 아닌가 말이지요. 그래서 지방분권은 좋지만 과연 급속하게 바뀌고 있는, 변화하는 이 현실을 우리가 과연 반영한 주장인가? 저는 거기에 대해서 좀…… 물론 이런 것을 헌법에 담을 수는 없지만 헌법에 지방분권 조항을 반영하는 경우에 이런 현실을 감안해야 된다고 봅니다.

위원장
수고하셨고요. 최백영 자문위원님 말씀 주십시오.

위원장
저는 1991년도 지방의회에 참여한 현장의 경험을 잠깐 말씀드리면요. 조금 전에 존경하는 이상돈 위원님께서 말씀하신 것은 우려고 잘못 이해하고 계신다 이렇게 생각됩니다. 지금 손발 다 묶이고, 20%, 30%밖에 지방자치를 하고 있지 않아도 25년 동안, 그동안의 공과를 따져 보면 공이 엄청 큽니다. 환경 문제요, 대단히 변했습니다. 대구시 같은 경우를 보면 신천에 물이 흐르도록 만들어서 온도를 2~3도 낮추는 역할을 해 왔고, 나무를 전국적으로 제일 많이 심어서 숲의 도시로 되어 가고, 공원을 개방시키고, 주민과 밀접한 관계가 되어 가지고 지방의회가 할 수 있는 것을 수없이 만들고 창출해 가지고 주민의 삶의 질이 달라졌다는 것을 말씀드리고요. 오늘 말씀하시는 것 보면 여당과 야당의 참 온도 차가 큰 것 같습니다. 다 아시다시피 프랑스가 유럽의 가장 큰 중앙집권체제가 아니었습니까? 그래서 1982년도 지방분권시대를 열어가면서 86년에 지방의회가 설치되고, 2002년까지 근 20년 동안 법률 제․개정을 많이 했는데 분권화시대를 열어가지 못했습니다. 그래서 급기야 2003년에 헌법을 개정해서 헌법 제1조에 ‘국가 조직은 지방분권화되어야 한다’, 이후에 여러 가지 자치조직, 우리와 유사한 재정권, 여러 가지 우리가 지금 현재 개헌안을 내놓은 것과 비슷하게 개헌을 했지 않습니까? 지금 계속해서 지방정부를 우려하고, 지방주민 을 무시하는 경향이 있는 것 같습니다. 수도권에 살면 1등 국민이고, 지방에 살면 2등․3등 국민입니까? 지금 자치 역량이 굉장히 높습니다. 오히려 지방민들은 국회의원을 걱정하고 있습니다. 국회에 맡겨 놓으면 될 일도 안 된다고 이렇게 이야기를 하고 있어요. 그래서 오늘 이야기하시는 것 보면 지금 근 10개월 동안 국회의원님들끼리 모여서 정말로 권력구조, 정부형태, 그다음에 지방분권화 문제 실질적으로 고민을 했다는 그런 마음이 안 듭니다. 오늘 보니까 백가쟁명으로 나오시는데, 우리 지금 지방분권 개헌안은 지난 10개월 동안 50여 차례 이상 회의를 하면서 여러 가지 의견을 수렴해 가지고, 성숙된 안이고 정말 옥동자라고 생각하고 있습니다. 이것을 중심적으로 해서 수정 보완할 수 있는 방안을 검토해 주셨으면 좋겠다 이렇게 생각이 듭니다. 이상입니다.

위원장
수고하셨습니다.

이상돈 위원
위원장님, 잠깐.

위원장
이상돈 위원님 발언하십시오.

이상돈 위원
제가 말씀드리는 것은 대구․광주를 말씀드리는 게 아닙니다. 그러니까 제가 말씀드리는 것은 이런 것을 갖다가…… 지금 말씀하시는 게 전부 다 대구․광주 중심으로 말씀하시는데 저는 그것은 현실적이 아니라고 봅니다.

위원장
이기우 자문위원님 말씀하십시오. 그다음에 홍일표 위원님.

위원장
이상돈 위원께서 말씀하신 부분에 대해서 답변을 좀 드리겠습니다. 이게 지방자치단체의 규모가 너무 작아서, 영세해서 우리가 지방자치를 잘 실시할 수 없다 하는 이런 요지로 지금 파악이 되는데요. 그래서 제가 세계에서 경쟁력 1위인 스위스를 집중적으로 방문을 했습니다. 그래서 여기를 가 보니까 인구 850만에 기초지방정부가 2300개 가까이 있습니다. 그래서 60%가 인구 1000명 미만입니다, 지방자치단체 1개당. 그래서 제가 주민이 487명인 지방정부를 방문해서 한 이틀간 집중적으로 살펴봤습니다. 그런데 놀랍게도 거기의 행정효율이 굉장히 높다는 것입니다. 그리고 거기의 권한이 세금 결정뿐만 아니라 스위스의 국적 부여까지도 거기서 심의를 하고 있어요.그래서 이런 것을 보면 지방 소멸을 걱정하는 그 부분도 우리가 오히려 지방의 규모를 너무, 기초자치를 너무 키워 가지고 작은 단위에서의 발전 거점을 없애 버렸기 때문에 오히려 지방의 쇠락을 더 촉진시킨 그런 측면도 있다는 그런 말씀을 드리고 싶고요. 그래서 앞으로 지방 설계를 할 때는 그러한 면을 해서…… 이것은 헌법 개정하고는 지금 상관이 없는 것이고요. 이런 현실을 감안하면 앞으로 설계를 함에 있어서 그것은 법률로 정할 수 있는 것입니다. 그래서 그런 면을 고려했으면 좋겠다는 그런 말씀을 드리고요. 그다음에 지금 환경 부분에 대해서 말씀을 드리고자 하는데, 사실 우리나라의 환경이 집중적으로 파괴된 것은 지방자치 실시 이전입니다. 그리고 지방자치가 실시된 이후에 오히려 지방의 환경을 더 강화시킨 그런 사례도…… 위원님께서 환경을 전공하셨기 때문에 그런 부분은 아마 세부적인 것을 살펴보면 지방자치가 돼서 환경이 더 많이 훼손되었는지 아니면 거꾸로인지는 금방 파악할 수 있으리라고 봐지고요. 그다음에 최근에 풍력발전이나 이런 것 관련해서 지방에서 오히려 좀 환경에 어려움이 있고, 외지인들이 들어와서 이 지역의 삶을 어렵게 만드는 이런 측면에서 규제를 하려고 해도 그런 권한이 지방에 전연 없어요. 그래서 지방으로서는 굉장히 어려움도 있다는 것입니다. 이런 경우에는 지방에 그런 주민 불편을 해소하기 위한 권한을 준다면 오히려 환경을 지키는 데도 도움이 될 수 있다고 이렇게 봅니다.

이상돈 위원
제가 한 마디만 말씀드리겠습니다.

위원장
이상돈 위원님.

이상돈 위원
그것은 군수가 반대하면 못 하게 되어 있습니다. 군수가 적극적으로 찬성, 유치하기 때문에 발생하는 것입니다. 그래서 군수가 참 중요한데, 저는 그 부분에 대해서 여러분들이 대구시장․광주시장․성남시장․수원시장만 보셔서는 안 된다고 봅니다.

위원장
김성호 자문위원님.

지방분권분과간사 김성호
저도 말씀을 안 드리고 싶었는데…… 지금 이상돈 위원님이 말씀하신 말은 맞습니다. 그러니까 한국에는 인구 1200만, 1000만, 300만, 500만 되는 그런 지방정부도 있고요, 말씀하 신 대로 그런 군 단위도 있습니다. 그러면 어떻게 해야 될까요? 군 단위에 맞춰 가지고 대한민국 지방자치를 설계해야 되겠습니까? 그럴 수는 없지 않습니까? 그러니까 대다수의 자치단체는 스스로 자기 지역 발전을 할 수 있고, 주민의 삶의 질을 높일 수 있는 그런 자치단체는 그렇게 할 수 있도록 기회를 주고. 그리고 아까 말씀하셨듯이 군 단위 같은 경우는 여러 가지 폐해도 일부 있을 수 있겠지요. 그리고 어떤 제약된 여건들이 있습니다. 그런 지역은 그런 지역대로 별도의 발전방안을 수립해서 해야 되는 것이지 그런 것까지 헌법에 다 담을 수는 없지 않겠습니까? 따라서 헌법에서는 대다수의 자치단체가 지역 발전과 주민의 삶의 질에 대해서 책임을 지는 그런 권한과 책임을 부여하는 쪽으로 가고, 그런 아주 열악한 곳은 별도로 또 대책을 마련하는 그런 쪽으로 가는 쪽으로 제도 설계를 하는 게 합리적이지 않을까 하는 생각입니다.

위원장
수고하셨습니다. 먼저 홍일표 위원님 발언하시고 그다음에 전현희 위원님 순서로 가겠습니다.

홍일표 위원
지방분권을 강화해야 된다는 큰 대의를 반대할 분은 없을 거고요, 구체적인 내용으로 어떤 수준까지 강화해야 될 것이냐 이런 것들이 문제가 된다고 보고 가장 중요한 것은 자치입법권, 자치재정권, 자주재정권 이런 것을 어떻게 설계해야 되느냐 여기에 있다고 봅니다. 그런데 이런 부분과 관련해서는 현재 지금 자문위원 안으로 제시된 그런 것들에 대해서 우리가 조금 더 정밀하게 한번 검토할 필요가 있겠다 이렇게 말씀드리고, 오늘 저는 이 중에서, 여기에 나와 있는 안 중에서 양원제하고 사법기관에 대한 주민직선제 이 부분에 대해서만 말씀을 드리겠습니다. 양원제를…… 상원을 새로 만들어서 지역대표성을 보강하자 이런 취지이신데 이게 우리 국민들로서는 어쨌든 국회의 비대화를 항상 비판하고 못마땅하게 생각을 해 왔고 그렇기 때문에 국회의원의 숫자를 결국 더 늘린다거나 이런 것들을 과연 국민들이 지지를 할 것이냐 이런 문제가 있고. 또 단원제라 할지라도 사실은 이게 지역대표성이 상당히 강화되어 있습니다. 사실은 많은 정치학자분들이 우리나라 국회의원은 비례대표를 더강화해야 된다 이렇게 얘기를 하고 있는데 그런 지적을 받는다는 것 자체가 이미 현재의 우리 국회는 지역대표성에 충실하고 있다 이런 얘기라고도 볼 수가 있거든요. 그래서 단원제 국회가 수도권 중심으로 움직이는 것도 아니고 사실은 정치적인 세력의 지역적 특성을 따진다면 영남․호남이 가장 강한 파워를 행사한다, 현재의 국회에서, 이런 점도 우리가 간과할 수는 없다 이렇게 되기 때문에 양원제라는 것은 이게 국민적인 설득력을 가질 수 있을지 그런 부분이 걱정된다는 점이 있고요. 그다음에 사법기관에서 지방법원장과 지방검찰청 검사장을 주민들이 직선하도록 하자. 물론 사법기관들이 대법원이나 대검에서, 법무부에서 일률적으로 인사이동을 시키고 그분들이 연고도 없는 곳에 와서 근무를 하다 보면 그 지역의 특성이라든가 이런 것들을 이해하지 못하고 있는 것이 아닌가 하는 그런 생각이 들 때도 있습니다. 그러나 그렇다고 해서 그 지역에서 선거로 뽑자 이렇게 된다면 사실은 법원이나 검찰에서도 지역에 너무 토착화되는 것을 우려하고 있거든요. 사법기관의 기능이라는 것은 상당히 주민과의 너무 지나친 유착이나 이런 것들은 운영에 적절하지 않다 이렇게 보고 있습니다. 그런데다가 선거를 한다면 이것은 지역․중앙을 막론하고, 미국이나 일부 다른 국가들에서 이 사법기관 선출제를 시행하고는 있는데 그것이 장점보다는 단점이 훨씬 더 많이 지적될 가능성이 있다고 보여집니다. 그렇기 때문에 사법기관 주민직선제 이런 것들은 정말 신중해야 된다 이렇게 말씀을 드리지 않을 수가 없고, 그래서 그런 부분들의 문제점들을 우리가 조금 더 생각해 봐야 되지 않나 이런 생각이고. 오늘 제가 직접 지적은 안 했지만 자치입법권과 자주재정권에 대한 조항이 가장 중요하다고 볼 때 그 부분에 대해서는 우리가 좀 더 깊은 검토가 필요하다 이렇게 생각이 됩니다. 이상입니다.

위원장
수고하셨습니다. 전현희 위원님 발언하십시오.

전현희 위원
더불어민주당 강남을 국회의원 전현희입니다. 저는 이번 개헌의 가장 중요한 축 중의 하나가 지방분권이다 이렇게 생각을 합니다. 지금 우리나라의 지방자치제도가 상당히 오랜 기간 진행이 되면서 내실이 아주 깊어졌다 이렇게 생각을 합니다. 그래서 이번 개헌에서는 지방분권을 헌법 차원에서 제대로 구현하는 것이 필요하고 또 그런 작업을 위해서 우리가 여기 지금 함께하고 있다 생각을 합니다. 지금 현재 중앙정부와 지방정부 간의 권한을 분권하는 그런 내용이 지방자치 분권의 가장 중요한 내용인데요. 저는 중앙정부와 지방정부 간의 분권도 중요하지만 지방정부에서 자치단체와 지방의회 간의 제대로 된 분권도 중요한 내용이다 생각을 합니다. 지금 헌법 118조 2항에는 현재 ‘지방의회의 조직과 운영은 법률로 정한다’ 이렇게 되어 있습니다. 그런데 실제로 지방자치단체 지방의회는, 지방의회의 인사권이 사실상 자치단체장에게 있습니다. 그러니까 마치 우리 국회의 구성인사권이 정부나 대통령에게 있는 그런 셈인데요. 그래서 이 부분을 분명히 이번 개헌과 더불어 수정할 필요가 있다 이렇게 생각을 하는데요. 그런데 자문위원님들께서 내신 안을 보면 지방의회의 조직이나 인사권한 이런 사항은 해당 지방정부의 법률로 정한다 이렇게 지금 안을 내셨습니다. 그런데 만약에 이런 안대로 된다면 각 자치단체마다 단체장과 지방의회 간의 세력의 균형에 따라서 인사권이 사실상 단체장에게 갈 수도 있고 지방의회에 갈 수도 있고 이런 상황이 발생할 수 있다 생각을 합니다. 그래서 원칙적으로 지방의회의 인사권은 의회가 갖는 게 맞다고 생각을 하거든요. 그렇다면 지방의회의 인사권에 관해서는 이렇게 각 해당 지방정부의 법률로 정하는 것이 아니라 아예 법률로 정하는 것을 위임해서 지방의회에서도 제대로 된 지방자치단체장과 또 의회가 균형을 이루고 분권을 할 수 있는 그런 제도적 장치를 가지는 게 필요하다 이렇게 생각합니다. 그래서 이 부분을 다시 한번 좀 더 검토해 주실 것을 요청드립니다.

위원장
김성호 자문위원님.

지방분권분과간사 김성호
중요한 질문에 감사드립니다. 방금 전현희 위원님께서 말씀하신 지방정부, 지방의회 인사권 독립에 대한 내용이 아마 주된 말씀 같습니다.그런데 저희들 안에서 보시게 되면 지방의회가 지방의회 인사권 독립에 관한 법률을, 자치법률을 정할 수가 있도록 돼 있거든요. 그렇기 때문에 이것은 의회에 자기결정권을 부여한 것이기 때문에 저희들은 별문제가 없다고 생각이 됐는데, 다만 말씀하신 대로 국가 법률로 인사권 독립을 정하게 되면 전국적으로 일률적으로 또 정하게 되는 그런 문제가 생깁니다. 그래서 각 지방정부마다 지방정부의 특색에 맞도록 지방 법률로 이러한 내부조직에 관한 사항은 결정할 수 있도록 그렇게 하는 것이 바람직하지 않을까 하는 그런 생각이었고요. 그리고 아까 홍일표 위원님께서 중요한 말씀을 주셨습니다. 양원제에 관해서 이게 의원 수 증원에 대한 사항이기 때문에 국민들이 동의를 하겠는가 하는 말씀입니다. 그래서 어차피 지금 국회의원 선거구하고 정수를 정할 때 보면 인구를 기준으로 해서 선거구를 정하지 않습니까? 그런데 상원의 경우는 지방을 대표하는, 지역을 대표하는 의원인데 저희들이 좀 더 광역적 권역을 상정을 하고 대표의 영역을 정했거든요. 저희들은 역사적․문화적․지리적 동질성을 갖는 지역의 주민을 대표하는 것으로 이렇게 헌법상의 표현을 통해서 좀 더 초강력적인 어떤 그런 지역 대표, 이런 것들을 통해서 그 지역 대표권을 발휘할 수 있도록 그렇게 했다 하는 것을, 저희들의 고민을 좀 전해 드리고 싶고요. 그리고 아까 정종섭 위원님께서도 양원제로, 그러면 여러 가지 선출 방식이 있을 텐데 그것도 헌법에서 정해야 되지 않느냐 하는 문제에 대해서는, 그 부분에 대해서는 사실은 다양한 방식이 있을 수가 있기 때문에 입법자의 입법 재량에 맡기는 쪽으로 저희들은 방향을 정했다 하는 말씀을 드리고요. 그리고 사법기관장에 대한 말씀에 대해서는…… 사실 지금 국가가 적폐 청산, 이게 아주 중요한 국정 어젠다가 되어 있지 않습니까? 그리고 지금 우리가 개헌을 하려고 하는 가장 중요한 이유도 그동안 제왕적 대통령제 이 문제를 어떻게 극복할 것인가 이 부분이 중요한 화두인데요. 그렇다고 한다면 지금 우리나라 사법기관들이 과연 국민들에게 얼마만큼의 신뢰를 받고 있는가. 여러 조사 결과를 보게 되면 사실상 우리나라 사법기관들이 법원을 포함해서 검찰․경찰, 정도의 차이는 있지만 사실은 국민의 지지를 크게 못 받고 있지 않습니까? 그 가장 큰 이유는, 사법기관의 장과 직원에 대한 인사권을 역시 대통령이 다 가지고 있단 말이지요. 자, 그렇다고 한다면 우리가 정말 정직해야 된다고 생각합니다. 이 시점에서 제왕적 대통령제도 우리가 손을 봐야 되지만 제왕적 대법원장 제도도 또 그리고 지방 검찰청장․경찰청장에 대한 임명권 이 부분에 대해서도 어떤 형태로든 개선이 필요하다. 다만 저희들이 선거로 뽑자라고 제안은 했습니다마는 선거보다도 더 나은 방안이 있다면 또 더 합의될 수 있는 방안이 있다면 주민 통제가 가능한 그런 방향으로 인사권 문제를 포함해서 사법기관장에 대한 임명권이 어떤 형태로든 이것도 분권화하는 쪽으로 가야 되지 않느냐. 결국 분권화한다면 그러면 누구한테 그 권한을 줄 것인가. 그중에 하나의 방안으로 선거를 제안 드렸을 뿐이지 꼭 이것만을 하자라고 저희 분과에서 결정한 것은 아니다 하는 점을 좀 양해해 주시면 감사하겠습니다.

위원장
다음 성일종 위원님 발언하십시오.

성일종 위원
성일종 위원입니다. 김성호 교수님 정말 귀한 말씀 주신 것 같아요. 그리고 진솔한 말씀 주셔서 감사를 드립니다. 사실 지금 지방분권에 대해서 토론을 하고 있지만 이 지방분권이 제왕적 대통령제에서 오는 폐단으로 인해 가지고 약화된 면을 우리가 부인하지 않을 수 없습니다. 사실 대통령중심제하에, 제왕적 대통령제하에서 지방분권이 많이 되면 여러 가지 불편한 점이 많겠지요. 그래서 이 권한을 가능한 안 내려보냈던 것들이고, 그래서 이번 개헌의 핵심이 저는 여야를 막론하고 진솔하고 자기를 돌아보는 성찰 속에서 미래의 대한민국에 대한 그림을 그린다는 데에 초점이 맞춰져야 한다고 생각을 합니다. 전번에도 제가 말씀을 드렸지만 탄핵이 있었을 때 개헌을 지금의 여당이 반대했습니다. 그 당시에 야당은 아마 여당들이 권력을 분산, 좀 나누어서 방어하려고 하는 것 아닌가 하는 의심 속에서 했을 겁니다. 저 그것 충분히 이해합니다. 지금은 또다시 입장이 바뀌어 가지고 이 개헌을 통해서 권력을 강화하려고 하는 그러한 의도를 갖고 있지 않나 하는 것에 대한 야당의 우려가 또있는 것들이 사실입니다. 그래서 지금 보면 제일 핵심적인 제왕적 권력구조 문제를 다루지 아니하고, 이것은 놔두고 나머지 부분 합의된 것만 가지고 가자, 이것부터 하자라고 얘기한다고 하는 것은 선후가 맞지 않는다고 생각을 합니다. 근본의 문제 있는 것부터 바꿔 놓고 진솔하게 대화를 하고…… 이 큰 대타협이 이루어지고 나면 지방분권 문제는 그렇게 큰 갈등이 있을 거라고 생각하지는 않습니다. 물론 모든 제도가 100% 만족할 수가 어디 있겠습니까? 그래서 우선적으로 권력구조에 대한 여야의 합의 그리고 국가 설계에 대한 진솔한 자기 고백을 통해서 합의를 한 이후에 한다고 한다면 이 문제 크게 어려움이 없다라고 생각을 갖고 있습니다. 교수님, 두 가지만 또 여쭙도록 하겠습니다. 하나는 지금 몇몇 나라들을 보면 지방분권이나 이런 것들을 해 가지고 국가의 효율성이 적게 나오다가 보니까 중앙의 권력을 강화해 가는 추세가 보이는 경우가 있고 그런 교수님의 의견이 있었습니다. 그래서 이것과 우리의 현실에 대해서 좀 더 비교를 해 주셨으면 좋겠고요. 두 번째, 아까 이상돈 위원님께서 말씀을 주셨는데 굉장히 중요한 요소가 많이 있었습니다. 뭐냐 하면 우리가 지금 지방분권 하고 있는, 비교적 권한이 많이 위임되지 않은 상태에서도 토호 세력들하고 결합되어 가지고 구조적인 문제들을 많이 보이고 있습니다. 이러한 것들이 지금 현재 문제가 되고, 여기에다가 더 많은 권한이 위임되었을 때 견제 장치에 대해서도 우리가 고민을 해야 되는데, 전에도 한번 말씀은 주셨어요. 그래서 정리된 의견이 있으면 좀 말씀을 주시면 좋을 것 같고요. 또 특히 인사 문제, 토호 세력과의 부패 문제도 있지만 인사 문제도 심각합니다. 지금 중앙정부가 부시장이나 부군수를 파견하거나 이렇게 하고 있지만 이 사람들이 능력이 있거나 그 지역을 잘 아는 사람을 받지를 않습니다, 경쟁자 키울 수 있다는 생각, 여러 가지가 있기 때문에. 그러다 보니 오는 분들이 자기 역량보다는 무사안일 속에서 그저 관리하다 가고 있고 이렇거든요. 그러다가 보니까 또 지자체장들이 다음 선거를 위해서 인사권을 가지고 많이 줄 세우기 한다든지 이런 문제점들이 있는 것도 사실입니다. 이러한 부분들도 물론 헌법 가치로 담 을 수야 없겠지만 전체적인 큰 가치에서 보면 우리가 고민해야 될 사항들입니다. 이러한 부분들도 고민을 좀 하셨는지 두 가지 말씀을 여쭙고 싶습니다.

위원장
답변하십시오.

위원장
우리 성일종 위원님, 저도 17년간 분권 운동 하면서 ‘당신이 지금 하는 것은 결과적으로 대구의 토호 세력 강화해 준 게 아니냐’는 얘기를 수없이 들어 왔습니다. 그런데 시장경제―저는 경제학 합니다―문제점 많습니다. 시장에는 파워가 작동하고 있다고요. 민주주의라는 그 공간에도 파워가 작동, 그중의 하나가 토호라고 봅니다. 그러면 우리가 시장에 파워가 작동하기 때문에 시장을 없애자 이렇게 해서 계획경제 갔다가 역사적으로 세계사에서 실패했습니다. 그러면 시장에 작동하고 있는 파워를 어떻게 견제하느냐 이런 이야기입니다. 다시 말해서 우리가 지방분권 시스템을 열어 놓고 그런 공간에서 토호들, 어떤 이익집단들이 전횡하는 것을 어떻게 막을 것인가 하는 것이 지역 민주주의고 저희들이 개헌안 안에 충분히 그것을 갖춰 놓았다고 생각합니다. 주민 참여․통제…… 그렇습니다. 사실 ‘지역 토호 세력’ 하지만 중앙정부의 세력은 어떤, 그 세력이 많다는 게 이번에 국정농단에서 드러났지 않습니까? 부패 규모도 사실 새 발의 피지요, 솔직히 말씀드려서. 이래서…… 인사 문제 똑같습니다. 그래서 우리는 민주주의가 많은 문제 있다 하더라도 민주주의 안 할 수 없듯이 지방분권을 해 놓고, 새로운 국정 설계하는 시스템을 갖춰 놓고 의원님들 우려하시는 그런 점을 어떻게 여러분들, 의원님들께서 법으로 이것을 해 주셔야 됩니다. 저희들도 토론할 때 잘못하면 분권을 지나치게 해 버리면 나라가 분열되고―카탈루냐 지금 스페인처럼―너무 이래 놓으면 또 국가 발전 안 하고. 이 사이에 어떤 균형점이 있을까를 깊이 고민하고 있습니다. 자문해서 오히려 국가를 혼란에 빠뜨릴 수 있는 거예요, 저희들이. 그래서 굉장히…… 사실 수없는 토론을 해 왔고 또 그중에 많이 검증도 되고, 그래서 ‘지방정부는 이제 믿을 만하다.’ 아까 이기우 교수님 내지 김성호 간사 말씀하셨듯이 ‘이제 믿을 만하다. 오히려 중앙정부가 걱정이다’ 뭐 이런 얘기들이 많이 나오고있는 상황이에요. 그래서 우려하시는 바는 있지만 이번에 큰길을 한번 개척해 놓고 거기에 우려되는 것은 법률로서 다시 한번 조이자는 것이지요. 이런 투 트랙으로의 접근이 맞지 않을까 그런 생각하고 있습니다.



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