제350회 제6차 헌법개정특별위원회회의록 Page 2

회의 시작 날짜: 2017년 03월 15일



소위원장
정태호 자문위원님도……

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이언주 위원
아니, 이 말씀은 드려야 됩니다.

위원
제 말씀 다 했습니다.

소위원장
정당․선거제도와 관련해서 더 말씀하실 것 없으시면 거기에서 마무리하겠습니다.

소위원장
들을 자세가 안 되어 있는데……

소위원장
다음에 홍일표 위원님 질의로 넘어가겠습니다.

이언주 위원
아니, 자문위원님께서 제가 선거제도……

소위원장
마이크 제가 지정하는 데로 주시고요. 다음은 홍일표 위원님 질의 순서로 넘어가겠습니다.

이언주 위원
아니, 이 말씀만 드리고 제가……

홍일표 위원
이언주 위원님, 조금 이따가……

소위원장
조금 이따가 하셔요.

홍일표 위원
조금 이따가 하시지요.

이언주 위원
아니, 왜냐하면 제가 선거제도 개혁을 하자고 얘기를 하는데 그것을 마치 안 하는 것처럼 말씀하시니까 그런 거잖아요.

위원
그게 아닙니다, 지금 제 말씀의 요지는.

소위원장
지정된 분 말고는 말씀을 자제하십시오.

홍일표 위원
이언주 위원님께서는 개헌을 빨리 해야 되는 당위성을 열심히 역설을 하신 것이고요. 진정성이나 지금 그렇게 말씀하시기가 어려운 상황인데 그런 얘기 하시는 데 대해서 정말 높이 평가를 합니다. 다만 자문위원님들께서 이렇게 자꾸 개별적인 말씀을 하면서 개별 토론 하다 보니까 조금 분위기가 과열된 것 같은데요. 제가 오늘 이렇게 자문위원님들, 어제도 그렇습니다만 우리 개헌특위에 자문위원님으로 오셔 가지고 정말 많은 시간과 이렇게 노력을 아끼지 않으셔서 정말 감사드리는데, 약간 좀 저희들이 혼란스러운 것은 자문위원회가 의견 일치가 안 되고 이 자리에 와서도 서로 다른 입장들을 많이 말씀하시니까, 그렇게 되면 자문의 실효성이 좀 떨어진다. 우리도 사실은 개헌을 하면서 참고 자료도 많이 보고 여러 의견이 있다는 것을 알고 있는데, 자문위원님들께 요구하는 것은 현재 우리의 상황이나 정치 문화나 또 타이밍이나 이런 여러 가지를 고려할 때 어느 것이 가장 적합하다고 볼 수 있느냐 이런 어떤 의견에 대한 자문일 수도 있거든요. 그래서 이렇게 그냥 ‘이런 의견들이 있을 뿐이다’ 또는 여기에서 위원들의 질의에 대해서 자문위원들 사이에서 여러 다른 의견이 나와서 이렇게 되는 것이 조금 저희들로서는 당황스러운 면이 있기는 합니다. 그러나 물론 또 한편으로는 이해를 합니다. 이게 그만큼 의견 일치를 보기가 어려운 주제다. 제가 어제도 기본권 분야에서 감사원이나 이런 것 가지고서도 얘기하는데, 사실 감사원 제도라는 게 언뜻 보기에는 이론의 여지가 가장 적은 분야일 것 같은데도 자문위원님들 사이에서 다양한 의견이 나오면서 이런 의견들을 수렴해서 우리가 개헌을 해야 된다 하는 것이고, 또 한편에서 어제는 ‘시민사회가 주도하는 개헌을 해야 된다’ 이런 의견이 나올 때 과연 이게 의견 일치를 보는 게 얼마나 어려울 것인가 하는 것을 다시 한 번 느끼지 않을 수 없었다 이런 말씀을 드리면서, 오늘 나온 주제에 관해서 몇 가지 질의를 하겠습니다. 제가 세 가지로 나눠서 말씀을 드릴게요. 첫째, 정부 형태에 대해서 발표를 해 주셨잖아요. 세 가지 제도가 있고 장단점이 있다 이렇게 말씀하셨습니다. 그런데 이 세 가지 제도 중에 첫 번째는 대통령제적 분권형 이렇게 명칭을 쓰셨어요. 저는 아주 좋다고 생각을 합니다. 이게 이원정부제다 이런 식으로 하면 좀 낯설고 그러기 때문에 분권형적 대통령제 또 거기에 임기를더한다면 예를 들어 4년 중임제 분권형 대통령제 이렇게 될 것으로 보는데. 두 번째는 의회의 견제가 강화된 4년 대통령 중임제 이렇게 되어 있거든요. 그런데 여기 내용에는 의회가 어떤 견제를 하는지 표시가 별로 안 되어 있습니다. 지난번에 대통령제에 대한 설명에서 정해구 교수님께서 나온…… 몇 가지 이런 내용들이 있기는 있었습니다만 이 설명서에는 의회가 어떤 견제를 해서 현재의 대통령제보다 권력이 약화되었다든가 이런 게 없고, 그래서 만일에 현행 헌법과 똑같은 상황 하에서 임기만 4년 중임제로 한다면 그것은 8년 단임제를 허용하는 것이기 때문에 아마도 지금 탄핵 과정을 거친 우리나라가 이것을 받아들일 수는 없을 것이다 이런 인식들을 의원들이 대부분 가지고 있습니다. 저는 그래서 그 부분이 어떤 것인지 한번 설명을 해 주시면 좋겠고요. 그다음에 여론조사 결과를 여기에다 내놓으셨습니다. 그런데 우리나라가 그동안 대통령제에 익숙하다 보니까 대통령 4년 중임제가 항상 높게 나올 수밖에 없다고 보여집니다. 그래서 여론조사 할 때도 지금 첫 번째로 제시된 분권형 대통령제, 대통령제적 분권형 이것을 임기를 넣어 가지고 4년 중임 분권형 대통령제 이렇게 물어본다면 아마 이게 제일 많이 나오지 않을까 저는 그렇게 생각을 합니다. 그래서 여론조사라는 것이 얼마나 많이 이 제도의 실체에 대해서 설명을 해 가지고 이게 나온 것인지 좀 의문스럽다 이런 말씀을 드리고. 그다음에 선거 제도와 관련해서 딜레마가, 이미 여러 자문위원님들께서 말씀을 하셨지만 이게 양원제를 하게 되면 하원을 200석이나 250석으로 줄여야 되는데 그렇게 될 때 지역구를 줄이는 게 너무나 힘듭니다, 사실. 물론 그것도 우리가 만일에 어떤 결단을 내릴 수 있다면 불가능한 것은 아니겠지만 현재의 우리 정치 지형상 지역구 줄이는 게 어렵고, 비례대표를 늘리는 게 그러니까 굉장히 더 어려운 것입니다. 그래서 200석이나 250석을 가지고 어떻게 배분할 것이냐? 권력구조에 따라서 선거제도가 또 달라져야 된다고 하시는데, 예를 들어 첫 번째 분권형 대통령제적 권력구조 또는 총리중심형의 내각제적 권력구조 이런 것을 전제로 할 때 중대형 선거구제 나 이런 것도 나올 수 있지만, 저희들은 지금 이게 양원제로 해서 하원을 줄여 가지고 이렇게 하는 게 정말 어려운 일일 것 같다는 현실의 문제를 말씀드리고. 단원제로 할 때도, 자문위원님들은 ‘의석 좀 늘려라. 왜 그렇게 다른 것은 눈치 안 보더니 여기서 눈치만 보느냐’ 하시는데 사실 다른 것도 눈치 많이 보고 있지요. 저희들이 되도록이면 국민 여론을 중시하려고 하고 있지만, 워낙 국회의원들에 대한 비판이 따가워서 이 300석 늘리는 것에 대해서는 거의 금기시되고 있습니다. 오히려 정당에 따라서는 의석을 200석으로 줄이자 이렇게까지 얘기를 하고 있는데…… 그래서 제가 구체적인 질문 하나만 드리자면 300석을 유지해 놓는 것을 전제로 하되 지역구 253석을 줄이지 않고도 비례성을 강화하거나 또는 분권형 대통령제에 어울리는 그런 선거제도가 나올 수는 없겠는지, 현재의 지역구 의석에다가 석패율제를 보탠다든가 또는 비례대표제를 중앙당이 지정하는 식이 아니라 지역구에 나갔다 떨어진 사람들을 일부 반영해 주는 식으로 보완한다든가 이런 식으로 해서 비례성 강화가 되게 할 수는 없을지, 그런 것들에 대해서 아이디어가 있으시면 말씀을 해 주셨으면 감사하겠습니다. 이상입니다.

소위원장
우선 해당 분과 간사님이 짤막하게 대답하시고 필요하신 것은 그 분과의 자문위원님께서 좀 보충하시고 그렇게 하겠습니다.

정부형태분과간사 김종철
홍일표 위원님 의견과 질문 해 주셔서 감사드립니다. 먼저 마이크를 잡은 김에 제 소감을 약간 말씀드리면, 묘하게 특위 위원님들과 자문위원들 간에 조금 긴장감이 있는 것 같은데 이 점은 조금은 문명국가 예의에 맞추어서 조정이 되어야 하지 않을까 이렇게 생각을 합니다. 자문위원들도 국가의 발전을 위해서 이 자리에 와 있는 것이라는 것을 알아주시고, 다음에 저희들이 특위의 배려에 의해서 국민 공모 방식으로 저희가 자문위원으로 추천이 되었습니다. 저희들의 전문가적인 의견뿐만 아니고 국민들의 의견도 저희들이 이번 개헌 과정에 반영이 돼야 되겠다는 나름의 소명을 가지고 역할에 임하고 있다는 점도 존중을 해 주시면 좋겠습니다. 의견 말씀해 주시는 부분과 관련돼서 제가 분과위원회의 간사로서 정리된 말씀을 최대한 올리도록 하겠습니다. 저희가 정부형태와 관련돼서 원칙과 전제조건을 먼저 장황하게 정리해서 보고 말씀을 드린 것은 정부형태가 정부형태만으로 작동하지 않는다는 것이 원리적․경험적으로 확인된 공지의 사실이기 때문에 이것들은 항상 결합해서 논의되어져야 하고, 특히 우리의 경우 정부형태는 개헌사항인 반면에 거기에 수반하는 선거제도 부분들은 사실은 입법사항인 측면들이 있어서 차제에 이것들이 결합해서 논의되어지지 않으면 사실은 정부형태 개헌만으로 이루어졌을 때 오히려 개악이 될 수도 있다 이런 걱정 때문이라는 것이고요. 두 번째, 정부형태 개헌의 또 다른 전제조건은 과도한 중앙집권으로 인해서 정치 리스크가 너무 과도하다는 데 모아졌고, 이 점은 모든 분과위원들의 전원 일치로 의견이 모아졌습니다. 그래서 정부형태 논의에서 반드시 빠트려져서는 안 되는 것은, 이것은 헌법 사항인데 획기적인 지방분권을 해야 한다, 그런데 획기적인 지방분권 없는 정부형태 개헌을 했을 때 그것이 어떤 형식의 정부형태건 소기의 목적, 우리의 분권과 협치의 기본정신을 확보하는 데 실패할 것이다. 그러므로 정부형태 개헌은 어떻게 보면 1차적인 과제라기보다는 2차적인 과제고, 1차적인 과제는 지방분권과 선거제도의 정치 개혁이 선행되어야 한다는 점에 있어서 자문위원들의 의견은 거의 일치를 봤다는 점을 좀 새겨들어 주셨으면 좋겠습니다. 세 번째, 저희가 여러 가지 논란에도 불구하고 세 가지 대안을 제시한 것은 이것들이 각각 가지고 있는 이념적 특징이 구분되어진다는 것입니다. 명칭상 저희가 대통령제적 분권형과 총리중심 분권형을 구분했는데 이게 분권형이니까 똑같지 않느냐고 생각되어질 수 있고, 많은 국민들이 이것에 대해서 오해하고 있고, 심지어는 저희 분과위원들 사이에서도 이견이 있고, 특위 위원님들 사이에서도 생각이 조금씩 다를 수 있는 것으로 보여집니다. 그러나 이것을 구분해서 새로운 유형으로, 별개의 대안으로 제시하게 된 것은 근본적으로 이 유형들은 같은 유형이 아니고 다른 것이라는 점이고, 특히 대통령제적 분권형과 총리중심 분권형은 그 근본에 있어서 차이가 있다. 총리중심 분권형은 사실상 내각제에 해당하는 토대 위에서 대통령 직선제를 도입해서 그 직선 된 대통령에게 일정한 소극적 역할을 준다는 의미에서 굳이 미시적인 부분을 제외하면 내각제에 가까운 안이어서 별도의 유형으로 분과위에서도 제시되어지지 않은 것입니다. 사실은 내각제를 별도의 안으로, 독립된 안으로 넣어야 한다는 의견도 보고드린 바대로 있었지만 사실은 총리중심 분권형을 제안하신 분들의 의견이 ‘그것은 사실 내각제이지만 우리 국민들의 대통령 직선에 대한 선호를 감안해서 내각제를 기본으로 하되 그런 체제를 가미해서 국민들을 설득해 보자’라는 그런 취지였습니다. 굳이 이야기하자면 총리중심 분권형은 내각제에 가까운, 사실상의 내각제다 이렇게 이야기를 할 수 있고요. 그래서 그 양자를 똑같은 차원에서 논의하는 것은 적절하지 않다는 것이 분과위에서의 의견이었습니다. 구체적으로 질문해 주신 의회의 견제권을 강화하는 4년 중임제의 경우는 아까 조정찬 자문위원께서 말씀해 주신 그런 내용이 사실은 골자입니다. 현행 대통령제에서 내각제적 견제권이 효과적으로 대통령에게 작동하지 않기 때문에 그런 부분들을 현실적으로 헌법화해서 더 강화하자는 부분이고, 그것은 대통령의 인사권과 예산 관련 권 이런 부분들에 대한 통제권이고, 그것은 사실은 사법분과에서 제안한 사법부의 독립성 강화 부분이나 혹은 다른 분과에서 논의되어지는 감사제도의 독립성 강화 방안 이런 것과 결부되어 있는 것입니다. 굳이 이야기를 하자면 감사원을 현행 대통령 소속에서 독립기관으로 하거나 국회 소속으로 하거나, 다음에 대법원장 중심의 수직적 계율구조를 가지고 있는 사법부, 대법원의 구조를 사법분과에서 논의해 주신 것처럼 획기적으로 개선해서 분권화하는 그런 것과 병행하는 개헌안이 되고요. 핵심적으로는 인사권과 관련돼서, 대통령이 행사하는 인사권에 대해서 국회가 실질적으로 인준권을 행사하는…… 그래서 구체적인 방안은 논의가 되어야 되겠지만, 심지어는 1급 이상의 모든 공무원들에 대해서 국회에서 인준을 받도록 하는 그런 방안들까지 논의가 되어질 수 있을 것입니다. 또 현행 예산 관련 부분과 관련돼서도 예산법률주의를 도입하고, 다음에 예산 조정과 관련돼서 정부가 편성한 총액의 범위를 넘지 않는 범위내에서 국회의 비목 설치나 증액권을 인정해 주는 그런 방안들을 헌법화한다면 대통령의 권한…… 정리하자면 획기적인 지방분권을 통해서 중앙권력, 집행권력의 전체 파이가 줄어들게 되고, 다음에 그것들에 대해서 작동하게 되는 인사․재정과 관련된 대통령 권한을 헌법적 통제를 통해서 통제한다면 충분히 입법권과 행정권과 사법권이 균형을 이루는 권력분립, 분권에 적합한 정부형태를 구성할 수 있다는 것이 의회의 견제권을 강화하는 4년 중임제 개헌안이고, 이것은 임기만 바꾸는 것은 절대로 아니다라는 말씀을 드립니다. 대통령제적 분권형의 경우 이 용어를 분권형 대통령제로 치환해서 부르는 것에 대해서는 적절하지 아니합니다. 이것도 역시 총리 중심 분권형과 마찬가지로 내각제적 요소가 본질적으로 침투될 수 있는 요소여서 저희들이 의식적으로 그런 용어를 피해서 ‘대통령제적 분권형’이라는 용어를 사용하게 된 것이고. 다만 내부적으로 대통령에게 실권을 주면서 행정권을 분할하는 부분과 관련되어서는 다양한 의견들이 있습니다. 내치, 외치 구분설에서부터 아까 보고드린 바대로 전략기획 부분과 그렇지 않은 부분들로 나눈 부분들이 있는데 이것들은 너무나 다양해서 지금 현재 일률적으로 이야기를 할 수가 없는 유형으로 보여집니다. 두 번째, 여론조사와 관련된 부분인데 조금 전에 말씀드린 것처럼 정부 형태와 관련돼 있는 다양한 유형 때문에 서로 혼동이 초래되는 것은 사실이지만, 오히려 국민에게 가장 큰 혼돈을 주고 있는 것은 소위 ‘분권형 대통령제’라는 표현입니다. 거기에 총리 중심 분권형에서부터 대통령에게 실권을 상당히 주는 현재의 정부 형태와 같은 것도 사실은 분권형으로 치부되어질 수 있는 가변성을 가지고 논의되어지고 또 ‘이원정부제’라는 용어, ‘준대통령제’라는 용어, ‘반대통령제’라는 다양한 용어하에서 뭉뚱그려져서 그 실체가 모호한 그런 유형들에 대해서 국민들이 혼돈을 하는 것은 너무나 당연하다고 생각하고. 그런데 지금 일부 정당들에서 제안하고 있는 총리 중심 분권형을 마치 분권형 대통령제라고 부르는 것은 그것은 말을 두고 사슴이라고 부르는 것과 같은 우를 범하는 것이다. 그것은 오히려 분권형 내각제로 명명되어져서 여론조사를 해야 되는 것이다라고 생각되어지고. 그런 취지에 서 보면 현재의 여론조사가 최소한 혼동은 있지만 국민들의 대통령 직선제에 대한 강한 선호를 일정 부분 반영하고 있다라는 점에 있어서는 의문이 없지 않겠느냐. 다만 제가 여기서 간사로서 정리해서 분과위원회에서 승인을 받은 이 여론조사는 그동안 언론 여론조사를 그대로 옮겨온 것에 불과하기 때문에 저희 분과위의 주관적인 의도가 관여돼 있는 것은 아니다라는 말씀을 올리겠습니다. 이상 저희 분과와 관련된 부분은 이 정도로 마치겠습니다.

홍일표 위원
잠깐만 보충질문 간단히 한번……

소위원장
우선 홍일표 위원님 보충질의하시고, 그다음에 좌세준 자문위원님 말씀을 듣겠습니다.

홍일표 위원
그러면 김종철 자문위원님, 자문위원회에서 가장 선호도가 높은 정부 형태는 어떤 것이라고 볼 수 있으세요?

정부형태분과간사 김종철
선호도 부분과 관련되어서도 어떤 의견을 모아보자, 모아보지 말자라는 의견이 대립했습니다. 사실 이렇게 세 가지 대안을 제시하기로 한 것은 분과위원회 위원들이 전원 다 참석한 것도 아니고. 다만 아까 말씀드린 것처럼 세 가지 유형, 내부에서만이라도 다양한 어떤 변수들이 있기 때문에 그것은 구체안을 마련할 때 논의되어야 할 사안이지 어떤 특별한 성어를 구체적으로 밝혀서 보고할 수는 없는 상태가 아닌가 이런 의견들이 모아졌습니다.

소위원장
우선 좌세준 자문위원하시고, 이상수 소위원장님 하시지요.

소위원장
저는 짧게 말씀드릴게요. 아까 홍일표 위원님이 의견 물으신 내용 중에 그게 있었던 것 같습니다. 그러니까 현행 300명의 국회의원 정수를 유지하면서 문제된 비례성이나 이런 것들을 강화할 수 있는 방안이 없는지 이런 문제를 말씀하셨는데요 아마 힘들지 않을까 생각합니다. 현재 253 대 47의, 그 47명의 비례대표는 혼합형 선거제도를 유지하는 국가들 중에서는 가장 비례성이 떨어지는 제도라는 것은 위원님도 잘 알고 계실 거고요. 아까 이언주 위원님 말씀하신 비례대표를 도입하면서 예를 들어서 선거구의 범위를 넓히고……

소위원장
중․대선거구제 도입.

소위원장
예. 중․대선거구로 하고 200명 정도로 지역구 의원 수를 줄이고, 2 대 1 비율로 했을 경우에 100명 정도 비례대표를 늘리는 방안도 도입 여부가 논의될 수는 있을 겁니다. 지금보다는 나아지겠지요. 한데 그게 미봉책이 되지 않을까 생각하는 면에서는 이번에 개헌까지 논의되고 있는 마당에 의원 정수나 이런 부분들도 양원제로 가든 단원제로 가든 어떤 의원 정수, 그러니까 30년 전이 14만 5000명 기준이었거든요. 그것보다 인구가 늘어나고 했으니 그 기준에 맞추더라도 의원 정수가 늘어나야 된다는 전제하에 선거제도가 논의되는 것이 맞다라고 생각됩니다.

소위원장
다음은 이상수 소위원장님 하시고, 이준한 자문위원님 하시면 이 순배는 여기서 일단 마무리하겠습니다.

자문2소위원장 이상수
존경하는 홍일표 위원님께서 아주 예리한 질문을 해 주셨는데요, 사실 대통령제를 유지하면서 4년 중임제를 했을 때 과연 권력의 분립이, 분권이 가능한 거냐 하는 질문을 했는데요 저희 분과에서나 또는 저희 소위에서 그 점에 관한 토론도 약간 있었습니다. 있었는데 저희들 중에는 예산편성권을 국회에 준다든지 또는 법률안 제출권을 대통령한테서 빼앗아온다든지 이 정도 가지고 과연 국회의 권한이 강화돼서 대통령의 권한이 약화되는 분권이 가능하겠는가 하는 데 대해서 의문을 가진 사람이 많았고요. 더 나아가서 현행 책임총리제를 도입한다고 하더라도 한계가 있다. 그런 의미에서 4년 중임제는 아까 말씀하신 것처럼 8년 단임제가 될 가능성이 높다는 얘기가 많이 나왔다는 얘기를 드리고 싶고요. 그다음에 지금 홍 간사님께서 물어보니까 말씀드리는데 실제 우리 소위의 어떤 분포를 정확히 말씀드린다는 것은 여러 가지 오해의 소지도 있어서 제가 ‘속기록에 나와 있으니까 속기록을 참조해 주십시오’라고 얘기했는데, 굳이 이 자리에서 말씀드린다면 우리 소위가 25명입니다. 25명인데 분과에서도 논의했고, 워낙 중요한 문제이기 때문에 전체적으로 논의해서 제가 통계를 내봤어요. 통계를 내왔는데 분권형을 나누지 않고 대통령제 분권형과 총리제 분권형을 합쳐서 분권형이라고 했을 때 전체 분권형이 다수입니다. 다수이고, 그다음에 예를 들어서 순수한 대통령제를 유지하면서 국회에 권한을 많이 주면서 4년 중임제를 하자는 견해가 한 네 사람 있었고요, 내각제를 주장한 사람도 한 네 사람 정도 있었을 뿐입니다. 이상 말씀 마치겠어요.

소위원장
이준한 자문위원님 말씀하시고 이 순서는 마무리하기로 하겠습니다. 여기서 일괄적으로 마이크가 들어가니까 거기서 아무리 누르셔도 잘 안 됩니다.

정당선거분과간사 이준한
존경하는 홍일표 위원님께서 질문주신 것은 분권형 대통령제, 저는 ‘이원정부제’라고 칭하는데 그러한 제도를 채택했을 때 현행 지역구 수준의 의원 정수를 유지하는 방법이 가능하겠느냐라고 하셨습니다. 그리고 또 석패율제를 통해서 보완할 수 있지 않겠느냐라는 질문을 주셨는데요, 이원정부제를 염두에 두고 우리 분과에서 얘기 나온 것은 그것을 더 성공적으로 하기 위해서라도 독일식 연동형 비례대표제를 하는 것이 분권이나 또 협치에 더 타당하고 분권형 대통령제, 저로서는 이원정부제라고 하는데 더 조응성이 높은 선거제도이다라는 의견이 많이 나왔습니다. 물론 제가 요즘 최근 2010년 이후에 미국이나 영국의 정치학계에 나온 정부형태에 대한 논문들을 보면 대통령제 채택한 국가에서도 비례대표제를 실시해서 다당제를 성공적으로 운영하는 국가도 있고 또 영국과 같이 의원내각제를 하면서 소선거구제를 해서 양당제로 된 사례도 있습니다. 분권형 대통령제, 저로서는 이원정부제라고 하는 것이 많이 사용되고 있는 유럽의 사례들을 보면 그 국가들은 대부분 비례대표제를 더 확대해서 사용하고 있는 것이 맞고요. 지금 존경하는 홍일표 위원님께서 ‘소위원회의 의견 분포는 어떠냐?’라고 질문하셨는데 우리는 소위원회에서 이상수 소위원장이 ‘대충 의견이 어떠냐?’라고 물어본 적이 있었고 그것을 이런 특위나 어디 다른 데에서 보고하거나 그것을 집계하기 위해서 질문한 거는 없었습니다. 그리고 그것을 통해서라도 지금 다수는 분권형이라고 하는 의견이 많이 있다는 것은 맞지만 4년 중임제 대통령제하고 이른바 분권형 대통령제라고 하는 것에 선호하는 사람들의 숫자 차이는 4년 중임제 대통령제를 네 분만 선호하는 것이 아니고 제가 분류한 것에 따라서는―속기록에 분명히 나와 있으니까 더 확인하지만 그 이상이기 때문에 분권형 대통령제라고 하는 것과 4년 중임제 대통령을 선호하는 자문위원들 사이에 큰 차이는 없었다고 말씀드리겠습니다.

소위원장
너무 지나치게 서로 차이를 드러내지 마시고. 혹시 김형준 자문위원님, 이 사항과 관련한 거면 1분……

소위원장
예, 1분이면 충분합니다. 홍일표 위원님이 말씀하신 부분의 자문을 하셔서 말씀드리는데요, 이것이 자문위원들의 역할이라고 봅니다. 지금 ‘253석을 유지하면서 300석을 가져가면서 독일식의 연동형 비례대표제를 가져오면서 분권형 대통령제가 효율적으로 갈 수 있을 것이냐?’라는 질문을 하셨는데요, 제가 말씀드리고 싶은 거는 어떤 제도가 됐을 때 그 제도가 가지고 오는 효과에 대한 것들은 전혀 얘기하지 않은 상태에서 토론이 진행되면 상당한 논쟁이 있을 수 있을 거라고 봅니다. 제가 한번 말씀드릴게요. 지금 300석으로 하고요 똑같은 식으로 해 가지고 독일식 비례대표제를 채택했을 때 2016년도 선거 결과가 어떻게 바뀌는지 말씀드리겠습니다. 더불어민주당은 123석을 얻었지요? 79석으로 떨어집니다. 그리고 새누리당, 122석 얻었지요? 103석으로 갑니다. 그리고 국민의당은 38석을 얻었는데 83석으로 갑니다. 그리고 정의당은 6석을 얻었는데 23석으로 갑니다. 더불어민주당이 44석이 줄게 돼 있어요, 독일식으로 가져가게 되면. 그리고 새누리당은 18석이 줍니다. 자, 제가 말씀드리는 것은 특정한 정당한테 유불리를 떠나서 하는 것이 아니라 어떤 제도가 나왔을 때 그것이 실질적으로 어떠한 정당에 일방적으로 유리하느냐 유리하지 않느냐 하는 것을 다 같이 염두에 둬서 얘기해야 된다, 그래야만이 선거법을 포함해서 헌법 개정을 할 때 합의를 도출할 수 있다고 보고요. 석패율 제도를 채택하고 있는 나라는 일본밖에 없습니다. 석패율은 중복 후보를 허용하고 있는 것이고요, 47석을 가지고서 비례대표제를 채택할 때는 어떠한 형태이든 간에 권역별 비례대표제를 채택하는 상황 속에서 일본식을 채택하든 독일식을 채택하든 그 효과는 거의 없다. 더 나아가서 비례대표를 독일식으로 하게 될 때…… 이거는 제가 꼭 말씀드리는데요, 만약에 독일식 비례대표제를 할 경우에는 특정한 지역은 지역구 의원만 있고 비례대표 의원이 없을 수도 있다는 부분 들도 명쾌하게 자문하고 그 판단은 의원 분들이 하시는 이런 쪽의 자문 말씀을 드리고 싶습니다.

소위원장
회의를 시작하고 어느 정도 꽤 긴 시간이 지났습니다. 그래서 잠시 휴식을 위해서 정회를 하려고 합니다. 뜨거웠던 분위기도 조금 가라앉히시고, 로비에 별도로 다과도 준비돼 있으니까 음료도 나누시는 시간을 가지시기 바랍니다. 정회를 선언합니다. (16시28분 회의중지)(16시53분 계속개의)

소위원장
장내를 다시 정돈해 주시고요. 그러면 회의를 속개하겠습니다. 다음 질의 순서는 원혜영 위원님 순서시거든요. 원혜영 위원님 질의해 주시고 응답하시고 필요한 부분들 서로 토론하면서 우선 10분 정도 사용해 주시면 좋겠습니다.

원혜영 위원
더불어민주당 소속 위원 원혜영입니다. 장기간에 걸쳐 또 장시간에 걸쳐 이렇게 애써 주시는 자문위원님들께 존경과 감사말씀 드립니다. 개헌이라는 게 워낙 어려울 줄은 알았습니다만 막상 개헌특위가 국회에서 발족하고 개헌에 대한 국민적 공감대가 전에 비해서 많이 형성된 시점에서 보니까 여전히 어렵고 정말 어렵구나 하는 생각을 다시 갖게 됩니다. 아마 오늘 이 회의도 이 자리에 계신 자문위원님들이나 위원님들도 다 같이 느끼실 거라고 생각합니다. 아까 다양한 견해가 있다는 말씀들을 하셨는데 특위 위원단들은 통일된 견해가 있고 자문위원단 내부에만 다양한 견해가 있는 것도 아니고, 또 자문위원단과 특위 위원단 간에 견해가 크게 묶여지면서 그룹 간에 대비되는 견해차가 있는 것도 아닙니다. 전부 다 다양한 견해가 각각의 부분에 상존하고 있어서 이것을 지혜롭게 또 현실적인 것을 감안해서 좁혀 나가는 게 제일 중요한 과제고 정말 지난한 과제다, 공무원들이 쓰는 용어로 하면 보통 지난하다는 게 거의 불가능하다는 얘기를 쓸 때 지난하다고 쓰던데 어쨌든 그런 것을 다시 느낍니다. 지금 크게 내용을 어떻게 우리가 정부형태 등에서 합의해낼 수 있느냐 못지않게 개헌의 시기와 절차, 단계를 어떻게 확정해 나가느냐 하는 부분도 중요한 일입니다. 사실 이 부분은 우리 자문위원님들께 부탁드릴 일이 아닙니다. 저희 국회가 감당해야 될 일이지만 어쨌든 현실적으로 그게 되지 않으면 안 풀리는 문제이기 때문에 같이 좀 고민해 주시고 지혜를 모아 주십사 하는 뜻에서 말씀드립니다. 아까 대통령의 임기 문제에 대해서 간사님께서 말씀해 주셨는지는 제가 정확히 기억 안 납니다만 대선과 동시에 개헌을 할 때 아예 3년으로 단축하거나 아니면 부칙에 현 헌법으로 3년간 대통령직을 수행하고 나머지 2년은 신 헌법에 규정된 대통령의 역할을 수행하면 된다 이렇게 하셨는데 아까 사적인 자리에서는 제가 여쭈어 보았습니다만 대선 후의 개헌, 지금 대선 때 개헌을 하자는 주장이 있고 또 일각에서는 약 1년 쯤 뒤인 내년 지방선거 때 맞춰서 개헌을 완성해야 된다 이런 주장이 있는데 그때도 이렇게 부칙에 넣으면 남은 기간 동안, 개헌 발효 시점까지 구 헌법에 의해서 대통령직을 수행하고 잔여임기를 신 헌법에 의해서 수행한다 이것이 가능한 것인지, 그것에 대해 크게 좀 동의를 얻을 수 있는 것인지 한번 바로 학계의 말씀을 듣거나 아니면 자문위원회에서 논의해 주셨으면 하는 말씀을 드리고요. 그래서 제가 이런 말씀을 드리는 것이 내용으로도 나누어 볼 수 있지만 지금 개헌 논의의 전선은 시기로도 많이 나누어져 있습니다. 그래서 저는 내용을 충실하게 하고, 국민적 동의를 얻는 한 빠를수록 좋다고 생각합니다만 또 많은 분들이 우려하시는 것처럼 대선 때까지 개헌하지 못하면 그것은 다 물 건너가는 것이다라는 그 얘기 했을 때 과연 그렇게 갈 수밖에 없는 것인가, 정말 그래서는 안 되지 않겠는가 하는 점에서 그 뒤에 대선 이후라도 이 개헌 논의가 내용에 있어서뿐만 아니라 절차와 과정에서 보다 공고화되고, 이를테면 대못을 박거나 콘크리트를 붓는 식의 굳혀가는 과정으로서의 개헌이 국민적 관심 속에서 진행되도록 해야겠다라는 고민도 함께 나누어 주셨으면 해서 말씀을 드립니다. 그리고 이것도 아까 논의가 많았습니다만 이 정부형태 개헌은 획기적 지방분권, 선거 또 정당제도의 개혁이라는 전제조건과 반드시 병행되어서 추진해야 한다는 점을 중요하게, 또 대부분의 동의로서 지적을 해 주신 것에 대해서 전적으로 공감을 합니다. 그런데 실제로 반드시 병행되어 서 추진해야 된다고 하면 절차적으로 선행되지 않으면 병행이 안 됩니다. 지금 개헌은 우리 국회의원을 중심으로 한 정치권의 관심사입니다. 과제입니다. 그리고 대통령의 권한을 어떻게 조정하느냐, 축소하느냐, 나누느냐의 문제입니다. 그런데 선거제도는 우리 국회와 국회의 중심을 이루고 있는 정당 또 국회의원들 개개인의 기득권과 현상의 파괴 내지는 약화․변경을 가져오는 것이기 때문에 더 어려운 과제입니다. 그래서 저는 이것이 어떻게 또 실질적으로, 개헌 논의가 실효적으로 담보될 수 있도록 대선 이후의 과정에서 관리되는 것 못지않게 선거제도 개혁도 대선․개헌과 더불어서 실효적으로 개혁될 수 있도록 할 것이냐 하는 고민도 같이 해야 되지 않은가 그런 생각을 말씀드립니다. 마지막으로 정부형태에 대해서 제 의견을 좀 말씀드리겠습니다. 여러 가지 기준이 있겠습니다만 우리 자문위원회에서는 행정부 내부의 분권 여부를 기준으로 해서 이렇게 세 가지로 나누셨다는데 아주 좋은 기준이라 생각하고 저도 동의합니다. 첫 번째 대안으로 정리된 분권형 대통령제는 아마 우리가 일반적으로 대통령 직선 이원정부제로 표현해 왔던 것이 그렇게 된 것이 아닌가 싶은데 거기에 저도 이번에 좀 심화된 공부를 하면서, 이 자리에도 계십니다만 여러 선생님들이 ‘특히 복잡다기화된 현대사회에서 영역을 구별하는 것이 불가능하다. 그래서 그것은 안 된다. 권한과 기능으로 나누어야 된다’ 이렇게 얘기를 하시는데 그럴 때도 역시 여기 구체적인 사례로 얘기했지만 국가미래전략․기획이나 사회통합적 집행권 이런 것을 어떻게 일상의 국정영역 속에서 분리하느냐의 문제는 여전히 남아 있다고 봅니다. 그런데 저는 두 번째 의회의 견제권을 강화하는 4년 중임제 대통령제는 현재 행정부 내에서의 권력 문제를 더 이상 진전시키지 않고 있는 문제점이 있다고 생각을 합니다. 세 번째 내각제는 뭐 제가 더 언급은 따로 안 하겠습니다. 저는 가장 바람직하다고 개인적으로는 생각하지만 이것은 국민적 공감대를 얻기가 굉장히 어려운 것이 아니냐 그렇게 생각해서 더 언급을 안 하겠습니다. 그래서 저는 평소의 생각이 현재 개헌이 정치권의 합의와 국민들의 동의라는 선에서 보면 현재 자문위원회에서 정하신 것처럼 행정부에서의 권력 배분의 문제를 기준으로 해서 말씀드리면 현행 헌법은 책임총리제의 요소를 가지고 있습니다. 그러나 형식화되어 있습니다. 이 선보다는 조금 더 행정부 내에 대통령과 내각 또는 내각을 대표하는 총리의 권력 균형이 강화되는 쪽으로 가야 된다. 그리고 또 마지막 선은 순수내각제나 아니면 오스트리아식 이원정부제처럼 준내각제, 그러니까 대통령을 직선하기는 하되 대단히 형식적이거나 대표적인 권한만 부여한 것, 여기까지는 국민에게 공감을 받기가 어렵지 않느냐. 그래서 ‘직선으로 뽑힌 대통령이 일정한(상당한) 정도의 책임과 권한을 지는 대통령제’ 이 선에서 우리가 찾아야 될 것이 아니냐 그렇게 저는 생각하고 있습니다. 그래서 오늘도 논의해 주시면 좋겠고 또 자문위원회에 부탁드린 것은 이 1안에 있어서 행정부 내에서의 대통령과 총리로 대표되는 내각의 권력 배분 이쪽을 조금 더 강화함으로써 균형을 갖게 하는 쪽에 좀 심화된 논의가 필요하지 않은가 해서 말씀을 드립니다.

소위원장
감사합니다. 어느 분이 대답하시겠습니까? 우선 담당……

자문2소위원장 이상수
제가 간단하게…… 담당 간사님 먼저 하십시오.

소위원장
담당 간사님이 먼저 하시고 해당 분과 자문위원께서 좀 보충해 주시고 그래도 또 모자란 것이 있으면 소위원장님이 하시고 그런 식으로 하시지요.

정부형태분과간사 김종철
정부형태분과 김종철 간사입니다. 원혜영 위원님의 오랜 의정경험에서 우러난 고견에 대해서 자문위원으로서 많은 공부가 되었습니다. 한두 가지 첨언해서 말씀을 올릴 것은 이것은 분과위의 의견이라기보다는 제 개인 소견에 해당할 수 있는데, 선거제도 개혁이 어렵다라는 부분과 관련되어서는 국회의원들께서 조금은 자유로워질 수 있는 많은 방안들이 자문위원회에서도 제안되었습니다. 아까 저희 논의에서도 있었고요. 하나의 예시입니다마는 시민의회에 맡기는 그런 방식으로 선거제에 대해서 기본원칙을 결정하게 한 다음에 전문가들이 세부 안을 구성하는 그런 방안이 있을 수 있어서 국회의원들의 ‘지금 개헌 아니면 아무것도 할 수 없다’라는 식의 인식이 자문위원들이나 국민들의 동의를 받기는 쉽지 않은 듯합니다. 만일 선거제도 부분에 있어서 대선 전에 획기적인 개혁을 한다면 차기 정부에서 행정부 내의 어떤 분권을 이루기 위한 개헌을 안 하기는 매우 애롭지 않겠는가, 그래서 저희 분과위원회에서도 전제조건으로 지방분권과 선거제도, 정당제도 개혁의 어떤 전제조건성을 야기했던 부분들이, 그리고 사실은 모든 위원들이 동의했던 부분이 이게 아닐까…… 그래서 아무것도 하지 말자는 게 아니고 국회에서 실제로 할 수 있는 것에 있어서 개헌안을 발의시켜서 통과시킬 정도의 합의면 충분히 선거제도 개혁도 이루어질 텐데 그것은 건드리지 않고 사실은 국민적 지지가 분명하지 않은 개헌에만 매몰되어서는 국민들이 동의하는, 공감하는 개헌을 하기는 힘들지 않을까라는 점이 고려되어야 할 것으로 보여지고. 정부형태의 세부 부분에 대해서 사실은 각각의 대안들이 수렴할 수 있는 부분들이 미시적으로는 있을 수 있다라고 생각합니다. 만일 이후의 어떤 자문위원회나 국민 공론화 과정에서의 논의라면 그것을 위한 추가적인 심화된 논의가 이루어지면서 향후에 좀 더 발전된 안을 제안할 수 있지 않을까 이런 생각을 해 봅니다. 이상입니다.

소위원장
다음은 장영수 자문위원 말씀하십시오.

소위원장
지금까지 우리가 분권형 정부형태에 대해서 얘기를 하면서 사실 대부분이 프랑스만을 염두에 두고 얘기를 했었던 것 같습니다. 그러다 보니까 그와 관련해서 외치․내치의 얘기라든지 그게 적절하냐 안 하느냐 그런 식의 어떤 선입견을 가지고 많이 얘기를 했었는데 사실 그동안에 분권형으로 분류됐던 나라들의 헌법을 죽 한번 비교해 보면 굉장히 다양한 스펙트럼을 가지고 있습니다. 예컨대 국민의 직선에 의해서 대통령이 선출된다는 공통분모를 가지고 시작하지만 나라에 따라서는 프랑스의 경우 대통령의 권한이 비교적 큰 편이고 우리가 흔히들 외치라고 얘기하고 있는 외교나 국방에 관한 그런 것들을 가지고 있지만 그 외에도 국민투표부의권이라든지 공무원임명권이라든지 국무회의주재권이라든지 이런 것들을 가지고 있고요. 포르투갈 같은 경우에 있어서는 프랑스보다는 약간 약하지만 외교권을 제외한 거의 대부분의 권한을 비슷하게 가지고 있다든지, 핀란드 같은 경우에 있어서는 오히려 1999년 개헌 전에는 프랑스 이상의 강력한 권한을 가지고 있다가 개헌을 통해 가지고서 상당히 권한을 축소시키면서, 여기에서 좀 독특한 것이 국군통수권 같은 국방에 관한 권한이 대통령에게 있으면서 실제로 장관과 협력해 가지고 행사하도록 하고 있고 그리고 외교권 같은 경우는 정부와 협력하도록 이렇게 규정하고 있습니다. 오스트리아 같은 경우에 있어서는 형식상으로는 우리가 분권형으로 분류하기도 하지만 실질적으로는 대통령의 권한 행사를 안 하고 있고 역할 포기 뭐 이런 식의 얘기를 하는데 사실상 의원내각제로 운영되고 있는 그런 시스템입니다. 그러면 이런 점들을 방금 원혜영 위원님 질문하신 것들하고 죽 연결시켜 가지고서 본다면 외치․내치의 구분이라고 하는 것을 어떤 선입견을 가질 필요가 없다는 것, 그것은 무슨 얘기냐 하면 프랑스에서도 외치․내치 헌법에서 얘기하고 있는 것 전혀 없습니다. 단지 개별적인 권한을 갖다가, 어떤 권한을 갖다가 대통령에게 주느냐, 총리 내지는 내각에 주느냐, 그때그때 개별적 권한의 부여에 대한 정책적 판단일 뿐이다…… 그리고 두 번째, 우리가 결국 대통령에게 모든 권한을 부여해 주면 협치 문제도 필요 없고 어떤 권한 행사에 있어서의 충돌이나 혼란 필요 없습니다. 대통령에게 몽땅 다 주거나 혹은 내각에 몽땅 다 주거나 그랬을 때는 그런 문제 안 생기지요. 분권이기 때문에 협치의 문제가 필연적으로 발생되는 거고 이와 같은 협치가 힘드니까 하지 말자는 얘기는 결국 극단으로 가자, 극단적인 대통령제나 극단적인 의원내각제로 가자라는 얘기밖에 안 된다, 분권을 전제한다면 협치를 할 수밖에 없고 그렇다면 어떤 제도적 장치 속에서 협치를 구현하느냐, 이것을 생각해야 된다는 것이고요. 그리고 구체적인 권한 분배와 관련해 가지고는 대통령이 일단은, 어떤 나라에서든 대통령을 일단 두면 의원내각제의 대통령은 국가원수로서의 의전적인 권한, 형식적인 권한은 가질 수밖에 없습니다, 대외적으로 국가를 대표하고 외교사절 신임․접수라든지 혹은 형식적인 교역에 대한 비준권이라든지. 그리고 그것과 연계가 큰 부분들을 갖다가, 방금 말씀드렸던 여러 나라들의 경우에 있어서 연계가 큰 부분들을 갖다가 대통령의 실질적인 권한으로 부여하는 그런 것들이 많이 나타난다 그랬을 때 외교권 얘기가 나오는 것이고. 또 다른 한편으로는 총리가 담당하는 영역과의 분리가 쉬운, 완전히 분리되는 것은 아니라 하더라도 다른 것들과 복잡하게 얽혀 있는 것이 좀 덜한 그런 부분에 있어서, 그리고 국가원수로서의 지위와 연계가 강한, 그래서 외교나 국방에 대한 것들이 포르투갈이나 혹은 핀란드나 이런 나라들에 있어서도 많이 거론이 되고 있고 그런 나라들조차도 대통령이 독단적으로 하느냐 아니면 정부와의 협의를 통해서 하느냐 이런 것에 대한 헌법 규정들에 차이를 보이고 있는 것이고 오히려 전략이나 기획 이런 식으로 했었을 때는 이게 예컨대 대통령이 기획해 놓으면 총리는 그걸 받아서 그대로 다한다, 총리가 안 받으면, 총리가 그걸 따르지 않는다면 이건 있으나마나 한 것이고 만약에 총리가 의무적으로 따라야 된다면 대통령이 모든 것을 다하는 것이나 실질적으로 다르지 않은 그런 문제들이 있게 된다고 생각을 합니다. 그리고 순서가 조금 바뀌었는데 원혜영 위원님이 먼저 질문하셨던 그런 부분들과 관련해 가지고서 지금 당장의 개헌이 아니라 예컨대 내년 지방선거 때 개헌하는 경우에 있어서도 임기를 3년으로 줄이거나 3년 이후에 있어서 신헌법에 의해 가지고 권한행사를 하도록 하는 그런 식의 대안이 적용될 수 있느냐? 그동안에 얘기가 나왔던 것처럼 헌법에 의해서 대통령이 선출되고 이미 선출된 대통령의 권한행사 등에 대해서는 새헌법에서 변경을 가하는 것이 가능합니다. 그렇기 때문에 똑같이 규정한다 하더라도 아무런 문제는 없는데, 다만 규범적인 문제, 법적인 문제가 아니라 현실적인 문제로서 대통령으로서의 권한을 가지고 행사하고 있는 사람이 자기 권한을 갖다가 줄여나가는 데 쉽게 합의하겠느냐 그게 문제로서 고려되어야 될 뿐이다, 규범적인 문제는 아니다 그렇게 답변드리겠습니다.

소위원장
다음은 황도수 자문위원님 하시고 이상수 위원장님 하시고 그다음에 이철우위원님, 우리 위원들 순서대로 다시 돌아가겠습니다.

사법부분과간사 황도수
황도수 위원입니다.

소위원장
가급적 짧게짧게 대답해 주시지요.

사법부분과간사 황도수
예, 짧게 하겠습니다. 지금 분권형 할 때 말씀드릴 수 있는 건 분권 개념이 뭐냐라는 개념을 한번 생각해 보셔야 될 것 같아 가지고, 분권이란 권력을 나누었다라는 뜻이고 나눴을 때의 그 나눈 효과가 뭐냐, 국민한테 책임을 독자적으로 진다는 뜻을 가져야 된다는 거지요. 국민한테 책임을 안 지면…… 지금 현행 대통령이 책임질 수 있는 법적 제도가 거의 없으니까 5년 무책임제라고 볼 수 있는데 지금과 똑같은 상태에서, 국민한테 책임지지 않는 상태에서 대통령과 총리의 권한을 나눴다고 해 가지고 국민들 입맛에 맞는 정치를 할 것인가, 무책임하니까 자기 입맛에 맞게끔 정치를 할 것이다 그런 위험성이 있다라는 거지요. 그런 의미에서 볼 때 분권한다 내지는 제왕적대통령제 또는 제왕적총리를 막는다는 의미는 무엇인가, 그 권한을 독립한 기관들이, 책임지는 공무원들이 따로 분리되어 나가야 된다 그런 의미로 봐야 된다라는 거지요. 책임질 수 있는 제도가 먼저 전제되지 않는 한 분권형도 의미 없고 그다음에 어떠한 것도 의미가 없다라는 생각이 제 생각이에요. 그런 의미에서 볼 때 책임제도, 예를 들면 정 안 되면 퇴임청문회라도 둔다든지 또 공무원에 대한 손해배상을 국민들이 직접 할 수 있는 제도를 둔다든지 이런 걸 바탕으로 분권을 하고 또 나아가서 독일과 같은 책임장관제도, 책임독립행정기관제도 이런 등등이 도입되어야 되지 않겠는가, 이게 전제로서 한번 그 부분도 고려해 주셨으면 고맙겠습니다.

소위원장
이상수 위원장님.

자문2소위원장 이상수
간단히 두 가지만 답변드리겠습니다. 첫째로 만일에 2018년도 개헌이 된다고 했을 때 그때 이미 뽑힌 대통령에 대한 임기는 어떻게 되는 거냐, 권한은 어떻게 행사되는 것이냐 하는 질문이 계셨는데요. 우선 법률적으로는 2018년도에 개헌을 했을 때 그 개헌에 부칙을 달지 않는다 하면 아마 지금 뽑힌 대통령은 그때까지 임기를 마치고 물러서야 될 겁니다. 그렇지만 부칙으로 만일에 예를 들어서 2018년도 개헌안에 현행 대통령에 대해서는 임기를 2년 동안 보장하겠다 한다면 보장되니까 문제가 없다고 생각하고요. 마치 그것은 지금 국회의원들도 이번에 개헌되더라도 임기를 2020년까지 보장한다는 부칙을 달면 문제가 없는 것처럼 문제가 없다고 봅니다. 단지 제가 걱정하는 것은 규범적으로 가능하지만 사실상 2018년까지 기다렸다가 개헌이 되겠느냐? 절대반지를 끼고 계신 분한테 반지를 빼라고 할 수 있겠느냐는 비유가 아까 있었는데 적절한 비유라고 생각하고, 저는 사실상 가능하지 않을 것이다 하는 말씀을 드리겠고요. 두 번째 질문 중에서 선거법과 헌법 관계를 얘기했는데 우리 중에는 굉장히 선거법을 강조해 가지고 최소한 같은 시기에 같이 개정하자고 하는데 저는 그것은 무리라고 생각합니다. 헌법은 지금 개정을 하는 마당에 있기 때문에 헌법 개정하고 헌법의 중대한 원칙, 예를 들어서 투표율과 득표율의 동등성을 보장해라 하는 그런 규정이 들어가면 반드시 아마 그 헌법 규정에 입각해 가지고 법률을 고쳐야 되기 때문에…… 앞으로 국회의원선거는 한 3년 남았지 않습니까? 그러면 그동안에 고치면 되거든요. 그래서 성급하게 같이 개정해야 된다 하는 것은 사실상 헌법 개정을 미루는 것이 되기 때문에 그것은 타당하지 않다 하는 의미에서 먼저 헌법 개정을 하고 선거법 개정은 앞으로 시간이 있으니까 그때 하면 된다, 이런 말씀을 드리겠어요.

소위원장
조정찬 자문위원님, 또 아까처럼 길게 낭독하실 필요는……

소위원장
그것은 제가 사과드리고요. 방금 원 위원님이 궁금해 하시는 것 제가 좀…… 우리 헌정사를 보면 공화국이 바뀌고 헌법이 바뀔 때 대통령 임기 문제, 1공화국에서 2공화국은 다 아시다시피 이승만 대통령․이기붕 부통령이 둘 다 유고였습니다. 그래서 현 대통령 임기 보장 문제는 문제가 안 됐고요. 2공화국에서 3공화국은 잘 아시다시피 헌정 중단적인 상황이었습니다. 그다음에 3공화국에서 4공화국도 역시 헌정 중단입니다. 저는 4공화국은 공화국으로 안 칩니다마는 어쨌든 헌정 중단이었습니다. 4에서 5로 넘어올 때는 겉으로는 헌정 유지됐는데 사실상은 헌정 중단적 상황이었습니다. 이때는 사실상 국회가 해산됐고 그래서 그 당시 전두환 대통령이 통대에서 뽑힌 임기를 포기하고 새로 뽑힌, 역시 체육관선거입니다마는 거기에서 뽑힌 임기로 새로 시작했습니다. 이것만 가지고 보면 헌법 부칙에 넣으면 뭐든지 다 보장이 되는구나…… 그런데 분명한 것은 헌정 중단적인 상황이 아니면 국민들이 뽑은 대통령을 나중에 개정한 헌법으로 임기를 단축하는 것은 굉장히 부자연스러워 보입니다. 이것을 제가 좀 말씀드리고 싶고요. 우리 헌정사의 경험을 다시 한번 잘 반복해 볼 필요가 있다, 그렇게 생각합니다. 그리고 아까 이 위원님이 제 발언에 굉장히 노여워하셨는데, 위원님들이 개헌 발의도 하실 수 있고 의결도 할 수 있기 때문에 저는 위원님들이 잘 판단하셔 가지고 그 권한을 정말 국민들을 위해서 잘 써 주십사 해서 말씀드린 거고요. 뭐 저희들이 무슨 말씀을 드리겠습니까. 그런데 걱정하시는 것은 뭐냐면 분권형으로 갔을 때 현 국회의원 또 새로 뽑힐 대통령 임기의 불일치 문제를 많이 우려하시는 것 같습니다. 제 의견을 말씀드리면 사실 분권형을 하게 되면 제가 말씀드린 바와 같이 대통령과 총리가 당이 달라 가지고 의견이 엇갈릴 수도 있습니다. 저는 그럴 때 좋은 방법이 대통령선거와 국회의원선거를 중간선거 형태로 2년마다 하는 게 국민들 의견을 물어봐서 해결하는 가장 좋은 방법이라고 생각합니다. 예를 들어서 새로 뽑힐 19대 대통령 임기를 5년 보장해 주고 그다음에 개헌을 해 가지고 분권형으로 가면서 새로 뽑힐 대통령 임기를 2년으로 제한하는 것도 굉장히 의미가 있고, 그다음에는 다시 4년으로 가는 거지요. 그러면 중간선거적인 형태가 되어 가지고 한번 그것도 고려해 볼 수 있지 않나 이런 생각을 합니다. 그리고 제가 공무원을 오래 해 봤기 때문에 아는데 사실 우리나라에서 국회의원님들이 열심히 하셔도 공무원들이 부처이기주의 때문에 나라 망치는 것을 제가 많이 봐 왔습니다. 부처이기주의는 행정부 문제거든요. 행정부 내부 문제인데, 국무총리와 대통령께서 혹시라도 당이 달라져 가지고 의견이 엇갈릴 때 그 밑에 있는 공무원들의 행태가 참 걱정됩니다. 그리고 그때는 아까 말한 어떤 외치․내치 이렇게 구분하거나 장기 기획적인, 기획적인 업무는 어떤 비전이 있는 업무는 대통령이 맡고 이런, 어떤 것을 해도 구체적으로 권한을 배분함에 있어서는 분쟁이 날 수밖에 없는 상황입니다. 그 래서 저는 분권형을 하더라도 아까 여기서 누누이 말했지만 협치 정신이 정말 필요하고요. 협치 정신은 사실은 현행 헌법하에서도 충분히 발휘될 수 있습니다. 현행 헌법에서 잘 아시다시피 국무총리는 행정각부 통할권이 있습니다. 그리고 각료 임명 제청권이 있습니다. 그 두 가지 권한이 제대로 행사가 안 되기 때문에 문제가 생기는 것이지 그 문제가, 법으로 규정된 권한을 행사 못 하는 것은 결국은 옛날 이승만 대통령이 만들어 놓은 잘못된 전통으로 순수 대통령제를 운영하려고 했기 때문에 생긴 문제입니다. 이런 문제들을 우리가 이번에 개헌하면서 한번 충분히 짚고 넘어가면서…… 지금 우리 국민들은 다 문제가 있다는 걸 인정하고 저도 개헌하는 것 간절히…… 왜냐하면 이건 개헌을 않고서 옛날 헌법 해석 바꿔 가지고 하라 그러면 아까 절대반지 같은 일이 안 된다고 보장이 없거든요. 그래서 저는 개헌하는 건 찬성입니다. 그런데 그런 점들을 우리가 좀 더 잘 생각해 보고 결론을 내렸으면 좋겠다는 걸 말씀드리겠습니다. 또 길어져서 죄송합니다.

소위원장
감사합니다. 다음은 이철우 위원님 질의하시고, 아시겠지만 대략 10분 내에서 주도하시면서 질문도 하시고 토론도 하시고 그러시면 되겠습니다.

이철우 위원
이철우 위원입니다. 저는 지역구가 사드가 들어오는 김천 지역입니다. 대한민국에서 헌법 개정에 가장 관심을 가진 분들을 자문위원으로 모셨습니다. 또 우리나라 석학들이 다 오셨습니다. 이분들이 모여서 안을 만들어 달라, 내용을 잘 축약해 줬으면 좋겠다 또 이상수 소위원장님께 ‘정부형태가 가장 문제가 되는 부분이고 그 형태가 정해져야지 다른 것도 따라서 할 수 있으니까 단일화를 만들 수 있습니까?’ 여러 번 여쭈어 봐도 ‘단일화는 만들기가 힘듭니다’ 이렇게 이야기합니다. 그래서 김종철 교수께서는 ‘국민들이 관심도 없는데 개헌을 이렇게 졸속으로 빨리 하려고 하느냐’ 이렇게 얘기하는데. 그 국민은 누구를 이야기하는지 모르겠습니다마는 먹고 살기 힘든 국민들이 헌법 개정하자 이렇게 나오기 힘듭니다. 여기서 말하는 국민은 일반 시민 대표들이 모여서 헌법 개정안을 만들고그렇게 하면 국민들께 이런 안을 만들었습니다 하고 투표를 부치는 겁니다. 그러면 국민들이 과반수가 좋다, 잘 했다 이러면 국민안이 되는 겁니다. 그런데 전 국민들이 나서서 개헌을 하자, 그것은 있을 수 없는 일 아니겠습니까? 그래서 18대․19대 국회에서 자문위원회를 만들어서 헌법 개정안을 만들었습니다. 또 3개 시민단체에서 여러 가지 헌법 개정안을 만들었습니다. 그리고 국회에서 이번 20대에서도 이렇게 특별위원회를 만들어서 여러 날 회의를 했습니다. 회의를 하면 할수록 똑같은 이야기가 계속 반복됩니다. 정부형태 하나 놓고도 4년 중임제가 낫다, 권력형을 대통령 중심이 되는 내각제가 낫다 안 그러면 순수 내각제를 하자, 통일이 안 됩니다. 그래서 권력을 나누는 것은 틀림없는 것 아니냐 이렇게 해서 권력을 나누는 분권형 대통령…… 김종철 교수님께서도 대통령이 더 힘 있는 분권 또 총리가 더 힘 있는 분권, 안 그러면 아주 절충형 여러 가지가 있다 이거예요. 그것은 다 아는 이야기인데 그래서 우리나라 역사를 봤을 때 또 우리나라의 현실을 봤을 때 어느 게 더 좋냐, 여기 계신 분들이 전문가들이니까 그 안을 달라고 요청하는 거지. 그래서 저희들이 해 보면 해 볼수록 어렵습니다. 저도 헌법 개정을, 저는 원래 수학 선생이었습니다. 하다가 헌법에 들어와서 해 보니까 단어 하나 가지고도 굉장히 힘듭니다. 우리끼리도 이것 만들 때 한 단어 때문에 싸움을 합니다. 안 된다, 된다 이렇게 하는데 이 헌법 개정이 얼마나 힘들겠습니까? 그래서 합의가 가능한 부분은 이번에 개정을 하고 다음에 하자, 이렇게 여러 번 나누어서 헌법 개정을 하는 게 좋은 것 아니냐 이런 생각을 갖습니다. 그래서 여기 계시는 분들한테 묻고 싶은 것은 우리나라는 제왕적 대통령입니다, 대통령을 뽑아 놓으면. 현재 제왕적 후보도 있습니다. 모든 분들이 빨대처럼 다 빨려 들어갑니다. 자유한국당은 자문위원들 모시고 하더라도 이름은 안 걸고 그냥 가서 도와줄게 지금 이렇게 합니다. 형편이 그렇게 되어 있습니다. 제가 안보특별위원회를 한번 만들어 보려고 하니까 우리나라 이름 있는 분들이, 요청을 하면 그 당의 이름을 걸 수는 없고 그냥 가서 자문해 줄게, 이름은 걸지 마라 이런 형편입니다. 민주당의 모 후보는 옛날에 박근혜 대통령 후보 자문하던, 그것으로 다 빨려 들어갑니다. 진공청소기처럼 들어갑니다. 그리고 우리 민주당 국회의원님들, 솔직히 자유한국당, 과거 새누리당보다 더 헌법 개정하자고 열심히 나섰습니다. 현재는 이분들이 다 꼬리를 감춥니다. ‘지금은 안 된다’…… 왜? 제왕적 후보가 있으니까 안 된다 이 말입니다. 그래서 우리가 아홉 차례 헌법 개정을 하는데 한 번도 밑에서 올라간 적이 없습니다. 위에서 내리꽂아서 내려온 겁니다. 다 정해 놓고 와서 법률가들이 가서 정하는 겁니다. 87년도도 마찬가지입니다. 3김이 앉아서―우리 이상돈 교수님 계시지만―대충 직선제 대통령 만들어 놓으니까 헌법학자들이 그냥 가서 ‘이것은 이렇게 하고 이것은 이렇게 하자’ 정해 가지고 40일 만에 다 해결한 겁니다. 그런데 이걸 논의를 1년 아니라 2년을 해도 해결 안 됩니다, 제가 볼 때는. 그래서 제왕적 대통령 뽑아 놓고 그때 가서 뭐 ‘지방선거 때 하자’…… 논의조차도 못 합니다. 어제도 이 논의 때문에 심지어 유종일 교수님이 이렇게 제안을 했습니다. ‘부칙만 개정하자. 대통령선거 하고 1년 내에 개헌을 하는 부칙을 개정하자’ 그게 김형오 의장님 안인데 그걸 하자 이렇게 제안을 했습니다. 그래서 제가 부칙에 해 놓으면 누가 발의를 하느냐 이거예요. 여당 된 사람들은 움직이지도 않고 대통령은 ‘내가 대통령……’ 안 움직이고, 지금 헌법 발의하려고 하면 대통령이 하거나 국회의원 과반수 이상인데 국회의원 아무도 여당이 안 움직이면 야당은 꼼짝도 못 하고 어떻게 발의가 되겠느냐…… 대선을 하고 나면 헌법 개정은 어려운 건 사실입니다. 그전에도 약속을 다 했지만 한 번도 못 했습니다. 그러니까 이렇게 논의가 된 마당에 국회에서 발의만 해 놓고 대통령선거 때, 그때 처리를 하면 안 되겠느냐, 그래서 여야 협상을 해서 하는 게 좋겠다…… 그러면 새로 된 대통령은 5년 임기를 어떻게 채울 거냐, 저도 5년 임기는 채워야 된다고 생각합니다. 단축한다고 하면 현 대선 전에 우리가 결론을 내 가지고 단축하면 되는데 당선되고 난 다음에 단축하라고 하면 그것은 어렵다 생각합니다.지금 대통령 당선되기 전에 단축을 하자, 3년 하자 이렇게 하면 쉽게 가능하고, 안 그러면 3년 동안은 그냥 현행 헌법으로 하고 2년은 새로운 헌법으로 하자 이런 것들을 합의를 해 놓으면 가능하다 이런 생각이 듭니다. 그래서 제가 지금 여기에 열여덟 분인가 계시는 것 같은데 자문위원님들, 대선 후에 진짜 우리 개헌이 되겠는지 확신을 가지는 분 계시면 손 한번 들어 주시기 바랍니다. 우리 같은 사정상 대선 후에 하더라도 개헌이 되겠다 이렇게 확신을 가진 분 손 한번 들어 주시기 바랍니다. (손을 드는 자문위원 있음) 여기 보면 절대다수가 아니잖아요, 지금. 열여덟 분 중에 다섯 분, 여섯 분…… 대선 후에는 저도 굉장히 어렵다고 생각합니다. 어떤 형태로 바꾸든 우리가 이번에 자문위원님들, 이렇게 연구를 많이 하신 분들, 연구를 지금까지 많이 하셨잖아요. 연구를 많이 하신 분들이 안을 만들어 주셔 가지고 대선 전에 안을 만들어서 그다음에 대통령에 당선되는 분은 3년은 현행 헌법대로 가고 2년은 분권형 대통령제로 가면 그 형태로 임기를 보장하는, 방금 장영수 교수님도 그게 가능하다고 이야기했잖아요. 가능하면 그런 형태로 가더라도 우리가 새로운 나라를 만들어야 되지 또 탄핵받는 그런 대통령을 만들어 가지고 되겠습니까? 보나마나 다음 대통령은 여소야대이기 때문에 총리도 못 뽑습니다. 이렇게 강력하게 대치하다가 당선되어 놓으면 제가 볼 때는 총리, 국회에서 동의받기 굉장히 힘들 겁니다. 그래서 그런 갈등을 계속하는 그런 나라보다는 헌법을 바꿔서 하는 게 좋겠다 이런 생각이 들고. 또한 교수님들이 말씀하신 것 중에 ‘국민이 원하지 않는 개헌이다’ 자꾸 이런 말씀 하시는데, 아까도 이야기했지만 국민들은 정말 개헌을 해라, 어떻게 해라 그런 데 관심이 별로 없습니다. 개헌에 관심 있는 우리 교수님들이나 시민단체나 이런 분들이 국민의 대표입니다, 사실상. 국회의원만 국민들한테 뽑힌 대표가 아니고 여러분들도 다 국민의 대표격입니다. 그래서 그런 분들이 안을 많이 만들었으니까 이미 개헌에 대해서는 관심이 많다고 생각되고. 우리나라가 대통령제를 해서 지금까지 잘된 부분이 많이 있습니다. 저는 가장 못사는 나라에서 대통령 권한이 막강했기 때문에 이렇게 잘사는 나라를 만드는 데 영향이 컸다고 생각합니다. 그러나 이제는 분권형 대통령, 좀 권력을 고루 나눠 가지는 그런 나라를 만들어야 된다고 생각하고, 박근혜 대통령도 본인은 깨끗하게 한다고 얼마나 노력했겠습니까? 최순실이가 붙어 있는 줄, 그렇게 나쁜 짓 하는 줄 어떻게 알았겠어요? 그전 대통령들도 그렇게 따지면 엄청나게 벌을 받아야 됩니다. 그러나 우리가 제왕적 대통령에 익숙해졌기 때문에 다 용서가 되어 왔잖아요, 현재까지. 그래서 앞으로는 이런 제왕적 대통령제를 없애기 위해서는 반드시 이번에 분권형 내각제가 되든 안 그러면 대통령이 더 힘을 갖든 또 총리가 더 힘을 갖든 어느 제도든 여기에 계시는 자문위원님들께서 결정을 해 주실 수 있으면 좋겠다는 이런 생각을 갖고. 4년 중임제는 아까 이상수 위원장님은 8년 단임제라고 했는데 저는 4년 단임제라고 생각합니다, 4년 단임제. 우리나라 대통령이 두 번 되기 어렵습니다. 3년이 넘어가면 대통령은 누구든지 인기가 떨어졌습니다. 심지어 인기가 10% 미만으로 간 대통령이 여러 명 있습니다, 10% 미만으로. 그래서 그분이 한 번 더 나선다고 하는 것은 굉장히 어려울 겁니다. 그래서 분권형 대통령으로 가야 된다고 저는 생각하고 있는데, 여기에 대해서 김종철 교수님, 오늘 발표하셨으니까 답변 좀 주시기 바랍니다. 이상수 위원장님도 나중에 답변 좀 주십시오.

소위원장
우선 김종철 간사님 하시고, 명재진 자문위원님 하시고, 최영태 자문위원님 하시고, 김정수 자문위원님 하시고 이렇게 하겠습니다. 가급적 오늘 발언 안 하신 분들을 중심으로 제가 발언 기회를 드리도록 그렇게 하겠습니다.

정부형태분과간사 김종철
간사여서 본의 아니게 말씀을 많이 하게 돼서 간략하게 제 소견을 말씀드리겠습니다. 이철우 위원님께서 개헌의 시기와 내용에 대해서 말씀을 해 주셨는데, 시기와 관련되어져서 말씀하시는 중에 헌법 개정권력자인 국민을 어떻게 생각하는가에 대해서 소견을 말씀해 주셨는데 개인적으로 좀 많이 놀랐습니다. 국민들이 생업에 종사하기 위해서 개헌의 어떤 세부적인 내용에 대해서 관심을 많이 가지지 못하거나 지식이 부족할 수는 있지만 엄연히 민주공화국인 우리나라에서 헌법 개정권․제정권, 주권은 국민에게 있다라고 했을 때 헌법의 저작권은 국민에게 있는 겁니다. 우리 헌정사에서 이번 탄핵 사태까지 포함해서 제도상의 문제에도 기인한 여러 가지 위기가 있었다라는 점을 부정할 수 없겠지만 근본적으로는 제헌헌법 이후에 헌법을 무시해서, 제도를 무시해서 국정운영이 잘못되어져서 위기가 초래된 것이 훨씬 더 많습니다. 그 이유는 헌법의 저작권을 가지고 있는 국민들이 ‘이게 내 헌법이다’라는 인식이 좀 부족하고 그것들을 지켜내고자 하는 의지가 일상정치 속에서 소홀히 되어 왔던 것이 이 원인이라고 생각을 합니다. 다행히 우리는 4․19과 5월 광주민주화운동, 87년 6월혁명과 이번 촛불혁명의 계기를 통해서 그럼에도 불구하고 우리 국민들이 민주공화국 헌정의 유지를 위해서 분연히 노력하는 모습들을 확인을 했고 지금이 바로 그 시점이다라고 생각을 하고, 그래서 우리가 국가개혁을 제대로 하기 위해서 개헌 논의도 하는 것이다라고 생각을 합니다. 이번에는 87년 헌법에서 부분적으로 이루었던 것처럼 이게 우리가 시민혁명적 계기로 만든 우리 헌법이기 때문에 이 헌법의 기본정신을 지켜야 되겠다라는 그런 것들을 더 고양시켜서 우리 국민들이 진짜 새로운 헌법이 내 헌법이므로 권력자가 함부로 무시하지 못하도록 하는 그런 의식을 가지는 것이 그 어떤 좋은 제도보다도 필수적인 조건이다라고 생각을 합니다. 저는 제도개혁의 필요성으로서 저희 분과위에서 정리된 지방분권과 선거제도, 정당제도의 개혁과 병행한 다양한, 대통령을 견제하기 위한 헌법 개정이 필수적인 국가개혁의 내용이라고 생각하지만 그것의 모든 전제는 국민들이 그 내용에 대해서 공감하고 그것을 지켜 내고자 하고 실현하고자 하는 의지가 있을 때여야만 가능하다라고 생각을 합니다. 그런 과정에서 좀 힘들고 시간이 들더라도 국민적 공감을 얻어 낼 수 있는 그런 설득 작업들을 해 나가는 개혁을 해야만 우리가 또 당면하고 있는 경제․사회적인 위기를 극복하기 위한 사회적 합의도 가능하리라고 생각이 되어지고. 그래서 근본적으로 국민이 참여하지 않는 그런 개헌을 말씀을 하시는 이철우 위원님의 의견에는 동 조할 수 없다라는 말씀을 드리겠습니다. 사족이지만 최근에 국민에 의해서 탄핵된 대통령과 그 이전의 대통령들을 같은 선상에 놓고 비교하는 것도 동일한 취지에서 공감하기 힘들다라고 말씀을 드립니다. 이상입니다.

이철우 위원
잠깐만요.


이철우 위원
제가 국민들한테 공감대를 얻지 않는 그런 헌법 개정을 하자 하는 이야기가 아니고 그렇게 생업에 바쁜 국민들이 모두 나서서 개헌을 하자 하는 것은 이해하기 어렵다. 그래서 그 개헌은, 누가 국민들의 대표냐? 시민단체 여러분들이 또 교수님들이 국민들 대표 아니냐? 그분들이 그렇게 오랫동안 연구를 했고, 해 왔다 그래서 그게 국민투표를 거치면 국민의 공감대를 얻는 거다 이렇게 이야기했지 국민 공감대 없이 하자는 이야기가 아닌데, 교수님이 그렇게 말씀하시는 데 대해서는 제가 더 유감입니다. 오늘 이렇게 싸움하러 온 게 아니지 않습니까? 제가 묻는 말에 답변해 주시면 되는데 국회의원이 이야기하는 것에 대해서 공격을 하고 이런 형태로 자문위원이 나가면 안 됩니다. 제가 아까도 그런 형태를 많이 봤는데 위원이 묻는 말에 답변을 하기 위해서 자문위에 계시는데 위원을 공격을 하고 이런 형태로 운영하는 것은 굉장히 어렵다고 생각합니다. 국민이 원하는 개헌을 당연히 해야 됩니다. 그런데 모든 국민이 나서서 이런 것을 만들어 달라 할 수 없으니까 국민의 대표인 시민단체라든지 교수님이라든지 이런 분들이 국회의원과 함께 만들어 가는 게 국민이 만드는 법이다 이렇게 설명을 드렸지. 그런 데 대해서 제가 더 유감을 갖습니다. 더 이상 답변 듣기 싫습니다. 그렇게 하지 마십시오.

소위원장
이철우 위원님 취지도 사실 그런 거였던 것 같고요. 김종철 자문위원님도 다른 측면에서 좀 다시 생각해 보시지요. 그리고 이거 가지고 자꾸 반복하지 맙시다. 자, 그다음에는 명재진 자문위원님 하시고, 최영태 자문위원님 하시고 이렇게 하겠습니다.

소위원장
거의 두 달 가까이 우리 자문위원들이 회의를 하고 논의를 하고 이러한 모임을 가졌습니다. 저도 깜짝 놀랐어요. 그렇게 바쁘신 분들이, 시민단체 대표들하고 우리 교수님들 그리고 행정부에서 또 오랫동안 일하신 분들, 이분들이 각자 하시는 일들을 보면 국회에 모이기 힘든 분들입니다, 사실. 이런 분들이 모여 가지고, 거의 90% 이상이 모여서 회의 때마다 아주 진지한 자세로 논의하고 회의를 해 왔습니다. 이것은 어떻게 보면 이번 우리 헌법개정특위의 큰 자산이라고 평가할 수 있고요. 저도 개인적으로 힘들지만 여러 위원들의 의견을 확인하고 이를 조절하기 위해서 많은 참여를 해 오고 있습니다. 제가 위원님들께 말씀드리고 싶은 것은 어떤 논의에 있어서 지금 확인의 단계다 이렇게 말씀을 드리고 싶고요. 세 가지 견해로 나뉜 정부형태만 보더라도 위원들이 가지고 온 시민들의 어떤 의견 또 학계의 의견 또 전문가들의 의견들이 확인된 것에 불과합니다. 우리 특위 위원들께서 좀 기다려 주시고, 저희 자문위원들이 합의될 때까지 어떠한 여러 가지 기회 또 모이기 힘든 분들이시기 때문에 어떠한 전자적인 의견이라든지 전자적인 방식으로의 회의를 계속할 수 있는 다양한 방법을 좀 진행해 주시기를 원하고요. 모든 어려운 문제 속에는 힘들지만 다 정답이 있습니다. 역사 속에서 그러한 정답을 찾은 민족은 흥하는 것이고요. 그러한 정답을 못 찾는 민족은 결국 사라지고 만 역사가 있습니다. 그래서 저희들도 확실한 정답을 찾을 때까지 좀 기다려 주시고 자문회의를 더 활성화할 수 있는 방법을 찾아 주시기를 부탁말씀 드립니다. 그리고 국민들한테 설득 작업도 같이 동시에 해야 됩니다. 그래서 공청회도 하셔야 되고, 지역 공청회 또 우리 자문위원들도 지역 위원들 많으니까 지역에서의 자문위원 회의도 열게 해 주시고요. 그래서 김종철 위원님 말씀처럼 국민들이 실감하는 개헌이 되어야 그 헌법이 오래갑니다. 87년 헌정 체제가 30년간 오래 지속된 것도 국회 여야 합의라는 그러한 민주적 정당성이 있기 때문에 오래간 거고요. 차기 헌법은 국민들이 더 참여하고 각 국민들이 이해하고 설득력 있는 내용으로써 채워져야 30년, 60년, 90년, 100년이 가는 헌법이 되리라고 생각을 합니다. 그래서 너무 조급한 마음을 피하시고 우리 자문위원도 해결책을 드릴 테니까 특위 위원들께서도 많은 지원과 조언 부탁말씀 드립니다.

소위원장
감사합니다. 그러면 최영태 자문위원님 말씀하시고요.

소위원장
예, 최영태입니다. 저는 광주에서 개헌 자문위원 회의에 한 번도 빠지지 않고 왔는데 그것은 개헌에 대한 관심이 그만큼 크다는 것이고 그래서 광주에서 개헌 조직을 만들어서 운동도 하고 있고 그렇습니다. 그런데 정치인들 하시는 모습을 보면 안 되는 일만 골라서 하고 계시지 않나? 그런 말씀을 감히 드리고 싶어요. 지금 야 3당이 개헌안을 만들어서 대선 전에 발의를 하고 대선 때 그것을 통과시키도록 하겠다, 그 발표가 나오고 나서 저희들이 운신하기가 굉장히 어려워졌습니다. 순수하게 개헌운동을 하고 있는데 이렇게 되면 많은 사람들이 ‘정치인들이 너무 정략적으로 개헌에 접근하는 것 아니냐?’ 이런 비판에 직면하게 되고 그러면 저희들조차도 개헌운동을 하기가 어려운 이런 상황에 처하는 측면이 있고요. 그런데 이번에 개헌안을 공동으로 발의하기로 한 그 정당들만 문제가 있는 게 아니라 저는 민주당에도 굉장히 큰 책임이 있다라고 생각을 하고 있습니다. 지금 민주당은 개헌의 어떤 골격에 대해서 내용을 전혀 발표를 하지 않고 있거든요. 이게 바로 다른 정당들에게 그리고 국민들에게 불신을 갖게 만들지 않느냐? 이런 정당이 대선이 끝나고 개헌을 한다라는 약속을 이행할 것으로 어떻게 믿을 수 있겠느냐라는 것이지요. 그래서 대선 전에 개헌을 추진하는 분들은 좀 더 여유를 갖고 그다음에 민주당은 최소한도 대선 전에 개헌의 중요한 골자, 예를 들어 권력구조 문제가 가장 큰 쟁점인데 이 권력구조 문제에 대해서 대충의 안이라도 발표를 하고 이것을 바탕으로 국민들에게 약속을 하고 믿어 주라고 하고 이렇게 해서 국민과의 약속이 되어야 한다는 생각이 듭니다. 그래서 아까 이철우 위원님께서 말씀하신 그런 취지라면 저는 충분히 타협이 된다라고 생각이 들어요. 그런데 타협을 이야기하면서 한 발짝 양보는 안 하고 왜 자기들 주장만 하고 그러는지…… 저는 우리 자문위원들이 정말로 어려운 시간을내 가지고 이렇게 참석을 하고 하는데, 하면서도 맨날 하는 이야기가 ‘과연 개헌이 되겠느냐?’ 이런 회의적인 얘기들을 많이 했거든요. 저는 제발 정치인들이 한 발씩 양보하고…… 그래서 요즘 맨날 얘기하는 것이 타협이고 대선 후에는 특정 정당만이 집권할 수가 없기 때문에 연정을 해야 한다, 연정이라는 것은 타협과 협력과 양보인데 왜 개헌 문제에 대해서는 한 발자국도 양보를 안 하고 자기들 주장만 하면서 이것을 갖다가 파투 나게 하려고 하는지…… 저는 그 부분에 대해서 모든 정당들이 이제 한 발짝씩 양보해서 대선 전에 개헌의 기본 골격은 합의를 보는 선까지는 해야 하지 않느냐, 이게 바로 개헌특위 위원들이 해야 할 일이고 우리 자문위원들이 개헌특위 위원들에게 압력을 넣어야 할 일이 아닌가, 저는 그렇게 생각이 됩니다. 저희 광주에서는 내일 개헌 추진하는 사람들이 기자회견을 해 가지고 이번에 개헌을 발의하기로 한 3당도 비판하고 민주당의 무책임한 태도에 대해서도 함께 비판하기로 했습니다. 이상 말씀 마치겠습니다.

소위원장
그다음에 김정수 자문위원님 하시고, 성창익 자문위원님 순으로 하겠습니다.

소위원장
저는 오늘 신문에, 뉴스에 발표된 3당 합의의 개헌 일정을 보고 왜 민주당은 여기에 동참을 하지 않는가 하는 그런 생각을 했습니다. 아까 이언주 위원님, 또 이철우 위원님 말씀에 상당히 공감하고요. 어떻게 됐든 자문위원회나 개헌특위가 이루어져서 성과를 어떻게든 내야 되는 것이 저희들의 책무요, 또 우리 위원들이나 개헌특위 위원님들의 임무라고 생각을 합니다. 그럼에도 불구하고 이게 차일피일 미루어지면서 논의만 계속되어 와서 답답한 심정을 이루 말할 수가 없습니다. 그리고 아시다시피 오늘 우리 제2소위의 3개 분과 간사님들께서 이제껏 논의했던 안들을 제출했습니다. 저희들 자문위의 역할은 일차적으로 어느 정도 종결이 되었지 않나 이렇게 생각을 하고, 이 안들은 저희들이 이제껏 논의를 해서 나온 결과물입니다. 이 결과물이 자문위원회 자문위원들의 의사입니다. 그것이 존중되어야 하고 이것이 적극적으로 채택이 되든 채택이 되지 않든 간에 그것은 특위 위원님들이 결정을 해야 될 문제라고 저는 생각을 합니다. 그리고 이제껏 개헌 논의에 관한 사항은 수없이 많은 역대 국회의원님들과 또 정부에서 논의되어 온 사실입니다. 이게 오늘 18대 국회에서, 19대 국회에서 논의된 그런 논의뿐만이 아닙니다. 87년 체제 이후에, 개정이 되고 난 뒤에 계속 논의되어 와서 충분히 축적된 여러 가지 문제들이 다, 헌법학자들이나 또 국회의원님들께 누적되어 가지고 비축되어 있는 자료들이 이루 말할 수도 없습니다. 이 일을 우리가 다 무시하고 국민의 이름이라는 그런 이름을 가지고 또 새롭게 논의를 해야 하고 또 새로운 것을 도출해야 된다는 것은 상당한 시간의 낭비라고 저는 생각을 하고 있습니다. 자문위원의 역할이 아까 김종철 위원님 말씀처럼 국민을 대변할 수 있는 그런 헌법을 만드는 것이 상당히 중요하지만 시기적으로 상당히 불가능하다고 저는 생각을 합니다. 그리고 또 모든 국민들이 기본틀에 대한, 그런 헌법에 대한 논의는 이해를 하지만 우리 헌법학자도 이해하기 어려운 여러 가지 세부적인 사안들을, 국민들이 이것을 어떻게 다 알고 동의하고 합의를 이루어낼 수 있겠습니까? 저는 상당히 불가능한 그러한 일이라고 하고 거기를 대변하시는 분들이 우리 자문위원들이고 또 헌법특위의 위원님들이라 저는 생각을 하고 있습니다. 개헌의 필요성은 상당히 절실합니다. 그리고 또 개헌의 절차, 또 개헌의 시기도 상당히 중요합니다. 저 개인의 생각이지만 가급적이면 이번에 자문위원을 하는 기간 동안에 저희들이 어떻게 됐든 개헌의 틀을 마련해서 국회에서 발의를 해서 5월 9일 대선 때 국민투표에 붙여져서 차기 정부에서는 어떻게 됐든 이것이 시행되는 그러한 헌법이 마련되기를 간절히 바라고 있습니다. 또 그 이후에, 지금 3당이 합의를 했지만 민주당이 참여하지 않으면 사실 이 발의가 무산될 가능성도 많습니다. 그래서 저는 간곡하게 부탁을 드립니다. 이것이 국회에서 발의가 되고 통과가 되어서 국민투표에 붙여지기를 간곡히 부탁드리고, 또 국민투표라는 것이 상당히 어렵습니다. 또 개헌의 국민투표 통과 비율이 50%입니다. 과반수 이상의 찬성이 있어야만 통과가 되는 문제이기 때문에 투표율에 대해서도 상당히 신경을 많이 써야 합니다. 저희들이 시민운동을 하면서 여러 가지 소환도해 봤지만 33.3%의 투표율도 상당히 어렵습니다. 이것은 대선이나 총선 또는 지방의원 선거가 아니면 하기 힘든 과제를 안고 있습니다. 이런 점들을 감안하셔서 어떻게든 저희들이 이러한 대통령 중심제의 폐단을 막을 수 있는 개헌안을 하루 빨리 마련해서 시행해 나가는 것이 국민들이 바라는 일이고 또 개헌특위나 자문위원들이 해야 할 책무라고 저는 믿고 있습니다. 이상입니다.

소위원장
다음은 성창익 자문위원님 말씀하시기 바랍니다.

소위원장
지금 개헌의 시기와 절차에 관해서 주로 논의가 되고 있는 것 같아서 저도 거기에 관해서 의견을 개진하려고 합니다. 지금 개헌 국면에 이르기까지, 과연 누가 이 개헌 국면에까지 이르게 했는지 생각해 보면 결국에는 광장에 나와서 몇 개월 동안 정치적 의사를 표명한 시민들의 힘이 아닌가 싶습니다. 개헌안이라는 것은 일단 한번 만들어지고 나면 국민투표에서는 개헌안의 구체적인 내용을 바꿀 수가 없습니다. 그런데 국민의 의사가 추상적인 것 아니냐, 어떻게 전체 국민의 의사를 모을 수 있는 기술적인 방법이 있느냐, 국민의 의사라는 것은 결국에는 소수의 집단이 의논해서 던져 주면 그것을 갖다가 가부로 결정하는 것 아니냐, 이런 식의 사고는 지금 광장에서 표출된 시민들의 의사하고는 너무나 괴리가 있는 것 같습니다. 저는 국가 최고의 법인 헌법은 그에 걸맞은 논의와 절차를 거쳐서 행사하는 게 맞다고 생각합니다. 국민들에게 구체적으로 헌법에 관해서 의견을 개진할 기회를 줘 본 적이 있습니까? 지금 소수의 전문가와 정치인 위주로 논의를 거치고 그것을 확정해서 국민들에게 가부만 결정해 달라고 하는 것은 지금까지 개헌의 추진 동력을 제공한 국민들에 대한 예의가 아니라고 생각합니다. 그래서 저는 시간이 걸리더라도 아까 말씀하신 것처럼 자문회의와 또 국회에서 논의된 내용을 국민에게 정보를 제공하고 그 정보를 접한 국민들이 공청회든 적절한 절차를 통해서 의견을 개진할 수 있는 기회를 충분히 제공한 다음에, 그런 백가쟁명식의 논의를 거쳐서 좀 더 국민들의 의사를, 정당한 절차를 반영한 개헌안을 만든 다음에 개헌 투표에 붙이는 것이 옳다고 생각합니다.

소위원장
감사합니다. 이광복 자문위원님 말씀 안 하신 것 제가 기억하고 있기 때문에 반드시 말씀 기회 드릴 텐데요, 이제 국회의원님들 중에서 최인호 위원님 한 분 남아 계시거든요. 최인호 위원님 질의를 시작하고 그런 과정에서 이광복 위원님한테 말씀하실 수 있는 기회를 드리도록 하겠습니다. 지금 이석하시는 분들이 계셔 가지고 빨리 진행을 해 보겠습니다. 최인호 위원님 질의하시기 바랍니다.

최인호 위원
김종철 교수님께 잠시 여쭙겠습니다. 오늘 세 가지의 자문위원 안이 제출되어 있습니다. 정부형태의 대안별 비교를 보면, 저도 정치학을 전공한 사람으로서 조금 이해하기가 난해한 것이 대통령제적 분권형을 살펴보면 어쨌든 ‘행정부 수반이 국회가 선출하는 총리이다’ 또 ‘대통령은 국가 미래 전략이나 사회 통합적 집행 권한을 가진다’ 이것은 저희들이 보통 알고 있는, 이원집정제의 전형적인 제도라고 보는 프랑스의 이원집정제보다 대통령의 권한이 상당히 약하고 실제로 그런 면에서 오스트리아식 내각제에 가까운 것이 아니냐 그런 판단이 듭니다. 또 총리 중심의 분권형이라는 것은 결국 의회에서 선출한 총리에게 행정부 수반으로서의 지위를 부여하고 대통령은 그야말로 상징적인 존재라는 면에서 사실상 ‘내각제’ 이렇게 부를 수 있다고 저는 판단하고 있습니다. 국민들이 알아보기 쉽게, 대통령제적 분권형은 조금 이게 말이 참, 용어가 너무 어렵고요, 또 총리 중심 분권형은 그냥 내각제이다, 이렇게 국민들이 조금 알아듣기 쉽게 정리를 해 주시면 좋았는데 왜 이렇게 용어가 어렵게 정리됐는지에 대해서 한번 말씀을 해 주십시오. 간단하게 해 주십시오.

정부형태분과간사 김종철
저희 보고 내용에도 있고 아까 답변 과정에서도 이야기가 되었습니다마는 이 세 가지 안은 보편적인 유형이라기보다는 저희 분과위에서 현실적인 고려를 하면서 채택, 우리가 개헌 대안으로 고려할 수 있는 유형으로 나눈 것입니다. 다만 표현이 가지는 어떤 의미가 있기 때문에 보고에서 말씀드린 바대로 일단 제안자의 의견을 최대한 존중하고 다만 그것이 객관적인 본질에 어긋나는 부분들이 있을수 있는 부분들을 조정하는 방식으로 표현을, 유형을 하다 보니까 사실은 지금 통용되고 있는 용어들을 사용하지 못한 점이 있습니다. 우선 ‘이원정부제’라는 용어에 대해서 학자적 소신으로 강한 거부감을 가지는 위원이 계셔서 그 용어를 사용하지 못했고요, 말씀해 주신 일반적인 유형에 따르면 대통령제적 분권형을 주장하시는 분들도 세부적인 권한 배분 문제에 있어서 워낙 천양지차가 많아서 이것을 단일한 유형으로 삼기에도 적절하지 않지만 총리 중심 분권형과 근본적으로 분리한 것은 사실 최 위원님께서 말씀하신 오스트리아형의 경우가 총리 중심 분권형으로 저희들은 이해하고 명명한 것이고요. 그래서 오스트리아의 경우 제도적으로는 대통령이 일정한 실권을 가지는 것처럼 보이지만 정치 관행에 의해 실질적으로 내각제로 운영되어 왔기 때문에, 심지어는 대통령이 1년 정도 공석인 상황도 감내하는 정부형태여서 그것은 굳이 이야기하자면 총리 중심 분권형이고, 다만 대통령제적 분권형은 저희가 다양한 의견들을 하나의 유형으로 묶은, 본질적인 것은 총리 중심 분권형과는 달리 행정권의 실질적인 권한 행사를 대통령에게도 인정한다라는 점에서 근본적인 공통점이 있었습니다. 그래서 굳이 학계에서 논의되어지거나 비교정치론에서 논의되어지는 유형으로는 일부 다양한 의견들이 있겠습니다마는 프랑스형의 이원정부제에 가까운 정부형태 유형이 대통령제적 분권형으로 저는 이해하고 있습니다. 이상입니다.

최인호 위원
그런데 그 부분은 제가 이해하는 것하고 전혀 다릅니다. 프랑스는 행정 수반으로서의 대통령 지위가 분명히 있고요, 다만 중간평가제적인 성격의 총선이 있을 경우에 그 속에서 여소야대인 경우에는 관행적으로 다수당 대표에게 총리를 부여해서 동거정부가 실제로 되는 것이거든요. 그래서 헌법상이나 실질적으로도 총리에게 행정부 수반으로 지위를 부여하지 않습니다. 그런 면에서 제가 그냥 보편적으로 이원집정부제라고 이야기하는 프랑스 제도로 보면 대통령제에서 분권형으로 분류하신 자문위원회 안은 오스트리아식 내각제에 가깝다. 왜? 행정부 수반으로서 하원에서 선출된 자를 대통령이 임명한다고 돼 있지 않습니까? 정리가 그렇게 돼 있기 때문에 이것은 프랑스제적 인 이원집정부제하고 다르다 하는 말씀을 드리고, 자문위원들께서 이 점을 유의해서 한 번 더 유형화시키는 게 좋지 않느냐…… 저는 오히려 내각제인데 총리 중심 분권형과 또 다소 대통령의 권한을 부여한 내각제다 이렇게 솔직하게 분리해 주는 것이 국민들이 이해하기가 편하다. 국민들이 이해하기가 어려우면 개헌에 국민들의 찬성도가 떨어지지 않겠나, 좀 쉽게 이해할 수 있도록 분류를 한 번 더 요청드리고요. 그다음에 이상수 자문위원장님께 질문을 올리겠습니다. 아까 말씀하실 때 2018년의 개헌을 전제로 해서 개헌을 할 때 차기 대통령의 임기를 부칙으로서 애초에 5년 임기를 보장하자 하는 그 부분에 대한 질문입니다. 그런데 임기 보장을 5년 동안 차기 대통령이 국민들이 동의한 대로 보장을 하는데, 차기 대통령이 후보로서 지방선거 때 반드시 하겠다라고 했고 또 국회 개헌특위가 본격적으로 가동이 돼서 국민들과의 논의가 앞으로 본격적으로 진행이 될 거고 또 개헌안이 특위에서 마련이 되면 차기 대통령과 국회에서 마련된 개헌안이 다르면 상당한 진통이 있겠지만 결국은 타협하지 않겠느냐, 그래서 단일한 안이 만들어질 거고 일치가 된다면 빠른 시간 안에 단일안이 만들어져서 국민적인 공감대 형성을 이루도록 쌍방이 노력하지 않겠나 이런 측면에서 저는 차기 대통령이 어떤 분이 되시더라도 대통령이 되고 나면 개헌하기가 힘들다는 그런 부분에 대해서는 선뜻 납득하기가 힘들어서…… 차기 대통령이 되고 나면 공약과는 다르게 개헌에 소극적일 것이다라고 하시는 그 말씀에, 저는 아까 그렇게 들어 가지고 그 부분이 왜 의문을 그렇게 가지시는지 좀 궁금해서 그것 하나하고요. 또 한 가지 질문은 최근에 야3당이 개헌안을 단일안을 만들겠다라고 하면서 주로 정부형태에만 집중된 개헌안을 만드는 것으로 이렇게 알려져 있습니다. 사실상 기본권이나 지방분권 등을 제외하고 정부형태를 중심으로 한 원포인트 개헌안이다 저는 이렇게 보는데, 그렇게 주장하시는 분들은 앞으로 개헌은 좀 수시로 개정할 수 있도록 문을 열어 놓자, 연성헌법화하자 하는 그런 부분인데 개인적으로는 이번에 기본권이나 지방분권에 대한 부분들이 다 포괄적으로 제대로 돼야 된다라고 저는 생각을 하고. 또한 여기 자문위원회 보고서에도 있습니다마는 국회의 권한이 어떤 식으로든지 획기적으로 강화될 것인데 그러면 국민들이 볼 때 대통령제도 문제가 있지만 국회도 어떤 식으로든지 신뢰 받지 못하는 그런 면이 분명히 있지 않습니까? 그런 면에서 과도한 국회의 권한 강화가 주는, 또 국민들의 동의를 받지 못하는 게 심각해질 것이다 저는 이렇게 우려하고 있습니다. 그런 측면에서 국회도 기득권을 내려놓는다는 차원에서 비례성을 획기적으로 높이는 선거법 개정…… 제가 2분과 두 번째 회의에서 모든 2분과 위원님들이 계신 자리에서 확인을 한바가 있습니다. ‘이번에 헌법 개정할 때 국회의 권한이 강화되는 만큼 반드시 국회의 기득권을 내려놓는다는 차원에서 또 국민적 신뢰를 확보한다는 차원에서 또 개헌의 정당성을 확인한다는 차원에서 비례성이 획기적으로 강화되는 선거법 개정이 동시에 패키지로 이루어져야 된다, 어떻게 생각하십니까?’ 물었을 때 그때 참석하신 위원님들은 전원 다 찬성을 했습니다. 그런 측면에서 이번에 기본권과 지방분권을 포함한 전면적인 포괄적인 개헌이 되어야 되고 동시에 국회의 권한을 상당히 내려놓는다 또는 국민들의 개헌에 대한 정당성을 확보한다는 측면에서 비례성이 확보되는 선거법 개정에 대해서 어떻게 생각하시는지, 또한 행정구역 개편도 지방분권 강화와 아울러서 여러 가지 논의들이 있습니다만 행정부의 개편을 어떤 식으로 할지에 대해서는 안은 참 많지만 합일화된 공론이 모아지지는 않는 것 같습니다. 또 이 문제는 이번 개헌과 동시에 어떻게 해결하실 수 있는지에 대해서 답변을 부탁드리겠습니다.

자문2소위원장 이상수
저한테 질문하신 건가요?


자문2소위원장 이상수
처음 질문 내용이 아마 ‘왜 새로운 대통령이 뽑혔을 때 그분이 2018년도쯤 가서 개헌을 할 수 없다고 단정 짓습니까?’ 하는 질문했었지요?


자문2소위원장 이상수
그런데 저도 정치를 오래했던 사람인데 경험적으로 볼 때 지금까지 약속이 지켜진 일이 없습니다. 당장 지난번 대통령선거 때 박근혜 전 대통령과 또 문재인 후보가 전부 다 개헌하겠다고 하는데 안 했지 않습니까? 그리고 저는 사석에서 충격적인 얘기를 들었는데요. ‘5년 동안 임기를 가져도 개혁을 할 수 없는데 3년 가지고 개혁하란 말입니까?’ 이렇게 얘기를 막 하더라고요. 아까 이언주 위원님이 잘 지적하시던데 절대반지를 낀 사람이 스스로 절대반지를 빼 내겠느냐는 하는 얘기가 저는 맞다고 생각합니다, 한마디로 해서. 그래서 이번에 개헌하지 않겠다는 사람들은 앞으로도 자기들의 정치적인 어떤 이해관계 때문에 2018년에 개헌할 이유가 없다고 생각합니다. 최근에 세 가지 이유로 개헌 불가론을 주장한 사람들이 있어요. 첫째는 대선 전까지 시간이 없다, 두 번째는 국민의 공감대가 형성 안 됐다, 세 번째는 개헌을 정략적으로 이용하고 있다, 이 세 가지 주장하면서 개헌 불가론을 주장하는 사람들이 있는데 저는 그 사람들의 논리는 개헌을 반대하는 사람들의 논리에서 나왔다고 생각합니다. 개인적으로 얘기해서 저는 시간도 그렇게, 촉박하지만 가능하지 않은 것이 아니다, 지금 많은 개헌에 대한 축적된 자료들이 있기 때문에 이제는 선택하면 일주일 내로도 개헌안을 만들 수 있다고 저는 자부합니다, 하려고 하는 마음만 있다면. 그리고 많은 사람들이 국민들의 공감대를 얘기하는데 국민의 일반 의지를 파악하는 것은 여러 가지 방법이 있지 않습니까? 대의제 민주주의가 바로 국민의 의지를 파악하기 위해서 간접적으로 국민의 일반 의지를 추정해서 정치를 하고 있잖아요. 반드시 국민의 공감대를 형성하기 위해서, 하나 예를 들면 유럽에서 전체 국민한테 무작위로 헌법위원을 뽑아 가지고 그 사람들이 일정한 기간 동안 연구해서 나중에 헌법 개정안을 만드는데 부결된 일이 있습니다. 그런데 그렇게 해 가지고 국민의 의지를 파악할 수도 있겠지만 나는 국민의 일반 의지를 파악하는 방법은 아까 존경하는 이철우 위원께서 말씀하신 것처럼, 이번에 자문위원들이 각 단체에서 50명 이상이 와 있어요. 그분들은 자기 자신의 견해도 있지만 자기 자신이 속해 있는 단체를 대표해서 온 사람들입니다. 충분히 이 자리에서 자기들의 의견을 통해서 국민들의 의견을 간접적으로 전달할 수 있는 입장에 있습니다. 그래서 반드시 국민을 직접 만나서 물어보고 이렇게 해야지 국민의 의사를 파악할 수 있는 것이냐, 저는 아니라고 생각합니다. 그리고 지금 볼 때 이 정도로 개헌을 위한 분위기가 형성되어 있는 때가 없다고 보기 때문에 저는 이번에 하지 않으면 정말 기회를 잃는다고 생각하고요. 저는 법조인으로서 한 말씀 드린다면 지난번 탄핵 때 안창호 재판관이 말씀을 했는데요, 제왕적 대통령제를 바꾸지 않으면 우리나라는 희망이 없다는 절규에 가까운 판결문을 써서 냈어요. 나는 법조인으로서 어떻게 저런 사람이 판결문에서 저런 얘기를 할 수 있는가. 저 얘기는 국민들이 정말 귀담아 들을 얘기다, 어떤 의미에서는 자기의 절규다. 그런 생각을 했기 때문에 지금 사실 이 제왕적 대통령제를 극복하자, 이제는 혼자 정치할 때가 지났다, 함께 협치하는 것이다 하는 것이 상당히 보편적인 공감대를 형성하고 있기 때문에 저는 이번에 기회를 놓치면 힘들다고 봅니다. 그래서 저는 민주당 쪽에서도 적극적인 입장을 취해 주기를 기대하고요. 이런 말이 있잖아요, 전략가는 다음 선거를 생각하고 정치가는 다음 세대를 생각한다고 하는데 저는 정치가 같은 완벽한 사람이 있다고 보지는 않습니다. 정당이 차기 집권을 생각하는 것은 당연하지요. 그렇지만 반쪽이라도 국민을 생각하는 마음을 가져 주라, 저는 이런 말씀을 드리고 싶어요. 정말 국민을 생각하는 마음을 반만이라도 가진다면 지금처럼 행동할 수 있느냐 하는 얘기를 감히 드리고 싶고요. 그다음에 제가 그런 고언을 야3당한테도 드리고 싶은데, 오늘 아침 신문에 보니까 3당이 단일안을 만들어서 다음 주에 밀어붙인다고 하는데 나는 그것도 온당하지 않다고 생각합니다. 정말 가능하면 이 국회 특위에서 절차를 밟아서 바쁘더라도 안을 만드는 노력이 필요하기 때문에…… 당장 말입니다, 내일이라도 특위가 모여서 기초위원회를 구성하라는 것입니다. 아마 특위 구성할 때 분명히 기초위원을 구성하게 돼 있다고 얘기하더라고요. 그러면 이제는 많은 논의를 했으니까, 구슬도 꿰어야 보배가 되는 것입니다. 이제는 꿸 때가 됐습니다. 헌법개정안에 대해서 기초위원들이 안을 만들어 볼 때가 됐다고요. 안을 만들어서 서로 논의를 하고 공감대가 형성되면 합의도 가능합니다. 저는 당장 이번 대선 때 헌법 개정해서 당장 그 헌법 개정 가지고 대통령이 국정을 맡도록 하자는 것도 아니고요. 아까 이철우 위원님께서 상당히 아주 전향적인 얘기를 하시던데, 경우에 따라서는 안 만들어 놓고 합의해 가지고 3년 후에 대통령이 새로운 헌법에 의해서 정치를 할 수 있도록 할 수도 있다는 얘기는 그런 타협안도 가능하다는 얘기 아닙니까. 그러면 그런 타협안을 냈을 때 정말 민주당도 어떤 의미에서는 그것을 받아서 진지하게 당장 기초위원회 구성해서 우리 한번 논의하자, 우선 안 만들어 놓고 타협을 하자 이렇게 나갈 수 있다고 봅니다. 저는 민주당도 마찬가지고 다른 야3당도 마찬가지인데 정말 국민을 바라보는 입장이라면 새롭게 분발해 주기를 기대하고요. 저는 거듭 말씀드리는데 당장 야3당도 단독으로 특위 무시하고 그냥 바로 안을 만들어서 무슨 결행을 하려고 하지 마시고 바쁘시더라도 당장 내일이라도 특위를 열어서 기초위원회를 구성하고 거기서 안을 만들고 안 만들어서 문제가 있으면 우리 자문위원회에 묻고요 또 공청회도 하고 이렇게 하더라도 저는 일주일 동안에 다 완결할 수 있다고 생각합니다. 아까 이철우 위원께서 이렇게 얘기하더라고요……

소위원장
조금만 줄여서 정리해 주시지요.

자문2소위원장 이상수
끝내겠습니다. 자문위원들이 안을 만들어서 주시면 좋겠다. 오늘 보셨지 않습니까? 우리 자문위원들 의견이 백가쟁명입니다. 오히려 저는 말입니다, 특위가 안을 만들어서 딱 제시하면서 ‘자문위원들 어떻게 생각하십니까? 한번 의견 말씀하십시오’ 하면 훨씬 더 쉽게 문제를 풀 수 있어요. 그리고 원칙적으로 보면 자문위원들은 여러분들의 안에 대해서 의견을 제시하는 그런 입장에 있는 것이지 우리가 안을 만들어서 제시하는 것은 아니지 않습니까? 특정 조문에 대해서 만일에 당신들이 안을 만들어 보시오 하면 우리가 만들 수 있지만 전체 헌법안에 대해서 여러분이 먼저 안을 만드시오? 그것은 사실 어려운 얘기입니다. 이상입니다.

소위원장
최인호 위원님, 아까 질의하셨던 것 나머지 2개 질의 내용은 혹시 이상수 위원장님 말고 다른 자문위원님들……

최인호 위원
제가 박명림 교수님께 간단하게만 질문, 아까 좌석에 안 계셔서요.

위원
예.

최인호 위원
저는 포괄적이고 전면적인 개헌이 되어야 된다 그런 측면에서 권력구조 형태뿐만 아니고 기본권과 지방분권이 동시에 안이 마련돼서 국민적 공감대의 형성 속에서 개헌이 이루어져야 된다 하는 그런 맥락에서 원 포인트 개헌안에 대해서 어떻게 생각하시는지…… 그리고 어떤 식으로든지 앞으로 개헌안이 되면 국회의 권한이 상당히 강화될 수밖에 없다 그런 측면에서, 그러면 국회는 또한 국회의 기존의 기득권을 내려놓는다는 측면에서 비례성이 획기적으로 보장되는 선거법 개정이 동시에 이루어져야 되는데 이에 대한 견해는 어떠신지, 그 문제가 지금 국회 개헌특위나 당장에 개헌을 하자는 분들이 간과하고 있는 부분이고 그런 부분에서 여러 가지로 국민적 공감대가 약하다 그런 측면에서 어떻게 생각하시는지? 그리고 선거구제 개편, 행정구역 개편 이런 문제도 상당히 중요한 문제라고 봅니다. 지방분권이 어떤 식으로든지 헌법에도 명시되고 또 그에 대한 구체적인 대안을 내놓아야 되는데 행정구역 개편이 따르지 않는 지방분권은 반쪽자리에 그치지 않겠나 하는 우려 이 문제에 대한 교수님의 고견을 좀 여쭙고 싶습니다.

자문2소위원장 이상수
미안하지만 한번 간단하게 얘기할까요? 방금 질문한 것에 대해서 제가 간단하게 한 1분 내로도 얘기할 수 있는데요.

소위원장
예, 그럼 1분 안에 이상수 위원장님 먼저 하시고 박명림 위원님 하겠습니다.

자문2소위원장 이상수
우선 선거법과 헌법을 동시에 논의해 가지고 결정해야 되는 것 아니냐 하는 말씀을 했는데 국회의원님들 한번 생각해 보십시오. 선거법을 고치려고 하는데 얼마나 어렵습니까? 그러면 선거법을 합의해서 고치기 위해서 헌법도 개정하는 것을 보류해서 같이 하자? 저는 한마디로 말해서 지금 헌법을 고치지 말라는 말이나 다름없다고 솔직히 생각합니다. 먼저 헌법 고치고요, 선거법은 앞으로 3년 남아있지 않습니까? 후속적으로 고치면 되는 겁니다. 지금 같이 해라? 선거법 지금 고칠 수 있겠습니까? 여러분들 지금 현재 논의해 가지고 그것 달랑 고칠 수 있겠어요? 한마디로 그 말은 뭐냐 그러면 헌법 지금 고치지 말자는 얘기나 다름없다고 저는 감히 말씀드리고 싶습니다.

최인호 위원
이상수 위원장님께서는 너무 예 단해서 하지 마시고, 아까 경험을 많이 말씀하셨는데 과거에 헌법만큼이나 고치기 힘든 게 사실 선거법이잖습니까? 그래서 헌법을 이번에 고치고 다음 총선 전에 선거법을 개정한다고 국회가 선언하더라도 과연 그렇게 되겠느냐……

소위원장
박명림 자문위원님 말씀 듣겠습니다.

소위원장
박명림 자문위원입니다. 제가 학교 수업 때문에 좀 늦게 도착해서 죄송합니다. 저는 개인적으로 대한민국 시민으로서, 국민으로서 굉장히 오랫동안 헌법 개혁, 개헌을 주장해 왔습니다. 그리고 지금 얼마나 이것이 절실한 사안인지도 국회와 시민단체, 언론, 학계에 자주 강조를 해 왔습니다. 20대 국회 전체도 그렇지만 20대 국회의원, 국민대표로서 헌법기관으로서 한 분 한 분에게도 개헌이 얼마나 절실한 소명인가도 말씀을 드렸습니다. 그리고 이번에 저희가 자칫해서 기회를 놓치면, 이 개헌의 기회를 놓치면 상당히 오랫동안, 장기간 다시는 찾아오지 않을 거라는 두려움도 느꼈습니다. 현직 대통령께서 청와대를 떠나는 현장을 지켜보면서, 일부러 나갔습니다. 현장을 지켜보면서 이러한 헌정사의 비극은 다시 오지 말아야 되겠다는 것을 제 뜨거운 눈물과 함께 다짐을 하였습니다. 그리고 약간의 전문성이 있는 시민으로서 국민으로서 헌정체제, 국가발전의 안정적인 틀을 놓는 데 기여하고 싶었습니다. 그래서 저는 이번에 20대 국회 또 개헌특위, 특정 정당이 개인의 선호나 당리당략이나 정략에 의해서 과도한 자기주장을 펼치다가 이 절호의 개헌 기회를 놓치거나 국회가 준비한 또는 특정 정당들이 준비한 개헌안이 국민에 의해서 부결되거나 시민단체나 광장에서 거부될 때는 20대 국회 전체 그리고 정당들, 국회의원들, 이곳에 참여하고 있는 자문위원은 대한민국 역사의 죄인이 되지 않을까 하는 두려움이 있습니다. 그래서 가능한 한 국회의원들 전체 그리고 시민단체, 국민 전체가 포괄적인 더 넓게는 전체적인 국민참여형 개헌을 통해서 지지와 함께 축제로서의 개헌이 되기를 바랍니다. 우선 몇 가지만 말씀을 드리면, 최인호 위원님께서 말씀하신 걸 답변드리기 전에 전제조건을 조금 말씀드리겠습니다. 대부분의 선진 국가들은,전체 개헌특위에서도 말씀드렸고 개별적인 자문위에서도 했습니다마는 의회책임국가이거나 또는 입법부와 행정부, 대통령과 총리에 권한을 분산하는 정부형태를 갖고 있습니다. 그런데 이상수 소위원장님의 말씀과는 달리 저의 소견으로는 정부형태 변경은 특별히 국회의원들의 권한이 강화되는 만큼 그 국회를 구성하는 선거절차가 동시에 변화되지 않으면, 말을 마차 앞에 갖다 놔야 되는데 마차를 말 앞에 갖다 놓는다고 해서 굉장히 위험한 순서로 이해되고 있습니다. 정부 구성, 권력 구성 절차에 대한 합의 없이 정부형태나 권력구조 문제 합의가 있을 때는 마차를 먼저 갖다 놓았기 때문에 말, 즉 선거법 개정이 거의 불가능하거나 완전히 불가능하다는 것이 많은 연구들의 결과입니다. 그래서 동시에 추진하거나 또는 최소한 선거절차에 대한, 즉 권력의 구성절차에 대한 합의와 함께 권력구조, 정부형태가 바뀌어야 된다는 것이 일반적인 절차로 알고 있습니다. 아마 민주화 이후에 우리 사회에, 제가 여러 차례 공개했습니다마는 민주화라는 것은 민주주의라는 제도의 틀 속에 집어넣어서 거리의 갈등을 완화시키는 겁니다. 그런데 대한민국처럼 민주화 이후에도 참여와 시위가 많은 사회는 없습니다. 이것은 현재의 체제가 작동하지 않고 있다는 것입니다. 대통령 독임제도는 오작동하고 있거나 작동지체나 작동불능 상태에 빠져 있기 때문에 행정부와 입법부가 권력을 나눠야 되는 것은 분명한데, 그 구체적인 내용은 저희 자문위원들끼리도 많이 논의를 했었습니다마는…… 그런데 바로 이 점 때문에 입법부의 권한이 강화되는 만큼 입법부의 구성절차는 뉴질랜드식 전국단위의 연동형 비례대표나 또는 독일식의 권역별 연동형 비례대표를 찬성합니다마는 그것은 저희가 조금 더 논의를 해서, 어쨌든 비례성이 최대 5%, 최소 1% 내외까지 보장되는 제도가 좋다고 생각하고요. 그다음에 절차와 관련해서 말씀드릴 게 있습니다. 그것은 뭐냐 하면 저는 대한민국 국민으로서 특위 자문위원회에 참여하면서 이주영 특위위원장님께 여러 차례 확인받은 것이 있습니다. 개헌특위 전체의 합의나 또는 자문위원들한테 회람을 통한 독회를 거치지 않고 개헌안이 발의되는 건 상상도 할 수 없는 것이라는 말씀을 수차 들었습 니다. 그런데 여기 특위위원으로 참여하고 있는 분들이 특위위원의 자격을 몰각하고 다시 자기 정당의 국회의원으로 개헌안을 발의한다는 것을 여러 차례 들었습니다. 그런데 그것은 특위를 해체하거나 자문위원들을 해촉한 다음에 그것이 추진이 돼야지 정당은 발의하고 특위위원들이 모르거나 자문위원들이 모르는 상태에서 개헌안이 발의된다면 제가 아까 걱정했었던 정말 절호의 개헌 기회가 오히려 국민들한테 거부되는 사태가 오지 않을까 하는 두려움을 갖고 있습니다. 마지막으로 다른 많은 내용은 특위 전체회의에서도 말씀드렸고 개별적 자문위에서도 했기 때문에 대통령 임기 단축을 통한 국회의원과 대통령선거의 일치 문제에 대해서 말씀드리겠습니다. 이것은 굉장히 위험하다는 것을 말씀드리겠습니다. 이것은 저희가 국회의 권한은 강화시켜 놓으면서 실제 선거과정에서는 국회의 선거를 무력화시키는 어떤 선진국도 회피하는 선거입니다. 대통령과 국회의원 임기를 일치시켜 놓고 선거주기까지 일치시켜 놓으면 국회의원선거는 무력화되기 때문에, 미국도 임기와 주기를 그렇게 2년, 4년, 6년으로 바꿀 때 바로 이 점 때문이었습니다, 입법부의 권한을 강화시키기 위해서. 그런데 입법부 스스로, 아무리 대통령이 실수를 하고 있고 밉지만 그것은 저희가 제도적으로 바꿔야지 선거를 통해서 입법부 스스로 입법부 선거를 없애는, 대통령선거와 연동시켜 가지고 주기와 임기를 다 연동시켜서 그때는 국회의원…… 이걸 실시하는 나라는 라틴아메리카의 민주주의가 저발전된 나라들밖에 없습니다. 그래서 이 문제에 대해서는 특위 위원님들께서 조금 더 신중하게 검토하셔 가지고 자문위원들 전체에게도 한번 회람을 시켜서, 개별 정당의 의견일지라도 한번 검토를 받았으면 좋겠습니다. 저는 개인적으로 어떻든지 20대 국회의원 여러분 한 분 한 분이 꼭 개헌 국회의원으로 개헌 소명을 완수해 주시기 바라지만 동시에 이 기회를 놓치지 않게 국민들의 참여와 지지, 그리고 그들의 동의 속에서 개헌이 이루어지는…… 절차적 정당성이 없을 때는 저희가 내용적 정당성을 확보할 수 없기 때문에 한 걸음 한 걸음을 꼭 신중하게 아주 성찰 속에서 진행해 주셨으면 감사하겠습니다.

소위원장
잠깐만요. 지금 최인호 위원님 행정구역 개편 문제하고 그다음에 또 하나 빠진 것 같은데, 답이.

최인호 위원
선거법 개정……

소위원장
선거법 개정은 두 분이 다 대답하셨고……

소위원장
죄송합니다. 말씀드리겠습니다.

소위원장
종합개헌이 아니라 부분개헌 하고 가는 문제에 대해서 있었는데 꼭 박명림 자문위원님 대답 다 안 하시더라도 강상호 자문위원님 대답하시거나 이래도 되니까요. 두 분이 마저 좀 대답을 주시지요.

소위원장
저는 최인호 위원님 말씀하신 그 문제 관련해서는, 가능하면 지방분권과 양원제 그리고 정부형태가 일치돼야 되기 때문에, 제도 정합성 때문에 행정구역 개편이 이루어지는 것이 저희들의 최대 목표가 되겠지만 그것이 어려울 경우에는 선거구제와 선거제도의 연동을 통해서 사실상의 지방분권이 담보되는 그런 제도가 이루어졌으면 좋겠고요. 그다음 어떤 부분에서의 부분개헌, 원 포인트 개헌을 말씀하시는지 모겠습니다만 원 포인트 개헌을 할 경우에는 아마도 다른 근본적인 또는 전면적인 개헌이 더 미루어지거나 어려워지기 때문에, 20대 국회의 개헌의 소임을 완수하기 어려워지는 그런 난점이 있기 때문에 저는 원 포인트 개헌보다는 사실상 특위 전체의 합의, 그리고 4당 합의, 국민 합의하에 전면적인 개헌이 한 번에 이루어지는 것이 낫지 않을까 하는 생각을 하고 있습니다.

소위원장
다음은 강상호 자문위원님 말씀하시겠습니다. 그다음에 이상돈 위원님 질의하시겠습니다.

소위원장
강상호 위원입니다. 아까 박명림 위원님과 최인호 위원님께서 말씀하신 내용 관련돼서 하나만 말씀드리겠습니다. 우선 박 위원께서 말씀하시기를 이상수 소위원장님이 제안했던, 선거법은 나중에 하고 우선 개헌이 중요하다는 문제에 대해서 말과 마차에 비유하면서 선거법이 먼저 개정이 되고 아니면 동시에 개헌이 이루어져야 된다 이렇게 말씀을 하셨는데요. 거기에 조금의 미스언더스탠딩(Misunderstanding)이 있지 않나 생각이 듭니다. 이상수 위원장님 말씀하실 적에 헌법 개정 내 용에는 전체적인 선거의 틀에 대한 개정이 이미 포함이 되어 있습니다. 다만 그 틀 전체를 우리가 논의할 수 있지만 거기에 따른 디테일한 선거법에 대해서는 법률사항이기 때문에 별도로 하자는 이야기거든요. 그래서 선거 원칙에 대해서 논의하자는 게 아니라 큰 틀 면에서 선거의 틀을, 우리가 프레임을 제시하고 거기에 소요되는 디테일한 선거법은 3년 후에 선거가 있으니까 할 수 있다 이렇게 말씀하신 것으로 정리를 하게 되면 거기에 큰 무리가 없는 것이다, 다시 말해서 뭐냐 하면 선거법 개정 없이도 헌법 개정이 가능하다 이런 생각을 하고 있고요. 아까 최인호 위원께서 말씀하시기를, 아까 김 간사께서 말씀하신 총리 중심 분권형 대통령제는 결국 내각책임제인데 왜 솔직하지 못하게 내각책임제라고 말하지 않고 총리 중심 분권형이라 말을 하느냐 이렇게 물어보셨어요. 제가 이렇게 설명을 드리겠습니다. 우리가 내각책임제의 출발을 한번 보자고요. 그리고 대통령제의 출발을 한번 보자고요. 내각책임제라고 하는 것은 전제정에서 출발한 겁니다. 전제정에서 군주제로 가서 군주제에서 군주제와 입헌군주제로 나눴고 입헌군주제를 전제로 할 때 내각책임제라는 말이 되는 거예요. 그것에 비해서 우리가 분권형 대통령을 이야기할 적에는 기본 전제가 전제정이 아니라 공화제를 얘기하는 겁니다. 미국의 대통령제라고 하는 것은 공화제에서 출발을 했고, 거기서 대통령제로 나갔고 대통령제에서 다시 분권형으로 분화되면서 대통령 중심 분권형과 총리 중심 분권형으로 나눌 수 있는 것이고, 거기에다 하나 더 추가한다면 가변형 분권으로 이해하는 것입니다. 우리가 분권형을 얘기할 적에는 공화정을 전제로 한다고 하는 이 큰 프레임에서 출발했다는 것입니다. 이제까지 우리가 중․고등학교에서 내각책임제와 대통령제 이야기를 하면서 잘못된 과거의 교육 때문에 잘못된 이미지를 갖고 있다 저는 이렇게 생각해요. 그래서 우리가 여기서 선택을 할 적에는 내각책임제보다도 총리 중심 분권형을 이야기하게 되면 정체를 포함하는 단어가 되기 때문에 용어 선정 면에서 오히려 대통령 중심 분권형이나 아니면 대통령제적 분권형, 총리 중심 분권형이라고 말하는 것이 훨씬 더 이해가 쉽다 이렇게 제가 답변을 드리겠습니다. 제가 답변 기회가 없을 것 같아서 하나만 더 추가로 말씀을 드리겠습니다. 정부형태의 21페이지를 보시면, 거기 뭐가 나오느냐 하면 ‘임기 최대상한제가 필요함’ 이렇게 나오면서 1안, 2안 나오면서 ‘하원을 12년 초과 재임 금지함’ 이렇게 나와 있습니다. 나와 있는데 이 내용에는 상당히 위험성이 있다는 것을 제가 한번 지적을 하겠습니다, 기록을 위해서. 만약에 하원에서 12년 초과 재임을 금지할 경우에 어떠한 문제가 발생하겠습니까? 우리가 총리를 선정할 적에는 하원에서 선정하도록 되어 있어요. 그러면 결국 가서 3선을 제한해 버릴 경우에 총리가 초선 의원이나 재선 의원이 아니면 맥시멈으로 봐서 3선 의원이 총리를 해야 되는데, 그렇게 되면 이것 4년도 못 채울 수도, 발생할 수 있는 것이거든요. 그렇기 때문에 이건 상당히 위험한 조항이다, 하원 의원의 선수를 3선으로 제한한다고 하는 것은 미숙한 사람이 총리가 될 수 있는 출발점이 되기 때문에 여기에는 상당한 독소조항이 있다, 그래서 나중에 특위 위원께서 이 문제를 논의하실 적에는 그 문제를 고려하셔서 이 제한규정에 대해서 다시 한 번 재고해 달라 이렇게 말씀을 드리겠습니다. 이상입니다.

소위원장
그다음에 이상돈 위원님 추가질의 해 주시고요. 시간을 그래도 잘 안배해서, 스스로 안배해서 하셔도 되겠습니다.

이상돈 위원
간단히 말씀드리겠습니다. 오늘 아침에 3당 간사들이 개헌안을 만들겠다 이렇게 했는데, 사실 그렇다고 해서 3당 간사가 만든 그것 가지고서 150명 서명 받아서 발의해서 국회 본회의에서 통과되겠다 이렇게 생각하는 사람은 사실상…… 그렇게 쉽게 개헌이 될 수는 없지요. 다만 특위가 계속 좀, 우리 오늘 토의하는 것이 처음에 했던 것하고 반복도 많습니다. 그러니까 진도가 안 나가기 때문에 특위가 이제는 좀 조문화 작업을 해서 빨리하도록 하는 이런 압력 수단도 겸해서 3당 개헌특위 간사가 했는데, 그러면 각 당에서 다 여기에 대해서 동의하느냐 이렇게 말하기도 좀, 확실하게 말할 수는 없습니다. 그러나 요새처럼, 이번 20대 국회 지금 현 시점처럼 개헌에 대한 합의 같은 것이 이렇게 많은 적은 과거에 없었다고 봅니다. 그래서 그런 건 제가 한번 말씀드리고 싶고요. 그리고 또 하나는 제가 이번에 개헌특위에서, 우리 소위에서도 많이 좀 느끼는데 아까 하나 말씀드린 대로 통상적인 경우에 헌법에 규정하지 않는 것을 그냥 아예 헌법에다가 못을 박으려고 하는 이런 것이 의원들 간에도 많습니다. 그래서 제가 어떻게 의원들이 의원 스스로를 믿지 못하고 헌법에다가 다 박으려고 하냐 그러니까 자문위원님도 똑같은 말씀 하시는 것 같아요. 특히 황도수 위원장께서 지금 자리를 뜨셨는데, 우리 소위에서도 그런 얘기가 나왔어요. 그래서 대법원장, 헌법재판소장, 대법관, 헌재재판관 임명 절차에 대해서는 국회에서 3분의 2 가중다수결을 하자 하는 안이지요. 또 심지어 여기서 사실상 헌법에다가 검찰, 국정원, 경찰, 세무서 규정하는 나라가 나는 거의 없는 것으로 아는데, 그렇게 하고서 그 기관장을 전부 다 3분의 2 가중다수결로 하자는 것이 자문위원회에서도 공통된 의견이라고 하는데 저는 이 부분에 대해서 상당히 좀 놀랍습니다. 저는 소위에서도 가중다수결 이렇게 하게 되면 소수에 비토권을 주는 게 아니냐 하는 것이지요. 그리고 사실 3분의 2 가중다수결은 흔히 개헌, 탄핵심판 이런 정도 굉장히 예외적이고, 미국 상원이 조약체결하고 선전포고를 3분의 2 해 가지고서 그것을 다 회피하지 않습니까, 도저히 안 되기 때문에. 그런데 우리나라에서는 우리 헌법이 가중다수결에 대해서 이렇게 하는 것이 일종의 국회에 대한 불신인지 또는 국회를 너무 믿는 것인지 이런 것에 대해서는 굉장히 납득하기 좀 어려운 부분이 있습니다. 그리고 또 하나는 현행 헌법재판소가 결정할 때는 위헌판결, 탄핵결의, 정당해산, 헌법소원 다 6인 돼 있지 않습니까? 모르겠어요, 이렇게 되면 위헌판결 할 때는 국회에서 통과시킨 법률은 합헌성 추정을 받으니까 국민의 대표기관이기 때문에 신중히 한다고 해서 3분의 2는 모르겠는데 또 정당해산은 굉장히 극단적인 조치니까 3분의 2라고 하는데 헌법소원 같은 경우도 과연 3분의 2 해야만 되는지, 국회의원 탄핵도 200명이라는 게 보통 어려운 것 아닙니다. 겪어 보니까 200명이 어마어마한 거예요. 그래서 234명으로 했는데 만약에 헌법재판소에서 5 대 3이면 부결되지 않습니까? 헌법재판관 1명의 뜻이 국회의원 234명을 엎어 버리는데 이게 민주주의의 논리로서 납득이 됩니까? 나는 그래서 자문위원들께서 이구동성으로 3분의 2를 이렇게 주장하시는 것에 대해서 과연 국세청장, 국정원장도 3분의 2 동의 이런 것에 대해서 과연 이게 합당한 것인가에 대해서 의문이 있습니다. 거기에 대해서 말씀해 주시면 좋겠습니다.

소위원장
우선 정태호 자문위원님이 말씀이 좀 적으셨으니까 먼저 하시고 강상호 자문위원님 순서로 가 보겠습니다.

소위원장
황도수 간사께서 사정상 먼저 자리를 떴기 때문에 제가 가중다수 문제에 대해서 간략히 말씀드리겠습니다. 일단 입법례로는 독일연방헌법재판소 구성과 관련해서 그와 같은 가중다수를 요구하고 있고요. 그리고 3분의 2는 아니지만 미국연방대법원 대법관 인준정족수가 5분의 3입니다, 상원 5분의 3. 그래서 가중정족수의 적용 범위를 어떻게 할 것인지에 대해서 저는 물론 얼마든지 논의의 여지가 있다고 봅니다. 과연 우리 자문위에서 제시한 대로 그 정도까지 넓힐 것이냐 아니면 일부 진짜 중립성과 독립성이 절대적으로 요구되는 그런 기관에 한정시킬 것이냐 이 부분에 대해서는 논의의 여지는 있는데 가중정족수제도는 일단 이 위원님이 말씀하신 대로 소수파에게 비토권을 주는 거지요. 효과는 어떻게 나타나느냐 하면 일단 극단적으로 치우치는 인사가 헌재재판관이 되거나 대법관이 되거나 그런 것은 불가능하게 되겠지요. 특히 선거에서 특정 정파가 총선에서 과반을 점했다고 해 가지고 자기가 원하는 색채의 인물들로 대법원을 구성한다든가 혹은 헌법재판소를 구성한다든가 그런 것은 불가능해지게 될 겁니다. 그러니까 효과는 일단 해당 기관의 중립성이 제고될 거고 아울러서 독립성도 제고되는 효과가 있을 겁니다. 그리고 실제로 독일의 연방헌법재판소 구성이 여태까지 100여 명의 연방헌법재판관 추천 정당을 보면 좌우가 거의 50 대 50입니다. 그 정도로 재판부의 인적 구성도 우려와는 달리 오히려 다양성을 띨 가능성이 높아져요. 실제로 녹색당이 소수 정당에 불과하지만 2명의 연방헌법재판관을 추천했고 그것이 의회 통과된 사 례가 있습니다. 지금 현재 활동을 하고 있고요. 그래서 저희 소위에서 이러한 고민을 하게 된 것은 과연 정부형태를 바꾼다고 해서 한국 정치의 문제가 해결될 거냐, 특히 예를 들면 내각제나 분권형 대통령제로 갔을 때 지금 한국 정치에서 대통령이 초과 권력을 만들어 내는 수단으로 사용했던 검찰, 국정원 그리고 경찰 이런 것의 정치적인 이용 이런 문제가 과연 해결될 수 있을 것이냐 그 부분에 대해서 상당히 의문을 가졌고 어떻게 하면 이 권력기관들을 중립화시켜 볼 것이냐 하는 그런 고민 속에서 이 가중다수결 안이 나왔던 것이고요. 사실 지난 미국 대선 과정에서 저희가 놀라운 현상을 아마 경험을 했으리라고 봅니다. 미국 CIA 국장이 집권 여당 후보에게 불리한 정보를 누출을 하지요. 그래서 그 문제에 대해서 상당히 논란이 많았던 것으로 알고 있어요. 그런데 CIA 국장이 그렇게 할 수 있었던 배경이 뭐냐? 우선은 상원의 인준 절차고요, 아마 과거 10년 전에 임명된 사람이기 때문에 아마 5분의 3의 동의를 받았으리라고 생각합니다. 그리고 임기가 10년이라는 것이지요. 그러니까 이게 단순히 가중정족수만으로는 해당 기관의 독립성이 충분히 확보되기 어렵다고 봅니다. 그래서 저는 경찰청장이라든가 국정원장이라든가 어떤 권력기관의 장이 대통령과 임기를 같이한다든가 이런 방식이 되어서는 곤란하다, 그러니까 그것은 자기 사람을 앉혀서 이 기관들을 이른바 국내 정치에 활용하는 수단으로 이용할 가능성이 너무 높다는 것이지요. 이 문제가 해결되지 않으면 내각제로 가든 분권형 대통령제로 가든 과연 한국 정치의 고질이 해소될 것이냐 이런 고민 속에서 이 안이 나왔다고 생각을 하고요. 그래서 위원분들께서 과연 그 적용 범위를 어디까지 할 것인지는 좀 더 논의를 해 보시고요. 저희들 충정을 좀 헤아려 주셨으면 고맙겠습니다.

소위원장
감사합니다. 그러면 다음은 강상호 자문위원님 말씀하십시오.

소위원장
강상호 자문위원입니다. 정태호 위원께서 자세히 설명하셨기 때문에 짧게 요점만 말씀을 드리겠습니다. 아까 이상돈 위원님께서 말씀하신 것처럼 저희가 이 문제를 고려할 적에는 정치적으로 중립을요하는 헌법기관의 위원이나 그 위원장에 대해서는 적어도 소수의 비토권이 상당히 중요하다 이러한 취지에서 출발했다는 것을 말씀을 드리고요. 그다음에 그러면 여기에서 말하는 가중다수의 의미를 어떻게 해석할 것인가에 대해서, 우리가 보기에는 헌법 개정 같은 경우에는 전체 재적의원의 3분의 2로 되어 있지만 이것을 좀 완화시켜 가지고 출석의원의 3분의 2로 일종의 가중다수결로 볼 수가 있는 것이거든요. 물론 그럴 경우에 반대하는 의원들이 나오게 되면 어떤 때는 재적의원의 3분의 2에 가깝게 갈 수 있지만 그러나 법적 규정으로 보아서 재적의원의 3분의 2를 가중다수결로 보지 않고, 일반적인 법률에 대해서는 과반수 출석에 과반수 찬성이 되면 되지만 가중다수결의 의미로 본다면 과반수 이상 출석에 3분의 2 이상 찬성 이렇게 좀 완화된 가중다수결을 우리가 고려할 수도 있다 이렇게 말씀을 드릴 수 있겠고요. 마지막으로 아까 우리 정태호 위원님 말씀하신 것처럼 만약 이것이 모든 분야에 가중다수결이 간다면 무리가 발생하겠지만 꼭 필요한, 아주 제한된 범위 내에서라도 정치적 중립을 요하는 그러한 헌법기관에 대해서는 적용을 하면 된다는 점에서 적용 대상의 선정에 대해서는 국회 쪽에서 심각하게 한번 논의할 필요가 있다 이렇게 생각합니다.

소위원장
예, 감사합니다.



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