제349회 제1차 헌법개정특별위원회회의록 Page 5

회의 시작 날짜: 2017년 02월 08일



이언주 위원
그것은 언제…… 그러면 지금 이 논의가……

소위원장 이인영
다른 의견 없으세요? 그러면 뒤에 정부 형태 정돈하면서 얘기해 보는 것으로…… 그다음에 국무총리의 신임 요구 및 의회 해산 문제.

수석전문위원 한공식
이 부분도 정부 형태 결정에 따라서 논의를 추후에 하시면 될 것 같습니다.

소위원장 이인영
이것은 다 알고 계시는 것이니까 내용을 확인하지는 않겠습니다, 그러면. 그다음에 개별 집행권한의 배분 문제인데요, 우선 국민투표부의권이요.

수석전문위원 한공식
41페이지가 되겠습니다. 대통령의 국민투표부의권에 대한 존치 여부 등이 되겠습니다. 논의 사항을 보시면 대통령의 권한 남용을 우려하여 삭제하자는 의견과 현행 권한을 유지하자는 의견이 대립되고 있고요. 그다음은 정부 형태에 따라서 국무총리에게 제청권을 부여하자는 의견, 그다음 마지막으로 국민투표에서 부결된 경우에는 국민투표일부터 2년 이내에 동일한 사항에 대하여 다시 국민투표에 부칠 수 없도록 하자는 의견이 되겠습니다. 이상입니다.

소위원장 이인영
의견 말씀하시지요.

정종섭 위원
지금 우리나라의 국민투표는 국민투표를 해도 대통령이 기속을 안 받습니다. 그냥 참고로 자기 결정하는 데 따르고, 다만 정치적 책임만 지는 것이니까. 이번에는 이 직접민주주의를 좀 강화를 해서 중요한 사항에 대해서는 국민투표를 하고―정부 형태가 어떻게 되든지 간에―그리고 그 결과가 국가기관을 기속을 하도록 그렇게 하는 것이, 이것이 좀 필요한 것이 아닌가, 이제는 국민투표가. 아주 중요한 사항 같은 경우에는 국회도 그렇고 정부도 그렇고 판단할 수 없는 상황이 발생할 수도 있으니까 그럴 경우에 아예 국민투표에 부치는 게 저는 맞다고 보고, 오히려 지금 자문형 국민투표제도보다는 이제는 기속형, 국민의 결정에 따르도록 하는 그런 형태로 강화하는 게 맞다 이런 생각입니다.다만 그 범위를 어떻게 정할 것이냐 하는 것은 이 국민투표의 성격을 놓고 보고, 거기에 해당되는 범위를 어디로 잡을 것이냐 하는 것은 추후에 다시 한 번 논의를 할 필요는 있다고 봅니다.

소위원장 이인영
예를 들면 분권형하에서 어떻게 합니까?

정종섭 위원
분권형하에서도.

소위원장 이인영
분권형하에서 대통령하고 총리하고……

정종섭 위원
그러니까 분권형하에서도 둘 다를 줄 수도 있지요.

소위원장 이인영
둘 다 줄 수도 있고?

정종섭 위원
국무총리의 제청을 받아서 하는 경우와 대통령이 직권으로 할 수도 있는 경우를 줄 것이냐 했을 때, 그러면 대통령이 직권으로 했을 때는 모든 분야에서 마음대로 대통령이 국민투표 부쳐 가지고 결정 먼저 해 버리면 안 되니까……

소위원장 이인영
그러니까 이것은 그런 만큼 중요한 문제니까요.

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정종섭 위원
예, 그것부터 먼저 틀을 잡아 주고.

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이언주 위원
제가 볼 때는 현행 헌법은 안보라든가 그런 것에 집중이 되어 있어요. 그런데 방금 우리 정 위원님도 말씀하셨지만 결국은 요즘에는 굳이 안보나 외교 이런 사안이 아니더라도 중요한 국가 정책에 대해서 국민투표를 할 수 있어야 된다고 보거든요. 그래서 이 범위에 대해서, 중대성에 대한 기준이나 이런 것은 혹시 논의를 좀 하더라도 이것을 국가 안위 이런 것으로 국한할 필요는 없다. 다만 이게 너무 남발될 수 있기 때문에 그렇다면 그 대안으로 총리하고 협의해서 하도록 한다든가 아니면 국회의 과반의 동의를 얻어서 하도록 한다든가 이런 정도를 두면 어떨까 싶은데요. 그래서 정리를 하면, 어쨌든 범위에 대해서는 영역을 나누지는 말고 좀 광범위하게 허용하되 대통령이 이것을 남용하지 못하게끔 국회하고 또는 총리하고 협의하거나 어떤 거를 수 있는 그런 것을 두자, 저는 그게 괜찮을 것 같은데요.

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소위원장 이인영
대통령과 국무총리 간의 관계의 우위성 아니면 선후성 이런 등등과 관련한 것은 정부 형태에 따라서 다시 조정하더라도 국민투표의 범위는 좀 확대하되 절차의 엄격성을 좀 가져서 구성해 보자 이런 취지인데요.

이언주 위원
왜냐하면 이게 자칫 잘못하면 대통령과 국회가 막 대립하면서, 총리하고, 그래서 이것을 가지고 서로 정치적인 싸움을 할 가능성이 있다는 말이에요. 그런 부분은 좀 견제할 필요가 있다, 그러나 국민들의 어떤 의사결정 과정에 참여할 수 있는 권리는 확대하자 이렇게 생각을 합니다.

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소위원장 이인영
우선 그 정도로 해 보고 갈까요? (「예」 하는 위원 있음) 다른 의견 없으시면 국군통수권으로 넘어갑니다.

수석전문위원 한공식
이 부분도 정부 형태의 결정에 따라서 다시 논의를 하시면 될 것 같습니다.

이주영 위원
그것은 당연한데, 그 내용을 이원정부제로 갔을 때 총리 권한으로 하자, 그럼에도 불구하고 대통령 권한으로 하자, 양 견해가 있을 수 있다 이런 정도, 이렇게 설명하고……

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소위원장 이인영
아니, 한 가지만 여쭈어 볼게요. 예를 들어서 상당 부분을 의회 중심으로 정부를 구성한다 하더라도 국가의 상징, 원수로서의 기능 이런 부분들과 관련해서 군통수권 문제는 좀 특별할 것 같은데요. 저는 그렇게 일반적으로 얘기될 문제는 아닐 것 같은데, 그래서 검토해 보시라는 것이지요. 그게 아무리 분권형으로 간다 그래도 국민들한테 이 문제를 그렇게 하고 그냥 대통령한테 무슨 저기가 있다 이렇게 얘기할 수 있겠어요?

정종섭 위원
그게 이런 것이지요. 우선은 ‘대통령 직선을 한 사람에게 국군통수권도 거기에 안 준다는 말이냐?’ 이런 얘기를 기본적으로 생각할 수 있는 것인데……

소위원장 이인영
그렇지요.

정종섭 위원
그렇게 했을 때 대통령이 국군통수권을 어떻게 행사할 것이냐 이게 문제라는 말이에요. 그러면 결국은 국방장관은 지금 내각에 들어가 있는 것이고, 그래서 오스트리아 같은 경우에는 대통령이 국군통수권을 가지는데 행사를 안 합니다. 행사를 안 하고, 국방부장관한테 위임을 해서 국방부장관이 하도록 놓아두는 것이고, 평상시에는 전혀 본인이 그것을 행사를 안 해서 그 문제를 해결하는 것 같고. 우리 같은 경우에 만약에 대통령……

소위원장 이인영
그것은 정치지요, 오스트리아는. 그런데 남북이 이렇게 되어 있는데 그렇게 한가한 얘기 했다가는 국민들한테 혼나지요.

정종섭 위원
그러니까 우리 같은 경우에 그렇게 주고 하겠다 해 가지고 이것은 안 먹혀들 것 같고. 그러면 국방부와 대통령 간의 관계가 아주 복잡해지는 문제가 있는데 그것은 정말 선례가, 어느 나라에서 지금 그렇게 하는지, 실질적으로 국군통수권을 대통령이 가지고 있으면서 내각에는 국방장관이 들어가 있고 총리는 거기에 관여를 못 하고 이런 경우가 있는지는 저희들이 검토를 해 볼 필요가 있습니다. 그래서 독일 같은 경우에는 아예 직선을 안 하니까 총리가 내각에 들어가서, 사실은 군통수권을 국방장관이 쥐고 있는 거지요. 총리도 평상시에는 관여를 못 하고 비상시에만 격상시킬 뿐이고. 그런데 우리는 워낙에 국군통수권에 대해서 굉장히 예민한 나라라서 이것은 좀…… 우리가 어떤 디자인을 한다 하더라도 이게 국가 제도적으로 체계적으로 정합성을 가지는지 우선 한번 봐야 되고, 그다음에 우리 나름대로 디자인했을 때 이런 선례가 다른 나라에 있는가도 한번 우리가 보고, 이것은 세밀하게 봐야 될 필요가 있다고 봅니다.

소위원장 이인영
이게 정부 형태에 따라서 달라질 수도 있습니다마는 이것은 상대적으로 정부 형태에 따라서 달라질 수 있는 가능성이 적은 부분들일 수 있기 때문에 자문위원들한테 물어보시지요.


이주영 위원
내각제 국가에서는 일반적으로 내각의 수반인 총리에게 국군통수권이 주어지는 게 그것은 당연하겠지요, 그렇지요? 그리고 대통령 책임제 국가에서는 대통령한테 주는 게 또 당연할 테고 한데, 소위 이원정부제일 때, 더구나 대통령도 국민 직선으로 뽑을 때 이때가 제일 문제인 것 같아요. 그 점에 대해서 자문위원들 의견을 듣는 방향으로 했으면 좋겠습니다.


소위원장 이인영
도장 두 개 찍어야 된다 이런 얘기 하면 쉽지 않을 걸요?

이주영 위원
그런데 이런 중요한 권한 행사는 명확해야 되고……


이주영 위원
그리고 듀얼로 주어져서는 안 돼 요. 명확하게 한 사람에게 주어져야 되지 투톱 이렇게 됐다가는 큰일 난다고요.

이언주 위원
보니까 프랑스에는 대통령이 군통수권을 갖고 있잖아요. 우리나라 같은 경우에는 일응 대통령한테, 대통령 직선을 하게 되면 우리가 오스트리아식 정도가 아닌 이상에는 대통령한테 통수권을 부여하는 게 맞을 것 같습니다.

소위원장 이인영
오스트리아도 대통령한테 있는데 평상시에 국방장관한테 위임한다는 거잖아요.

이언주 위원
그러니까 실질적으로는……

소위원장 이인영
그것은 정치지요. 정치지, 규정이 불분명한 게 아니잖아요.

이주영 위원
자제하는 거지, 정치를 하는 거야.

소위원장 이인영
정치를 하는 거지 규정이 불분명한 게 아니라고요, 그것은. 이런 문제는 명료해야 된다고 보는데, 불명료해도 되는지 한번 물어보시지요. 국군통수권은 이 정도 상태로 논의하고 우선 넘어가겠습니다. 긴급권 가겠습니다.

수석전문위원 한공식
43페이지입니다. 현행 헌법에 대통령에게 재정․경제상의 처분 또는 명령, 긴급명령, 계엄선포권한이 있는데요. 이 부분과 관련해서 주요 논의 사항을 보시면 이원정부제․분권형 대통령을 할 경우에 내각 수반으로서 국무총리 권한으로 하자는 의견과 대통령에게 긴급명령권을 부여하고 국무총리에게 긴급재정경제명령권․긴급재정경제처분을 구분해서 부여하자는 의견이 있습니다. 또 현행대로 대통령 권한으로 유지하자는 의견과 정부 형태를 이원정부제 이런 형태를 채택할 경우에도 비상시에는 대통령이 책임을 지고 비상사태를 수습하는 것이 필요하다는 의견, 그리고 계엄선포권과 관련해서는 국무회의의 의결과 국무총리의 요청이 필요하다는 의견과 국무총리의 건의가 있는 경우 대통령이 선포할 수도 있도록 하자는 의견이 있습니다. 마지막으로 현행 긴급재정경제처분권과 긴급명령권은 삭제하자는 의견이 있습니다. 이상입니다.

이주영 위원
이것도 마찬가지인 것 같아요. 이것도 아까 국군통수권 모양으로 대통령제 국가나 내각제 국가에서는 이것은 명확하다, 대통령제에서는 대통령, 내각제에서는 내각의 수반. 그런데 이원정부제의 경우에 어떻게 해야 되느냐, 아까와 마찬가지로 그렇게 자문을 좀 받도록 하시지요.

이언주 위원
자문을 받으시지요.

소위원장 이인영
이것도 같이 묶어서 자문을 좀 구하시지요.

수석전문위원 한공식
그렇게 하겠습니다.

소위원장 이인영
그다음에 사면권 가겠습니다.

수석전문위원 한공식
이 부분 44페이지인데요, 대통령 권한 중에 특별사면권 행사절차 강화가 되겠습니다. 주요 논의사항에 보시면 일반사면권과 특별사면권으로 구분하지 않고 사면권으로 통합하여 국회의 동의를 받도록 하자는 의견, 그다음, 자의적 사면권 행사 방지를 위하여 특정한 개인이나 범죄를 대상으로 하는 특별사면에 대해서는 사법적 판단을 대표하는 대법원장의 동의를 받도록 하자는 의견, 특별사면 행사 시 사면위원회 의결을 거치도록 하자는 의견, 마지막으로 대통령은 사면위원회의 의결을 거쳐 대법원 서면의견을 받은 후 국회에 일반사면안을 발의하면 이를 법률로써 의결하자는 의견이 있습니다. 이상입니다.

소위원장 이인영
의견 말씀하십시오.

이언주 위원
외국사례를, 일반사면에 대해서는 그렇게 크게 이의가 없으실 텐데 아마 특별사면에 대해서는 자꾸 남용이 되다 보니까 이것을 헌법에 좀 넣어서 명확하게 견제를 하자 이런 의견들이 많으실 것으로 예상이 됩니다. 이 특별사면에 대한 다른 나라의 입법사례―이것이 꼭 헌법에 있지 않더라도―그것을 좀 설명을 해 주시면 좋겠는데요, 어떻게 견제하는지.

수석전문위원 한공식
그것은 2-4번의 137페이지 보시면…… 위원님, 이 부분은 자문위원회 의견을 한번 받아 보는 것으로 그렇게 하겠습니다.


수석전문위원 한공식
지금 이 자료에는 자세하게 안 나와 있기 때문에.

이언주 위원
그래서 하여간에 이 특별사면에 대한 절차라든가 견제 장치를 헌법에 좀 두자, 그래서 국민들한테 우리가 이번 개헌에 대해서 대국민적인 공감을 얻을 필요도 있는 것이기 때문에. 그러나 그 내용에 대해서는 다른 나라 사례를 좀 보고, 자문위원회에서 의견을 몇 가지 주시면 좋겠다 이렇게 정리하시면 어떨까 싶은데요.

수석전문위원 한공식
예, 그렇게 하겠습니다.

소위원장 이인영
강 위원님 하세요.

강효상 위원
질문이, 미국은 대충 알겠는데 독일․오스트리아․프랑스는 특별사면․일반사면이 다 있습니까? 그리고 다른 나라는 없는 것이지요? 어떻습니까?

이언주 위원
다른 나라는 조사를 안 하신 것 같아요.

이주영 위원
다른 나라는 안 써 놔서 그렇지 대통령제……

수석전문위원 한공식
그 자료 140페이지 2-4번 보시면 독일 경우에는 개별 사안에서 연방을 위하여 사면권을 행사한다……

강효상 위원
특별사면이 없는 나라가 꽤 있을 텐데요?

정종섭 위원
개별적 사안 이게 특별사면……

수석전문위원 한공식
특별사면이 되겠습니다. 개별사면이 특별사면입니다.

강효상 위원
독일은 그렇고, 오스트리아……

수석전문위원 한공식
독일이 특별사면이 있고, 오스트리아․프랑스 다 특별사면입니다.

이언주 위원
아니, 독일에서 말하는 개별적인 사안이라는 것이 어떤 특정인을 말하는 것은 아닐 것 아니에요. 이것이 그렇게까지 좁혀서…… 이게 특별사면과 비슷한 것인가요?

소위원장 이인영
제 생각에는 대통령이든 수상이든 사면제도와 관련해서 검토를 하고 그 사면의 절차나 권한이 누구한테 있는지 이것이 명확해진 상태 속에서 정리하면 되는 것 아닌가 싶은데요. 오․남용 이런 것을 방지하고……

강효상 위원
제 생각은 국회나 대법원의 견제는 반드시 있어야 된다, 지금 특별사면이 워낙 남용됐고, 이번에 최순실 사태에도 그것이 드러났지 않습니까? 그래서 하여튼 저는 특별사면 없애는 것을 찬성하지만 꼭 있어야 된다면 대법원의 견제․동의가 필요하고요. 일반사면도 국회의 동의를 받도록 하는 것이 좋겠다는 생각입니다.

이언주 위원
아니, 일반사면은 지금 이미 국회 동의를 받도록 되어 있어요. 그러니까 특별사면도 국회의 동의는 받아야 될 것 같아요. 대법원장 이것은 사실은 별로 실효성이 없을 수도 있거든요.

정종섭 위원
특별사면이든 일반사면이든 용어 자체는 일단 무시를 하시고 이번에 사면권에 대해 가지고, 이게 지금 굉장히 복잡한데, 한 20개 나라를 조사를 해 달라고 그래 보세요. 사면에 대해서 개별 사안이냐 안 그러면, 예를 들어 ‘절도죄’ 이래 가지고 일괄적으로 쫙 전부 다 하는 그런 식으로 가는 방법이 있는지. 이게 나라마다 좀 다를 것 같으니까 아예 한 20개 정도를 샘플로 잡아 가지고 그 나라에서 어떤 식으로 하고 있는지 그것만 한번 조사…… 국내에서 특별사면이 남용되었다는 것은, 이것은 너무 심하니까 우리는 다 공감인데, 그러면 새로 사면제도를 디자인하려고 했을 때 어떻게 하면 되겠느냐 했을 때 지금 있는 우리 사면제도를 전제로 해서 그중에 특별사면을 없애자든지 일반사면만 살리자 이래서 될 문제가 아닐 것 같거든요. 그래서 그것을 각 나라마다 한번 조사를 해 가지고 단순히 국회 동의를 떠나서 도대체 종류를 어떤 식으로 잡아 가지고 이것을 하는가, 그것을 한번 조사를 해 달라고요.

수석전문위원 한공식
예, 그렇게 하도록 하겠습니다.

소위원장 이인영
바람직한 사면제도를 검토하고, 그 권한의 행사나 절차 과정들 이런 것들이 정부형태에 따라서 어떻게 달라질 수 있는지 그것만 확인해 놓으시면 되는 것 아닐까요?

수석전문위원 한공식
그리고 외국사례도 같이…… 말씀하신 것 그렇게 하겠습니다.

이언주 위원
그렇지, 그렇게 하면 되지.

소위원장 이인영
그것도 자문위원회에 확인하시고요. 그다음, 정당 및 선거로 넘어가서 정당제도 보겠습니다. 여기서부터는 다시 얘기가 많아지실 수 있으니까요, 조금 늦게 오신 분들은 발언을 압축적으로 해 주시면서 신속하게…… 저는 좀 쉬었다가 다음 회의 때 해도 되는데 우리 이주영 위원장님이 계셔 가지고 오늘 중으로 검토가 되지 않으면 안 되는, 엄청난 압력을 행사하려고 들어와 계시기 때문에……

이주영 위원
일별하는 정도로 속도를 빨리 해 가지고 갑시다.

소위원장 이인영
특위 위원장님께서 살림은……

이주영 위원
여기서 다 결정될 일은 아니니까.

소위원장 이인영
살림은 며느리한테 넘겨주시고 맨날, 살림 내주고서는 맨날 집에 찾아와 가지고 그러는 시어머니 같은 이런 것이니까. 지금 한 20쪽 좀 넘게 남았는데요. 그래도 하시는 데까지 해 보시고 그랬으면 좋겠습니다. 그러니까 많이 말씀을 하시는 것도 중요하지만 압축적으로 말씀하시면 속도감 있게 해 볼 수는 있을 것 같습니다. 그다음, 정당의 자유, 기능 및 조직과 관련해서 검토하겠습니다.

수석전문위원 한공식
46페이지가 되겠습니다. 이것 쟁점사항 두 가지인데요. 정당의 조직요건 삭제 여부가 되겠습니다. 주요 논의사항을 보시면 정당법에서 정당설립 요건으로 전국적 조직을 요하는 근거가 있습니다. 그래서 이 부분을 삭제하자는 의견이고요. 그다음, 정당의 민주화를 위한 당내 경선의 의무적 실시 규정 등의 신설 여부가 되겠습니다. 주요 논의사항을 보시면 헌법에 당내 경선의 의무적 실시 규정을 둘 필요가 있다는 의견과 공천 방식의 민주성을 제고할 필요성은 인정되나 당내 경선의 의무적 실시 규정은 법체계상 헌법에 규정하기보다는 법률에 규정하는 것이 바람직하다는 의견이, 상반적인 의견이 있습니다. 이상입니다.

이주영 위원
그래요. 그 정도 보고 넘어갑시다.

소위원장 이인영
의견 없으세요? 또 그렇다고 아무 얘기도 안 하고 넘어가면 그게 됩니까?

이언주 위원
이주영 위원장님이 딱 보고 계시니까 말씀 못 드릴 것 같아요.

소위원장 이인영
아니, 하세요. 괜찮아요.

이주영 위원
아니아니, 시간 좀 늦어도 됩니다.

이언주 위원
제가 전체회의 할 때도 조직에 대해서 말씀드렸는데 이렇게 헌법에서 조직요건을 어쨌든 추상적으로라도 하는 것은 지나친 규제인 것 같아요. 그래서 가급적, 특히 우리가 정부형태를 분권형으로 갖고 간다고 하면 정당설립의 자유가 널리 보장이 되어야 되는 것 아닙니까? 그래서 우리 개헌의 방향을 보더라도 이 8조2항의 앞부분 ‘조직을 가져야 한다’ 이것은 삭제하는 게 맞다고 보고요. 다만 ‘민주적이다’ 할 때 경선에 대한 의무 실시 이것은 좀 지나친 것 같고, 그러나 ‘공직선거에서의 후보자 추천 절차 이런 것들은 민주적이어야 한다’ 이런 부분은 그냥 선언적으로라도 한번 넣어 놓는 것은 괜찮을 것 같습니다.

이주영 위원
핵심 가치의 원칙적 선언 이런 정도.


최인호 위원
저도 한 말씀……

소위원장 이인영
예, 우선 최인호 위원님.

최인호 위원
정당 설립 부분은 연방제적 수준의 지방 분권이 갖춰지면요 지역정당이 가능하다고 보는데, 지금과 같은 상황에서는 지역주의를 더 강화시킬 수 있고 국민 통합 자체를 저해시킬 수 있기 때문에 저는 반대합니다.

소위원장 이인영
가령 ‘일정한 요건을 갖추되 자유롭게 결성하고 민주적으로 운영한다’ 이러면요?

최인호 위원
이게 전국적인 규정과 몇 개 규정이 있지 않습니까?

소위원장 이인영
‘일정한 요건’이라는 것은……

최인호 위원
법률로?

소위원장 이인영
예, 법률로 하면 되는데, 하다못해 당의 대표성을 가진 사람도 있어야 되고 사무실도 있어야 되고……

이언주 위원
그러니까 너무 복잡해요. 너무 요건이……

소위원장 이인영
아니, 그러니까 예컨대 기본적인 것도 없는데 그냥 다 인정할 수는 없는 것이니까 그런 부분들은 법률에서 하면 되는 것 아니겠어요?

정종섭 위원
전부 법률에 위임하면……

이언주 위원
헌법에서 굳이 할 필요가 있느냐 이런 얘기지요.



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