제348회 제6차 헌법개정특별위원회회의록

회의 시작 날짜: 2017년 01월 23일


이주영 위원장
의석을 정돈해 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 제348회 국회(임시회) 제6차 헌법개정특별위원회를 개의하겠습니다. 의사일정에 들어가기 전에 국회사무처 정기인사에 따라서 오늘부터 우리 특위 활동을 보좌하게 되는 전문위원과 입법심의관을 소개하겠습니다. 정연호 법제사법위원회 전문위원입니다. 최병권 국회운영위원회 입법심의관입니다. 최선영 법제실 경제법제심의관입니다. (직원 인사) 1. 헌법개정(기본권 등)에 관한 공청회 (14시07분)

이주영 위원장
그러면 의사일정 제1항 헌법개정(기본권 등)에, 기본권․지방분권 이런 등등에 관한 공청회를 상정합니다. 오늘 공청회는 국회법 제64조의 규정에 따라 실시되는 것으로서 지난 19일 정부형태 등에 대한 공청회에 이어서 기본권, 지방분권 등 정부형태 이외의 사항에 관해서 전문가분들을 모셔서 폭넓은 의견을 수렴하는 데 목적이 있습니다. 오늘도 우리 특위 위원님들께서는 공청회에 적극적으로 참여해 주셔서 공청회에서 나온 여러 의견들이 헌법 개정안을 마련하는 데 활용될 수 있도록 잘 임해 주시기를 당부드립니다. 그러면 오늘 공청회를 위해서 나오신 다섯 분 의 헌법 전문가분들을 소개해 드리겠습니다. 제가 소개해 드리면 잠시 자리에서 일어나셔서 인사해 주시면 되겠습니다. 소개는 발언 순서에 따라 하겠습니다. 먼저, 기본권 중 자유권에 대해서 말씀해 주실 경희대학교 법학전문대학원 정태호 교수님이십니다. 다음은 기본권 중에서 자유권 이외의 권리에 대해서 말씀해 주실 경희대학교 법학전문대학원 박진영 교수님이십니다. 다음은 지방분권에 대해서 말씀해 주실 대전대학교 행정학과의 안성호 교수님이십니다. 다음은 경제 분야에 대해서 말씀해 주실 연세대학교 법학전문대학원 이덕연 교수님이십니다. 마지막으로 감사원을 포함하여 재정분야에 대해서 말씀해 주실 홍익대학교 법학과 장용근 교수님이십니다. (진술인 인사) 그러면 오늘 공청회의 진행방법에 대해서 간략히 말씀드리겠습니다. 오늘 공청회는 진술인 다섯 분의 진술을 모두 듣고 나서 진술내용에 대해 특위 위원님들께서 질의하시고 진술인이 답변을 하는 그런 순서로 진행하겠습니다. 진술인의 진술시간은 15분 범위 내에서 해 주시고, 특위 위원님들의 질의시간은 간사 간 합의에 따라 일문일답식으로 답변을 포함해서 7분 이내에 마쳐 주시도록 부탁드립니다.참고로 전문가들 상호 간에 토론하시는 형태로 진행되는 것은 아니다 하는 점을 양해해 주시면 감사하겠습니다. 전문가분들께서 의견을 말씀하실 때에는 발언대에 나오셔서 해 주시고 질의에 답변할 때에는 좌석에서 앉아서 해 주시면 되겠습니다. 참고로 오늘 공청회도 국회방송을 통해서 우리 국민들께 생중계되고 있음을 알려 드립니다. 그러면 지금부터 전문가분들의 의견을 듣도록 하겠습니다. 먼저 정태호 교수님 나오셔서 자유권에 대해서 진술해 주시기 바랍니다.

진술인 정태호
경희대학교 법전원의 정태호 교수입니다. 제가 맡은 테마는 자유권․평등권 그리고 참정권 이쪽, 박진영 교수님이랑 그렇게 과제를 분담했습니다. 시간 관계상 제가 유인물 6쪽, 과연 자유권 목록, 좀 더 넓게 얘기하면 기본권 목록에 대한 어떤 개정이 필요한가 이 문제부터 잠시 검토를 할 필요가 있겠습니다. 우리 사회 일각에서 너도나도 자기의 어떤 꿈이라든가 소망, 자기 집단의 어떤 바람을 기본권의 형태로 헌법에 담았으면 하는 그런 희망이 있고 그런 주장들이 있는 것 같습니다. (이주영 위원장, 이인영 간사와 사회교대) 그래서 제가 볼 때는 우리 헌법의 기본권 목록을 보면 사실 그러한 바람을 담아내기 위해서 기본권 목록을 꼭 수정해야 되는가, 개인적으로는 좀 의문이 있습니다. 왜냐하면 우리 헌법상의 기본권 조항들이 그런 꿈들을 대개 담아낼 수 있다고 이렇게 생각하기 때문입니다. 그런 해석이 충분히 가능하다고 봅니다. 그렇지만 만일 헌법이 개정이 된다면 부분적으로 수정되거나 또는 추가되는 것이 여러 가지 측면에서 바람직하다 이렇게 볼 수 있는 것들은 있는 것 같습니다. 그래서 예를 들면 어떤 독소조항을 포함하고 있는 기본권 규정도 있고 법 제도의 변화를 가로막는 기본권 규정도 일부 들어 있습니다. 그리고 기본권이 학자들의 또는 전문가들의 전유물이 아니라 모든 국민의 것이어야 하기 때문에 국민 입장에서 보더라도 기본권의 효과라든가 기본권의 구체적 내용이라든가 이런 것을 알 수 있도록 하면 여러 가지 교육효과라든가 어떤 기 본권 보장 효과를 좀 높일 수 있기 때문에 이미 판례나 이런 것을 통해서 확인된 그러나 헌법에 명시되지 아니한 이런 기본권들을 확인 차원에서 헌법에 명시하는 것이 바람직한 경우도 있겠지요. 우리가 또 기본권 논의에서 피해야 될 것은 일시적이거나 사소하거나 일부 집단의 이해관계를 기본권의 형태로 못 박는 것은 지양돼야 된다, 인권 이념에 토대를 둔, 그래서 사회적으로 승인된, 그래서 입법자도 마음대로 개폐할 수 없도록 헌법의 효력을 가지고 보장해야 할 가치가 있는 것들, 이것들만을 기본권의 형태로 보장을 해야 된다 이렇게 생각을 합니다. 그리고 7쪽에 기본권 목록 개정의 목표를 우리가 좀 더 분명히 의식하는 가운데 개헌 작업에 임했으면 좋겠다는, 그러니까 기본권 종류와 수효를 늘리는 게 목적이 돼서는 안 된다, 아까 말씀드렸지만 이미 우리 기본권 목록은 상당히 풍부하고 우리 공동체 구성원들의 여러 가지 바람을 충분히 담아낼 수 있을 만큼 포괄적으로 규정이 돼 있습니다. 그래서 오히려 지금의 과제는 기본권의 실효성을 높이는 것, 그러니까 헌법에 보장돼 있다고 그래서 그것이 곧 현실은 아니거든요. 그러니까 헌법 차원에서 보장돼 있는 기본권이 현실에서 진짜 살아 움직일 수 있도록 필요한 대책이 무엇인가 여기에 우리가 좀 더 신경을 써야 된다. 그래서 예를 들면 독일 기본법에는 군인들의 기본권을 좀 더 실효적으로 보장하기 위해서 군옴부즈만제도를 채택을 한다든가 그리고 소송법적인 문제입니다만 재판소원제도를 통해서 좀 더 철저히, 법원이 일차적으로 해야 되는 일 중의 하나가 기본권 구제입니다만 법원 스스로도 기본권을 침해하는, 재판 과정에서 침해할 수 있기 때문에 또는 법원이 다 가려내지 못하는 기본권 침해 문제를 헌법재판소로 하여금 다시 한번 구제하도록 하는 그런 기회를 독일은 마련하고 있는데 우리는 이게 빠져 있기 때문에 이런, 그러니까 이렇게 실효성을 높일 수 있는 그런 대책을 마련하는 데 오히려 더 신경을 써야 되는 것이 아닌가 생각을 합니다. 그리고 기술적인 문제입니다만 기본권…… 8쪽입니다. 헌법정책적 관점에서 과연 우리가 기본권 규정을 조문화할 때 어느 정도 구체적으로 조문을 만들 것이냐, 예를 들면 포르투갈․그리스 헌법의 기본권 목록을 보면 굉장히 상세하게 돼 있습니다. 반면에 미국 헌법의 기본권 조항들은 굉장히 추상적으로 되어 있어요. 장단점이 있습니다. 그러니까 구체적이고 상세할수록 어떠한 예측가능성․명확성 이게 높기 때문에 상대적으로 좀 국가기관에 대한 구속력도 그만큼 높아질 수 있는 그런 측면이 있지요. 그리고 국민들 입장에서 자기 권리가 무엇인지를 좀 더 명확히 알 수 있는 그런 장점이 있는 반면에 현실의 변화에 따라서 개정을 자주 해야 되는 그런 단점이 있습니다. 그리고 또 고려해야 되는 문제가 기본권 규정의 문언을 가급적이면 국민에 대한 교육효과를 높이기 위해서 좀 지식 개편을 해야 된다, 그리고 문체도 좀 젊은 세대들의 감각에도 맞게 신경을 쓸 필요가 있겠다는…… 그리고 제가 좀 강조하고 싶은 것은 기본권 규정들 상호 간의 체계를 좀 고려하면서 조문화 작업이 이루어졌으면 좋겠다, 이건 뭐 전문가들만의 문제입니다마는 지금 현행 헌법 기본권 규정들 상호 간에 체계적인 해석을 어렵게 하는, 인기만을 의식해 가지고 마구 규정을 하다 보니까 체계적 해석을 하기 어려운 그런 면이 없지 않아 있습니다. 그래서 이런 문제들, 그러니까 어떤 해석상의 어려움이라든가 조문화 과정상의 오류 이런 것들을 피하고 좀 더 모든 사람들의 감각에 맞는 그런 기본권 목록을 만들기 위해서는 좀 더 신중하게 다수인들이 참여하는 가운데 개헌 절차가 진행이 됐으면 좋겠다는 겁니다. 그러면 각론으로 들어가서 개헌이 된다면 필요한 부분이 뭐겠느냐, 저는 먼저 개정 대상이 되어야 될 부분은 기본권을 누가 주장할 수 있는지, 누가 자기의 이익을 위해서 주장할 수 있는지, 이 문제가 기본권 주체 문제거든요. 그런데 우리 헌법은 제2장 표제부터 ‘국민의 권리와 의무’ 이런 식으로 되어 있습니다. 그리고 10조 이하의 개별 조문들을 보면 자유와 권리의 주체가 거의 대부분 국민으로 되어 있습니다. 그러면 외국인, 국제화․개방화 시대에 국내에도 엄청나게 많은 외국인들이 와서 살고 있는데 이들에 대해서 우리 헌법상의 기본권 목록은 무의미한 것이냐, 그렇지 않은 것으로 우리 학계는 해석을 하고 있습니다. 그런데 해석을 가지고 이 문제를 해결하기에는 여러 가지 문제가 제기되고 있습니다. 그래서 어떤 법적 안정성이라든가 이런 측면을 고려하면 헌법 개정 작업 할 때 외국인도 주장할 수 있는 기본권과 내국인만이 주장할 수 있는 기본권을 분명히 구분해서 규율을 할 필요가 있겠다는 겁니다. 비교헌법적으로 보더라도 많은 나라가 그러한 입법 태도를 취하고 있습니다. 다만 그러한 기본권 주체를 섬세하게 구분해서 규율할 때 또 고려해야 되는 것이 여러 가지 헌법정책적인 고려가 필요한 부분이 있다. 예를 들면 독일은 직업의 자유라든가 거주․이전의 자유라든가 이게 인간이면 누구나 다 누릴 수 있는 이른바 인권적인 성격을 가짐에도 불구하고 이런 기본권을 독일인의 권리로 한정을 하고 있습니다. 그것은 헌법 제정 당시에 어떤 헌법정책적인, 그러니까 독일인의 이익을 경제적인 영역에서 우선적으로 고려해야겠다 이러한 판단이 섰던 거지요. 그러니까 우리도 이런 인권적 성격을 가지면, 천부인권적 성격을 가지면 모두 이것을 인간의 권리, 만인의 권리로 할 것이냐 이 부분을 결정할 때 그런 신중한 판단이 필요하겠다는 그런 차원에서 말씀드립니다. 그리고 우리 헌법에는 법인의 기본권 주체 문제에 대한 명문의 규정은 없습니다. 그런데 독일은 이것에 대해서 명문의 규정을 두고 있지요. 제가 아까 누누이 말씀드립니다만 우리 전문가들은 이미 실무에서도 그렇게 다 해석을 하고 있습니다. 법인도, 내국 사법인도 각 기본권의 성질이 허용하는 한 기본권의 주체가 될 수 있다 이렇게 해석을 하고 있습니다만 일반 국민들도 과연 그것을 이해하고 있느냐. 교육 효과를 높이기 위해서는 이러한 명문의 규정을 둘 필요가 있겠다는 겁니다. 그리고 11쪽입니다. 일부 기본권 조항에는 좀 위험한 조항, 운영하기에 따라서는 남용의 우려가 큰 조항들도, 부분들도 일부 포함이 되어 있습니다. 특히 예를 들면 21조 4항 언론․출판의 자유에 헌법적 한계를 명시하고 있는데 여기에 타인의 명예까지는 이해가 가는데 타인의 권리, 공중도덕이나 사회윤리, 먼저 공중도덕이나 사회윤리 같은 것은 굉장히 가변적인 개념이고 어떤 개념의 윤곽이라든가 이런 것이 뚜렷하지가 않습니다. 그런데 이것을 가지고 언론의 자유를 제한하기 시작하면 자칫 언론의 자유가 빈껍데기가 될 우려도 있다. 그래서 비교법적으로 보더라도 타인의 명예는 헌법적 한계로 언급이 되는 것 같아요. 그런데 공중도덕, 사회윤리 또 타인의 권리 이런 것은 헌법적 한계로 명시하고 있는 헌법례를 찾기가 어렵습니다. 그리고 21조 3항의 통신․방송의 시설기준 그리고 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다, 이게 우리 현대 헌법사에서도 여러 가지 신문․방송에 대한 발전을 촉진하는 작용보다는 이것을 억제하는 부정적인 부작용을 발휘한 바 있습니다. 그렇기 때문에 이 조항들은 삭제하고 오히려 대신에 매체의 다원성 그리고 공영방송을 비롯한 공영언론매체의 내적 다원성 그리고 정치적 독립성을 보장하는 규정을 추가해야 된다고 생각합니다. 그리고 신체의 자유 조항에 영장신청권이 검사에게 독점이 되어 있습니다. 비교헌법적으로 보더라도 이렇게 검사에게 영장청구권을 독점시키는 나라는 제가 과문한 탓인지는 모릅니다만 찾아볼 수 없었습니다. 어차피 영장발부 주체는 법관이기 때문에 법관이 불필요한 인신 구속이라든가 강제수사 이런 것이 필요한지 독립적인 기관으로서 판단을 하기 때문에 굳이 검사에게 영장신청권을 독점시킬 필요가 없다 이렇게 생각합니다. 그 밖에 추가되어야 될 기본권으로 저는 국민 교육효과를 높이기 위해서 이미 판례를 통해서 인정된 기본권들을 명시하는 것이 바람직하다 이렇게 생각을 합니다. 대표적인 예로 생명권, 신체를 훼손당하지 않을 권리 이런 것이 되겠고요. 이것을 명시할 때 과연 우리가 고민해야 될 부분이 사형제 폐지를 헌법 차원에서 못 박을 것이냐 이것도 역시 함께 고민이 되어야 된다고 봅니다. 유럽 각국들은 전부 사형제 폐지를 헌법에 못을 박고 있습니다. 다음에 아울러서 고민해 봐야 될 사항이 과연 생명공학의 한계…… (발언시간 초과로 마이크 중단)어떤 인간의 존엄을 보호하는 관점에서…… 요새 의학, 유전공학 이런 게 고도로 발전하다 보니까 인간 배아라든가 이런 것을 실험 대상으로 삼는다든가 이런 윤리적인 문제가 제기되고 있습니다. 그래서 스위스 같은 경우에는 이걸 헌법에다 하지 못하도록 아예 명시를 하고 있습니다. 다만 과연 우리가 그런 윤리적인 결단에 입각한 선택을 할 것인지는 의원 여러분께서 고민을 해 보셔야 되겠지요. 다음에 정보사회에서의 개인의 인격 보호와 관련된 기본권, 대표적으로 개인정보자결권이 있는데, 이것도 판례에서 이미 인정을 하고 있습니다. 다만 이것을 조문화할 때 이미 헌법에 들어와 있는 사생활의 비밀 이것과 중복되지 않도록 체계적으로 조문화를 할 것인가 여기에 대해서 고민을 해 봐야 될 것 같고요. 또 정보의 자유, 이른바 알권리로 많이 알려져 있는데 이것도 역시 이미 판례에서 확인되었습니다. 그리고 흔히 요즘에, 세월호 사건 이후에 우리 사회에 안전 문제에 대해서 많이 관심이 제고되고 있습니다. 그런데 안전에 대한 권리를 일각에서는 헌법에 명시하자라는 주장도 있습니다만 저는 그것의 조문화에 대해서는 반대합니다. 왜냐하면 이것은 긍정적인 측면 못지않게 부작용이 상당히 많으리라 이렇게 예상을 합니다. 왜냐하면 개인의 안전을 확보하기 위해서는 결국 개별 기본권 주체, 그리고 다른 사람들의 기본권에 대한 제한이 수반되는 것이 보통일 텐데 이게 기본권 제한의 어떤 만능의 도구로 악용될 위험성이 있다, 독일에서 테러방지법 관련 논의에서도 이 논쟁이 있었고 그래서 일반적인 안전권에 대해서는 상당히 비판의 목소리가 높았다라는 말씀을 드리고 싶습니다. 그 밖에 고민해야 될 문제가 양심의 자유와 관련해서는 지금 핵심 쟁점이 양심을 이유로 한 대체복무제를 채택할 것인지, 이것은 헌법 차원에서 그 가능성을 명시하고 있는 나라가 적지 않습니다. 다음에 선거권과 피선거권 관련해 가지고 지금 18세 문제 가지고 정치권에서 흥정의 대상으로 삼고 있다, 자기에게 유리하면 오케이고 불리하면 안 된다 이런…… 이게 흥정의 대상이 아니다, 그러니까 이건 아예 헌법에다 못을 박을 필요가 있겠다. 다음에 16쪽에 보면 우리 헌법 67조 4항에는 대통령의 피선자격으로 최저 연령이 만 40세로 되어 있습니다. 이렇게 높아야 될 이유가 없습니다. 미국만 하더라도 35세인가요 이렇게 되어 있습니다. 이것을 법률에 유보하든지 하한을 명시적으로 낮추든가 그렇게 해야 될 필요가 있다고생각합니다. 그리고 지방선거에서의 외국인 선거권 이게 헌법적인 근거가 지금 없습니다. 일각에서는 위헌이라는 주장도 제기가 됩니다. 독일에서 실제로 문제가 됐고요. 거기에 대해서 헌법의 명시적인 근거 없이 지방선거에서 또는 주 차원의 선거에서 외국인들에게 선거권 부여하는 것 이것 위헌이라고 연방헌법재판소는 그렇게 판단을 했습니다. 그러니까 헌법적 차원에서 이 근거를 마련할 필요가 있겠다. 그리고 우리 헌법재판소에서 누차 토지공개념에 입각해서 만들어진 법률들을 위헌으로 선언한 바 있는데 제 생각에는 그러한 법률의 어떠한 헌법적인 근거를 좀 더 확실히 마련할 필요가 있겠다. 그래서 독일 일부 주법입니다만 바이에른 헌법 같은 경우에는 불로소득의 환수 가능성을 명시하고 있습니다. 그리고 우리가 국제법적인 책임을 다하기 위해서는 정치적으로 박해를 받는 자에 대한 망명권을 헌법 차원에서 명시를 한다든가, 다만 이런 것을 규정할 때 독일처럼 아무런 유보 없이 규정할 경우에는 이게 남용의 위험성이 상당히 크지요. 그러니까 법률에 유보하는 가운데 법률에 의한 제한 가능성을 열어 놓은 가운데 망명권이라든가 이런 것을 명시할 필요가 있겠다고 생각을 합니다. 다음에 좀 전문적인 얘기가 됩니다만, 17쪽입니다, 자유권 목록의 규율체계를 좀 섬세하게 가다듬을 필요가 있겠다 하는 생각이 듭니다. 먼저 우리 헌법 11조에 평등권이 있는데 이게 여러 가지 해석상의 어려움을 야기하고 있습니다. 그러니까 1항 1문하고 2문의 관계가 뭔지, 1문은 ‘모든 국민은 법 앞에 평등하다’ 이렇게 되어 있고, 2문은 ‘누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다’ 이렇게 되어 있는데 과연 2문이 특별평등권 규정이냐 아니면 1문의 부연설명이냐 이것을 둘러싸고 학계에도 다툼이 있습니다만 이게 단순히 탁상공론이 아니고 실천적인 의미가 있습니다. 이걸 특별평등권으로 보면 위헌 여부를 판단하는 데 심사기준 자체가 달라질 수가 있고요, 비교법적으로 보면 이것은 다 특별평등권…… 외국에는 특별평등권 규정으로 이해를 합니다. 그렇다면 별개의 조문, 그러니까 2문을 항을 달리해서 규정을 하고 그리고 지금 시대에 맞춰서 다문화가정이 굉장히 많이 늘고 그래서 언어ㆍ피부색 이런 것에 의한 차별 문제가 사회 문제로 대두될 가능성이 상당히 높습니다. 그렇기 때문에 그런 차별 금지 사유를 더 추가하면서 항을 바꿔서 규율할 필요가 있겠다. 다음에 19쪽입니다. 우리 학계나 실무계는, 적법절차원리가 우리 헌법에 딱 2개, 신체자유 2개 조항에 명시되어 있습니다. 그런데 이걸 단순히 신체의 자유를 제한할 때 준수해야 되는 원칙이 아니라 모든 기본권을 제한할 때 준수해야 되는 원칙으로, 그리고 형사절차에만 타당한 것이 아니라 행정절차에도 타당한 원칙으로 해석을 하고 있습니다. 그렇다면 제 생각에는 이것을 37조 2항의 기본권…… 37조 2항은 ‘국민의 자유와 권리는 법률에 의해서 제한할 수 있다’ 이렇게 기본권 제한의 수권 조항인데 여기에 어떤 절차적인 한계로서 적법, 그러니까 ‘법률로써 그리고 적법 절차를 준수하는 가운데 기본권은 제한할 수 있다’ 이렇게 하는 것이 어떨까 제안을 해 봅니다. 그리고 내심의 자유를 보장하는 기본권들이 여기저기 흩어져 있는데 이것도 좀 통합적으로 규율하는 것이 어떨까라는 생각입니다. 예를 들면 우리가 양심의 자유를 주장하면서 집총 병역을 거부하는 사람들의 양심 형성의 원동력은 대개 종교에서 오거든요. 물론 종교만이 아닙니다만 이걸 별개로 규정해 놓다 보니까 우리 실무에서도 과연 그런 어떤 양심을 이유로 한 집총 병역 거부를 인정하지 않는 현행 법제가 어떤 기본권을 제한하는지 이런 것을 판단할 때도 좀 어려움이 있습니다. 그래서 이것을 예를 들면 독일법처럼 하나의 조항에서 규율한다면 실무상의 난점도 피할 수 있지 않을까…… 그리고 언론․출판, 집회․결사의 자유는 아마 미국의 예를 따라서 이렇게 만든 것으로 추정이 됩니다. 그런데 제 생각에는 이게 진흥은 상당히 서로 공통되지만 보호 대상은 다르고 그러기 때문에 이것을 한 조항에다 이렇게 통합해서 규율하면 공통된 문제들을 체계적으로 배치하는 데 어려움이 있다고 생각을 합니다. 그래서 이것을 떼어서 언론․출판의 자유 하나, 그리고 집회의 자유, 결사의 자유 이렇게 분리해서 관련 문제들을 하나의 조항에 또는 인근에 배치하는 것이 바람직하다 이렇게 생각을 합니다.예를 들면 아까 정보의 자유, 알권리를 명시할 경우에 이것을 21조 어디에다 명시할 거냐? 지금처럼 이렇게 규정할 경우에 조문 작업에 좀 어려움이 있을 수 있다, 그런데 언론․출판의 자유를 독립시키면 배치는 1항에다 알권리를 명시하고 2항에다 언론․출판의 자유 내지는 방송의 자유 이런 것들을 배치하는 데 전혀 무리가 없다는 겁니다. 그리고 결사의 자유를 보장하고 아울러 그 바로 뒤에 이른바 근로3권으로 일컬어지고 있는 노동자의 노동조합 결성의 자유 이런 것을 함께 규율할 수가 있다, 이것을 우리는 사회적 기본권성도 같이 겸유하고 있다 해 가지고 사회적 기본권 목록의 한복판에다 노동3권을 배치하고 있는데 그것은 비교헌법적으로 보더라도 독일이나 이런 데는 다 자유권 한복판에 규율하고 있습니다. 왜냐하면 노조 결성의 자유를 인정하라는 거거든요, 이제는 원칙적으로 국가가 간섭하지 말고. 그래서 기본적으로 보장 형식이라든가 이런 관점에서 볼 때 노동3권은 자유권이다, 그런데 우리 판례에서도 자꾸 사회적 기본권성을 강조하면 이게 기본권을 강화하는 게 아니라 실제로 헌법재판소 판례를 보면 노동3권을 제한하는 근거로 이것을 활용하고 있습니다. 그래서 결사의 자유를 독립시키고 그 뒤에다가 또는 같이 노동3권을, 그리고 사용자의 단결의 자유도 같이 규율하는 것이 체계적으로는 맞다 이렇게 생각합니다. 제 시간이……

위원장대리 이인영
한 10분쯤 더 쓰셨거든요.

진술인 정태호
그렇습니까?

위원장대리 이인영
한 1, 2분 내에 마무리를 해 주시기 바라겠습니다.

진술인 정태호
예, 제가 상당히 시간을 오버하고 있는 것 같습니다. 그래서 그 밖에 체계적인 관점에서 좀 조율이 필요한 부분들이 있는데 그것들은 위원 여러분들 질문 혹시 있으면 그때 제가 답하도록 하고요. 그리고 마지막으로 23쪽에 확대된 기본권 기능 이게, 자유권이 국가의 부당한 간섭에 대한 방어 기능만 가지고 있는 게 아니고 여러 가지 기능들을 가지고 있습니다. 그것을 학계나 실무계에서는 해석을 통해서 그러한 방어 기능 이외에도 여러 가지 기능들을 도출하고 있는데 이것을 국민들이 알 수 있게끔 헌법에 이제 명시할 필요가 있다고 생각을 합니다. 제 발언은 이것으로 마치겠습니다.

위원장대리 이인영
정태호 교수님 수고하셨습니다. 충분한 시간을 드린다고 드렸는데 좀 부족하셨을 것 같습니다. 다음은 박진영 교수님 나오셔서 자유권 이외의 권리에 대해서 진술해 주시면 고맙겠습니다. 15분 정도 사용하시고 혹시 하면 2분 정도 더 드릴 수 있도록 하겠습니다.

진술인 정태호
안녕하십니까? 경희대 로스쿨에서 헌법 가르치고 있는 박진영입니다. 먼저 개헌특위에 와서 기본권 개정에 관해서 발표를 하게 돼서 개인적으로 몹시 영광스럽고 이런 기회를 주신 여러분들께 감사드립니다. 먼저 제가 맡은 부분은 청구권적 기본권하고 사회적 기본권입니다. 헌법 조문으로는 26조부터 36조까지가 되겠습니다. 먼저 헌법 개정과 관련해서 기본권 중심적인 헌법 개정이 돼야 된다 하는 말씀 드리고 싶은데요. 여러 국회의원님들께서도 그러시고 국민들도 그러시고 지금 가장 관심이 있는 부분은 통치구조 편일 거라고 생각되는데요. 그렇지만 헌법체계론에 비춰 볼 때는 국가의 권력구조 문제는 기본권을 어떻게 효과적으로 보장하고 신장시킬 것인가 하는 관점에서 기본권 보장을 위한 수단으로서의 의미를 가집니다. 그래서 헌법의 개정 논의는 기본권 중심적으로 이루어지는 것이 맞고, 그게 아니라 하더라도 개정의 기회에는 문제가 있는 기본권 규정들이라든지 아니면 아직 불명확하거나 하는 부분들을 개정해야 되고 그 외에도 판례에 의해서 확립된 부분인데 헌법에는 전혀 언급이 없는 부분이라든지 모순이 있는 부분이라든지 하는 부분은 고치는 것이 좋겠다 그렇게 생각되고요. 제가 개인적으로 헌법재판 실무를 한 경험에 비춰 보면 대한민국에 있는 어떤 법보다도 헌법 조문의 한 자, 한 자가 소중합니다. 헌법의 개방성, 추상성 이런 얘기들 많이 하는데요, 워낙 조문 수가 많지 않은데 규율하는 범위는 넓고 하다 보니까 정말 한 자, 한 자, 조사 한 자, 어미 한 자까지도 금과옥조입니다. 해석을 할 때 굉장히 공을 들이게 되고 그 조사를 어떤 표현을 썼느냐에 따라서 견해가 달라지고 때로는 결론이 달라지고 할 수도 있기 때문에 기본권 부분과 관련해서 헌법재판의 실무와 관련해서도 큰 의미를 가지기 때문에 개정의 기회에는 그런 부분을 좀 신경을 써 주셨으면 좋겠다 하는 말씀 드리고 싶습니다. 그리고 헌법 개정의 개방성, 추상성의 관점에서 볼 때 헌법 개정 논의에서는 미래에 요구될 기본권들 그리고 현재 이미 등장하기 시작한 그런 기본권들이 있다면 그 보호가 가능하도록 미래 지향적인 논의가 필요하다, 그리고 반면 기본권 제한의 경우에는 보다 더 규정을 엄격하고 명확하게 할 필요가 있다 하는 말씀을 드리겠습니다. 먼저 사회적 기본권과 청구권적 기본권 규정 개정의 목표가 뭐냐? 한마디로 물으신다면 체계 개편과 규범성 강화다 이렇게 답변드릴 수 있겠습니다. 일반 국민들이 이해하고 공감할 수 있는 기본권장전이 될 수 있도록 내용과 체계에 신경을 써야겠습니다. 그러기 위해서는 사회적 기본권을 청구권적 기본권보다 앞쪽에 편제하는 것이 좋겠습니다. 우리 헌법은 1948년 헌법 제정 시부터 기본권 일부로써 사회적 기본권을 처음부터 규정해 오기 시작했고요. 1960년 개정 시까지 기본권 규정의 배열은 평등권, 자유권, 사회권, 청구권, 참정권, 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리의 순서였습니다. 1962년 전면 개정된 헌법에서 인간으로서의 존엄과 가치 조항이 모두에 신설되면서 평등권, 자유권, 참정권, 청구권, 그다음에 사회권, 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리의 순서로 기본권 배열 순서가 바뀐 이래로 지금까지 이런 순서가 유지되어 왔습니다. 사회적 기본권의 현행 규정 위치는 사회적 기본권의 이념이나 법적 권리성에 대해서 상대적으로 부정적인 시각의 고정관념이 반영된 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다. 사회적 기본권의 권리성에 회의적인 시각이 여전히 존재합니다만 시민적ㆍ정치적 권리와 더불어서 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 권리도 보편적 인권으로서 이미 오래전부터 국제적으로 승인되어 오고 있습니다. 또 그러한 보편적 인권의 상호불가분성이 강조되고 있어서 기본권의 체계나 인권의 체계에 관해서도 새로운 이해를 수립할 필요가 있습니다. (이인영 간사, 이주영 위원장과 사회교대) 헌법의 전면개정 내지 재편이 이루어진다면 이 사회적 기본권 규정체계상 위치를 고려대상에 포 함시켜야겠다, 그래서 기본권의 이념체계에 따른 구분에 따라, 생활영역과 규율대상에 따른 구분에 따라 또 실체적 권리냐, 절차적ㆍ수단적 권리냐 하는 구분에 따라서 사회적 기본권 규정을 자유권적 기본권 규정 다음 위치로 복원시키고 청구권적 기본권은 그 뒤로 배치하는 것을 검토할 필요가 있습니다. 그렇게 하면 생활영역과 규율대상에서의 상호연관성 정도에 따라서 자유권 규정과 사회권 규정을 체계적으로 재편할 수 있고, 자유권 규정도 대국가적인 소극적 방어권으로서만이 아니라 현대적 의미의 보다 적극적인 권리로 재구성하는 데 있어서 용이할 것입니다. 청구권적 기본권은 기본권을 구제하기 위한 기본권이다, 그래서 수단적인 기본권이다라고 보이기 때문에 맨 마지막으로 배치를 하고 사회적 기본권을 앞에 배치하는 것이 좋겠습니다. 그다음 사회적 기본권의 강화와 체계화에 대해서 말씀드리겠습니다. 우리나라는 제헌 이래로 권리형식의 사회적 기본권을 두어 왔고 이것을 계속 확충해 왔습니다. 헌법적인 전통이라고 할 수 있는데요. 사회적 기본권과 관련해서는 세계 어느 나라보다도 선진적인 헌법이 아닌가 생각됩니다. 그래서 사회적 기본권 이념의 실현에 대한 국민의 요구가 크고 인권의 국제적 보장의 확대 속에서 사회적 기본권도 인권으로서의 지위를 국제적으로 승인받고 있습니다. 이렇게 사회적 기본권이 국제적 승인을 받고 또 우리 헌법상으로도 확충되어 왔음에도 불구하고 사회적 기본권 규정의 규범력 내지는 헌법적 권리화에 대해서 회의적 시각이 있어 왔고 지금도 여전히 존재합니다. 그러나 사회적 기본권 규정 중에 ‘권리’라고 명시되고 있는 것조차도 재판 실무에서는 약하게 해석돼서 입법자의 광범위한 입법재량을 허용하는 재판 실무예가 축적되어 있는 현 상황에서 사회적 기본권 이념의 실현에 대한 국민적 요구를 헌법에 실정화하는 방향으로 조금이라도 규정 형식을 정비하고 구체화해서 규범성을 강화해 가야 할 것입니다. 사회적 기본권은 그 속성상 대체로 국가의 재정능력 등의 물질적 토대를 필요로 합니다. 그리고 입법자가 이를 실현하는 구체적 입법을 해 주어야 비로소 구체적인 권리로 드러나는 성질을 가지고 있습니다. 그래서 입법자로서는 이 사회적 기본권을 실현하기 위해서 국가의 재정능력이라든지 다양한 요소를 고려할 수밖에 없어서 입법자의 입법 형성권이 광범위하게 인정됩니다. 그래서 기본권 침해 여부가 문제될 때 재판실무상 헌법적인 구제를 받는다 하는 측면에서는 상당히 제약을 받을 수밖에 없습니다. 헌법재판소도 이런 점을 고려해서 사회적 기본권의 위헌심사에 있어서는 과잉금지의 원칙이 아니라 과소보장금지의 원칙을 사용하고 있습니다. 사회적 기본권을 구체화하는 입법에 관해서는 입법이 아예 없거나 아니면 아예 없다고 볼 수 있을 만큼 입법재량권을 일탈ㆍ남용해서 형해화되어 있지 않은 한은 그 입법에 대한 위헌결정이 이루어지기 어렵습니다. 그래서 위헌결정이 거의 이루어지 않은 기본권 분야가 사회적 기본권이기도 합니다. 그러나 이 사회적 기본권이 단순히 국가의 목표 규정이나 프로그램 규정이 아니고 우리 헌법이 기본권으로 인정하고 있습니다. 따라서 모든 공권력이 그 기본권 규정에 기속되어서 실효적인 사회적 기본권의 보장이 이루어질 수 있도록 헌법 개정 시 문언상보다 구체화ㆍ명확화하려는 노력이 필요합니다. 또 다른 심사기준을 사용해서 과소보장금지 원칙이라는 느슨하고 완화된 위헌심사 기준을 적용하더라도 적어도 어느 정도면 과소보장이어서 위헌이라고 할 수 있겠는가 하는 그 경계선이 되는 과소 부분, 헌법이 요구하는 최소한의 보장이 어느 정도인지 하는 부분을 구체화하려는 시도가 필요합니다. 권리형식의 사회적 기본권 규정이 단순히 국가정책이나 강령을 규정한 것에 그치지 않도록 부단히 노력하는 의미에서 글자 한 자, 단어 한 자에도 정성을 기울여야 할 것으로 생각됩니다. 이렇게 한다면 조금씩이라도 실질적인 규범력을 좀 더 확보해 갈 수 있지 않을까 싶습니다. 이하에서는 간단히 조문 순서로 하나씩만 짚어 보겠습니다. 먼저 청구권적 기본권입니다. 헌법 26조는 청원권에 관해서 규정하고 있는데요, “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다.”고 하고 있습니다. 오늘날은 전자문서가 워낙 일반화되어 있기 때문에 ‘문서로 청원한다’ 하는 부분의 ‘문서’는 삭제하는 것을 검토할 필요가 있지 않나 싶습니다. 그다음 헌법 제27조입니다. 재판을 받을 권리를 규정하고 있는데요. 제2항에서는 군사법원의 재판을 받아야 할 경우를 열거하고 있습니다. 그런데 국민의 기본권을 보장하기 위해서 재판을 받을 권리는 최대한 보장되어야 하기 때문에 군사법원, 일반 국민이 군사법원의 재판을 받을 수 있도록 하는 예외규정의 범위를 좁혀야겠다, 그래서 전시나 비상계엄이 선포된 경우처럼 중대한 국가위기 시를 제외하고는 군사법원의 재판을 받지 않도록 권리의 제한을 완화할 필요가 있겠습니다. 다음 헌법 제29조입니다. 군인, 군무원, 경찰공무원 등에 대한 이중배상금지 규정인데요. 이 규정은 원래 국가배상법에 규정되어 있다가 1972년 대법원에 의해서 위헌판결이 났습니다. 그것 때문에 72년 사법파동을 겪게 됐고요. 유신헌법에서 위헌 시비를 없애기 위해서 국가배상법에 있는 조항을 헌법으로 올려버린 것입니다. 그래서 헌법 조항이기 때문에 지금은 위헌심사가 불가능한 상황입니다. 국가보상제도에 의한 보상금을 받으니까 따로 국가배상을 하는 것은 이중배상이 된다 하는 논리에 터 잡고 있는데요. 국가보상제도에 의한 보상금은 사회보장적인 성격을 가지는 반면에 국가배상법에 의한 배상금은 국가의 불법행위에 대한 손해배상의 성격을 가집니다. 그래서 양자를 다 수령한다 하더라도 이중배상이 아닙니다. 그래서 군인에 대한 관계에서만 국가배상청구권을 제한하는 것은 다른 공무원과의 관계에서 평등원칙 위배의 문제가 있습니다. 이 내용이 명백히 위헌적인 것이고 그 위헌 문제가 헌법재판소에 여러 차례 제기되었습니다만 헌법 조항에 규정되어 있기 때문에 위헌법률 심사를 통해서 폐기될 수가 없는 부분입니다. 이 부분은 헌법 개정이 된다면 삭제를 하고 군인, 군무원, 경찰공무원 등에 대해서는 법률을 통해서 적정한 배상액이 산정될 수 있도록 바뀌어야 되겠습니다. 헌법 제30조 범죄피해구조청구권은 성격상 청구권적 기본권보다는 사회적 기본권으로서의 성격이 더 많지 않나 하는 생각이 드는 부분이고요. 그다음 사회적 기본권 간단히 보겠습니다. 헌법 제31조가 교육을 받을 권리를 규정하고 있습니다. 그런데 제31조제1항은 ‘모든 국민은 교육을 받을 권리를 가진다’ 해서 한마디로 규정하고 있는데요. 교육을 받을 권리는 여러 측면이 있습니다. 교육을 받는 학생의 입장이 있을 수 있고 자녀에게 원하는 교육을 시킬 수 있는 부모의 교육의 자유의 입장이 있을 수 있고 또 사립학교의 교육의 자유 여러 가지가 문제가 되는데 제1항의 한마디로는 상당히 부족하다는 느낌이 듭니다. 그래서 이 부분에 관해서는 다시 한번 종합적인 논의가 필요할 것 같고요. 그리고 무상교육과 관련해서 ‘초등교육 이상’이라고 되어 있는데 현행 법령상으로도 중학교까지 무상교육이 의무화되었기 때문에 바꾸는 기회에 ‘초등교육’을 ‘중등교육’으로 바꾸는 것이 낫지 않나 싶습니다. 그다음에 교육의 의무와 관련해서는 교육의 의무의 주체도 국가와 학부모 두 입장에서 생각할 수 있기 때문에 그런데 지금 조문에는 학부모에 대해서 교육의 의무만 규정하고 있기 때문에 이런 부분을 명확화해야 될 것 같습니다. 그다음 평생교육과 관련해서는 세계화․노령화․정보화 사회에서 직업교육 또 직업재교육의 필요성이 증대되고 있기 때문에 이런 부분을 반영해서 추가하는 것을 검토해 볼 필요가 있습니다. 다음 헌법 제31조제4항은 교육제도와 운영, 교육재정, 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하도록 입법에 위임하고 있습니다. 교육제도의 기본원리를 법률에 유보하고 있는 것인데요. 이 조항 자체에 대해서도 교육의 본질적인 측면을 지나치게 넓게 입법에 위임하고 있다 하는 부분을 주장하는 견해가 상당합니다. 그나마도 또 제31조제6항의 취지는 교육제도의 기본에 관한 것은 국민의 대표인 국회가 숙의과정을 거쳐서 법률로 정하라 하는 것으로 보아야 할 텐데요. 재판 실무에서 보면 법률에 규정되어 있는 한은 이 제36조제1항이 위헌 결정을 힘들게 하는 그런 조항으로 작용하고 있습니다. 헌법이 법률로 정하라고 했으니까 법률로 규정…… 입법자의 입법재량권을 굉장히 넓게 해석하는 근거가 되는 것이지요. 그리고 실무에서 보면 정작 법률로 정하라고 해 놓은 사항인데 국회가 통째로 시행령에 위임하고 있어서 교육제도에 관한 중요한 내용들이 정작 법률에도 규정되지 못하고 시행령에만 규정되고, 그래서 시행령만 바꾸면 얼마든지 중요한 교육제도를 바꿀 수 있는 그런 문제를 볼 수 있었습니다. 그래서 제31조제6항 부분에 관해서 헌법이 개정이 된다면 좀 심도 있는 논의가 필요할 것으로 보입니다. 다음 제32조 근로의 권리와 관련해서는 근로의 권리에 관한 조항과 의무에 관한 조항을 항을 분리하는 것이 좋을 것 같고요. 국민의 의무로서 근로의 의무를 규정하는 것이 타당한가 하는 부분은 재검토가 필요할 것 같습니다. 그다음 제32조제6항에 1980년 헌법에서 새로 들어간 국가유공자 등에 대해서 취업의 우선 기회를 주도록 한 부분인데요. 이 부분은 공정경쟁을 저해하는 측면이 있습니다. 그래서 국가유공자 등의 공헌과 희생에 상응하는 보상 내지 생계배려 이런 부분을 꼭 고용에 있어서 우선 기회를 주는 방식으로 풀어야 하는가 이 부분에 관해서는 한번 근본적으로 재검토할 필요가 있어 보입니다. 다음 헌법 제33조 근로3권에 관한 부분입니다. 근로3권 역시 자유권적 기본권과 사회권적 기본권 성격을 겸유하고 있고 내용상으로 보면 자유권적 성격이 오히려 더 강한 기본권입니다. 우리 제33조제2항에서는 공무원인 근로자에 대해서는 법률이 정하는 자에 한하여 근로3권을 부여하도록 되어 있습니다. 이것도 헌법에 규정되어 있기 때문에 관련 법령이 위헌심사 대상이 됐을 때 거의 합헌 결정이 나고 있는 이유가 되기도 합니다. 그러나 헌법의 전문이 헌법 제33조제2항 모두에서 공무원도 근로자임을 명백히 인정하고 있습니다. 그래서 근로3권에 대한 제한은 헌법 제37조제2항의 일반적 법률유보조항으로 해결해도 아무런 문제가 없겠다, 그러나 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자다, 그리고 신분이 헌법에 의해서 보장되고 있다, 이런 점을 감안해서 근로3권에 대한 제한이 필요하다 하더라도 규정형식은 원칙적으로 인정하고 예외적으로 법률로 제한하는 형태로 바뀔 필요가 있어 보입니다. 그리고 제3항 법률이 정하는 주요 방위산업체 종사 근로자의 단체행동권 제한에 관한 부분인데요. 이 부분도 일반적 법률유보조항으로 해결할 수 있을 것으로 보여서 개정 기회에 검토할 필요가 있겠습니다. 그다음 헌법 제34조 인간다운 생활을 할 권리인데 인간다운 생활을 할 권리는 사회적 기본권의 총칙적 규정이기 때문에 사회적 기본권 제일 앞으로 편제하는 것이 타당하겠습니다.제34조제5항의 신체장애자는 정신적인 장애를 포함할 수 있도록 ‘장애인’으로 개정하는 것이 바람직할 것 같고요. 여자의 복지와 권익 향상에 관한 조항은 남녀의 실질적인 평등에 관한 별개의 조문을 둔다면, 아까 정 교수님께서 말씀하신 부분에도 포함되어 있기 때문에 상술하지는 않겠습니다. 남녀의 실제적 평등에 관한 독립 조문이 생긴다면 그쪽으로 편입하거나 굳이 이 부분은 없어져도 되지 않나 하는 생각이 듭니다. 헌법 제35조 환경권입니다. 제35조제1항에서 환경권과 국가의 환경보전노력의무를 동시에 규정하고 있는데 이것도 체계상 이상하기 때문에 1항은 권리만 규정하고 2항 이하에서 의무를 규정하는 것이 좋겠고요. 국민의 환경보전노력의무 부분도 국가의 의무와 국민의 의무는 근본적으로 질적으로 차이가 나는 부분이 있기 때문에 그 부분을 규정해야 될 것 같습니다. 다음 헌법 제36조입니다. ‘국가는 모성의 보호를 위하여 노력하여야 한다’ 하는 제36조제2항 부분은 양육이 부모의 공동책임일진데 모성의 보호 해서 거기에 다 포함시키는 부분은 문제인 것 같습니다. 그래서 ‘누구든지 임신․출산․양육을 이유로 불이익한 처우를 받지 않고 국가는 임신․출산․양육을 보호해야 한다’로 개정할 필요가 있겠습니다. 특히나 우리 사회에 있어서 출산율 감소 문제가 심각하고 그래서 일․가정 양립의 중요성이 커지고 있기 때문에 또 실질적인 양성평등의 실현이라는 관점에서 볼 때 임신․출산․양육은 국가적 차원에서 또 사회와 가정이 함께 배려하고 보장하고 보호해야 될 중요한 문제입니다. 그래서 출산과 양육을 위한 권리의 보장으로 변경해야 할 것 같습니다. 그다음 아동의 권리와 장애인의 권리, 현행 헌법 제34조제4항에서는 국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다고 해서 노인과 청소년에 대해서만 규정하고 있고 아동과 장애인에 대해서는 특별한 언급이 없습니다. 아동과 장애인을 추가하는 것이 마땅할 것 같습니다. 특히나 우리 사회에서 여러 문제가 됐던 아동학대 부분 이 부분은 부양의 의무를 지는 보호자인 가족이 오히려 아동을 학대하는 경우가 많았고요. 지금은 아동의 경우를 거의 부모에게 처분권을 인정하다시피 하고 사회와 국가가 뒤로 빠져 있기 때문에 정작 부모에 의해서 일어나는 아동학대에 대해서도 사회나 국가가 후견적으로 개입하기가 어려운 부분이 많다, 그래서 이 부분을 정비를 해야 할 것 같습니다. 그리고 소비자의 권리, 우리 헌법은 경제편 제125조에서 소비자보호운동권을 규정하고 있는데요. 산업화사회에서 소비자의 보호가 중요한 만큼 소비자의 권리를 기본권 쪽으로, 앞쪽으로 빼는 것이 좋을 것 같습니다. 나머지 기타 기본권 관련 문제에서 두 가지를 적어 놨습니다만 이 부분은 시간 관계상 서면을 참조해 주시면 감사하겠습니다. 이상으로 발표를 마치겠습니다.

이주영 위원장
박진영 교수님 수고하셨습니다. 다음은 안성호 교수님 나오셔서 지방분권에 대해서 진술해 주시기 바랍니다.

진술인 정태호
저는 대전대학교 행정학과 안성호 교수입니다. 제가 오늘 발표할 분야가 지방분권인데 제목을 ‘분권개헌’이다 이렇게 정했습니다. 제가 사용하는 분권이라는 개념 속에는 지방분권을 포함하고 그 밖에 권력의 분할을 포괄하는 광의의 의미로 쓰고 있습니다. 지방분권은 지향해야 될 미래상이 어떤 것인가, 제가 여기 ‘동아시아 평화’ 거창하게 이렇게 써 놨는데요. 지금 배타적인 국가주의가 기승을 부리고 이 동아시아에 아주 위태로운 평화가 지속되고 있습니다. 이것을 평화의 구조로 바꾸는 데 우리 한반도가, 특히 한국이 좀 앞장설 수 있으려면 국가체제를 분권체제로 바꿔야 된다 그런 생각을 가지고 있습니다. 또 하나는 선진 통일한국을 만들려면 분권국가로 가야 된다, 저는 그것을 10차 개헌의 비전으로 제시하고 있습니다. (영상자료를 보며) PPT 자료를 보시면, 우리 광복 71년 동안에 이룬 성과가 괄목할 만합니다. 공업화, 민주화를 통해서 선진국 문턱까지 와 있습니다. 그런데 반성할 과제들이 아주 많이 우리 앞에 놓여 있습니다. 저는 세 가지로 정리해 봤는데요. 첫째가 전 세계에서 전쟁의 위험성이 가장 높은 나라가 대한민국이다, 한반도다, 국방안보 취약국가, 이게 우리 한국이 해결해야 될 과제고요. 두 번째는 경제와 사회 측면에서 정말 기로에 서 있다. 선진국으로 진입하느냐, 그렇지 않으면 추락하느냐 이런 기로에 서 있지 않은가 이런 생각을 갖습니다. 자세한 내용은 시간 관계상 제가 생략을 하겠습니다. 세 번째, 이런 문제는 근본적으로 한국 민주주의가 위기상황에 처해 있는 것과 긴밀히 연결되어 있다고 생각합니다. 지금 정부신뢰도 2015년 통계를 보니까 OECD 평균이 42%입니다. 그런데 한국이 34%로 세계 최하권이고요. 세계에서 가장 신뢰도가 높은 나라가 어디인가 봤더니 스위스입니다, 75%. 같은 지구상의 나라지만 어떤 나라는 정부를 불신하고, 어떤 나라는 대부분의 국민이 신뢰하는 나라가 된다, 이게 어디에서 비롯하는 것일까? 정치인 신뢰도는 세계경제포럼에서 발표한 것 보니까 77위, 공공부문 성과는 104위로 기록하고 있습니다. 여러분 국회의원님들에게 참 죄송한 말씀입니다마는 국회의원 신뢰도가 전 세계적으로 떨어지는 현상에 있지만 우리 한국이 정말 위험 수준에 있다. 최근에는 최순실 게이트로 대통령 권력의 정당성마저 붕괴되어 있습니다. 그래서 여기 ‘1000만 명 촛불시위의 분노와 개헌동력’이라고 말씀드렸었는데요. 오늘 분권이라는 주제는 권력을 이동시키는 것이기 때문에 이것은 정말 어려운 광폭의 개혁입니다. 이것은 보통 때는 잘 일어나지를 않습니다. 그러면 이 동력을 어디서 얻을 것이냐? 저는 우리에게 이런 위기상황이 개헌을 통해서 한국이 선진화할 수 있는 계기가 될 수 있다, 이게 하나의 개헌동력으로 우리가 활용하는 이런 지혜를 우리 위원님들이 발휘해 주시면 좋겠다 이런 생각을 갖습니다. 저는 그런 측면에서 기존의 헌법질서가 새로운 패러다임으로 바뀌어야 된다 이런 이야기를 오늘 좀 해 보고 싶습니다. 그다음, 국가성쇠가 무엇으로 인해서 결정되느냐 하는 것이 많은 학자들이 오랫동안 고민을 해 왔는데요. 여기 제가 로마 공화정 시대를 연구했던 폴리비우스(Polybius) 역사학자가 쓴 걸 보니까 로마 공화정이 조그만 도시국가에서 지중해를 제패하는 강대국으로 성장하는 데 제일의 원인이 뭐냐? 그게 혼합정체다, Mixed Polity인데 이게 다른 말로 표현하면 분권국가입니다. 나름대로 그 시대에 적절히 권력을 분할함으로써 안정을 갖고 또 국가권력의 정당성을 높이고, 그래서 부강한 나라가 됐다. 오늘날에도 발전 연구를 하는 경제학자들 애쓰모글루(Acemoglu), 로빈슨(Robinson) 같은 사람의 책을 보면 국가성쇠의 근본 원인은 정치제도인데 정치제도가 포용적이냐 착취적이냐, 제가 포용적이라는 의미 속에는 적절히 견제와 균형원리가 작동하는 그런 정치시스템이어야 포용적이다 이렇게 해석할 수가 있습니다. 그다음 여기 아마르티아 센(Amartya Sen), 노벨경제학상을 받은 분이 쓴 ‘DEVELOPMENT AS FREEDOM’, ‘자유로서의 발전’이라는 책을 보면 자유를 확장시키는 것 그게 발전이다, 이렇게 정의를 하고 있거든요. 그런데 제가 이걸 읽어 보니까 이 자유가 뭐냐? 그것은 바로 분권을 통해서 자유가 만들어진다, 이때에 민주주의도 살아난다는 겁니다. 그래서 아마르티아 센도 민주주의를 굉장히 강조합니다. 그런데 우리 한국에 대해서도 얘기를 하는데, 과거 한국이 민주화 이전 시대에 민주화운동 한 사람들이 뭘 기여했느냐? 경제발전에 기여한 게 있다는 겁니다. 그게 바로 민주화 투쟁을 통해서 정부를 간접적인 방식으로 효율적으로 만들었다. 그다음, 거창하게 제가 말씀드립니다만 그냥그냥 지나가면서 말씀드리겠습니다. 토크빌(Tocqueville)이 미국을 방문하고서 타운미팅과 자유의 관계를 얘기한 바가 있습니다. 정말 사람들이 자유로우려면 분권이 되고 거기서 자치를 하는 속에서 자유가 학습이 되고, 그래서 애향심도 생기고, 그래야 애국심도 생기고, 이래서 발전해 나간다 이런 얘기를 하고 있습니다. 그다음, 그런데 저는 여기서 특별히 개인의 자유뿐만 아니라 공동체의 자유, 자치공동체의 자유가 필요한데 개인의 자유를 직접 체험하는 공간은 자치공동체인데 그게 특히 지방자치, 자그마한 자치공동체들의 충분한 자치권이 주어져야지 이런 개인의 자유가 발전으로 이어지는 원동력이 될 수 있다 이런 생각을 갖게 됐습니다. 그다음, 우리가 흔히 민주주의가 되면 지방분권은 저절로 되는 것으로 생각하는데 토크빌이, 이분이 두 번째 쓴 ‘미국의 민주주의’, 두 번째 마지막에 보면 그런 말이 나옵니다. ‘특별한 대책을 강구하지 않으면 민주주의 시대에 집권화가 자연스런 정부 현상으로 나타날 것이다’…… 우리나라만이 아니라 다른 나라들도, 민주국가인 미국도 그렇습니다. 미국도 건국 이후에 계속 집권화되고 워터게이트 사건 같이 그런 걸 만들어내는 제왕적 대통령제가 미국에서 만들어진 것은 권력의 속성상 집권화하게 되어 있다는 겁니다. 그래서 이것을 의도적으로 지방분권화 하는 노력이 필요한데, 분권화하는 노력이 필요하다고 보는 것입니다. 그다음, 우리나라에 대해서는 우리가 우리를 보는 것보다도 외국인이 우리를 보면 더 잘 볼 수가 있습니다. 여러분 잘 아시겠습니다만 그레고리 헨더슨(Gregory Henderson)이 쓴 ‘소용돌이의 한국정치’라는 책은 고전으로 읽히는 책인데요. 이분이 한국을 정말 우리 한국 학자들이 봐도 놀라울 정도로 깊이 있게 파헤쳤는데 “한국병의 근원이 뭐냐? 소용돌이 집권체제다. 이것을 바꿔야 한국이 발전해 갈 것이다.” 이런 얘기를 했습니다. 그런데 2001년도에 IMF 금융위기를 당해서 청와대에 초청이 된 미래학자 앨빈 토플러 이 사람도 ‘한국이 어떻게 해야 되겠느냐?’ 하니까 ‘IMF 극복하려면 분권화하시오’, 그래서 사실 제가 토플러 책을 여러 번 읽어보니까 이 사람이 하려고 했던 얘기의 핵심 단어가 뭐냐? 분권화입니다. 한국에 와서도 그 얘기를 했습니다. 자, 그다음, 한국이 얼마나 집권화되어 있느냐 하는 것을 계량적으로 분석한 논문들이 몇 가지 있는데 제가 두 가지만 소개를 했습니다. 여기 보면 2001년도에 한 거기 때문에 좀 시간이 지나갔습니다. 그래서 25개 민주 국가 중에서 세 번째로 권력 집중도가 높다, 여기 보면 뉴질랜드는 그 이후에 비례주의를 강화하는 선거제도 개혁으로 해서 우리보다 훨씬 더 승자독식 다수제 측면에서 굉장히 분권적인 시스템을 갖게 됐습니다. 영국이 이렇게 집권적이냐? 사실은 영국은 웨스트민스터 모델이라고 해 가지고 굉장히 집권적인 시스템을 갖고 있습니다. 한때는 세계를 재패하는 그런 나라였지만 오늘날의 영국이 쇠퇴하는 원인 중에 하나는 제가 보기에 정치시스템의 집중과도 관련이 있지 않느냐 이런 생각을 갖습니다. 북아일랜드 갈등이 오래 있었지 않습니까? 그러다가 권력공유제를 도입함으로써 지금 진정 국면에 들어가 있고요. 얼마 전에 스코틀랜드에서 분리․독립 운동을 하고 국민투표를 해서 분리하려고 하다가 가까스로 면했는데 제가 보기에는 영국의 이런 승자독식 다수제가 영국을 이렇게 만들고 있다 이런 생각을 갖습니다. 여기 보시면 스위스가 제일 분석 대상에서 분권적인 나라인데 그다음에 독일, 네덜란드…… 성적이 굉장히 좋습니다. 우리가 벤치마킹하려면 이런 나라를 해야 된다. 지역정부라고 하는 것은 우리나라로 말하면 광역정부 또는 연방국가로 하면 주정부를 대상으로 해서 얼마나 자치권을 가지고 있느냐, 이것을 또 조사를 해 보니까, 2008년도에 조사를 해 보니까 4000만 이상의 10개 국가 중에 터키 다음으로 한국이 중앙집권적인 나라입니다. 그다음, 우리나라 정부도 지방분권을 국가 정책의 중요한 우선순위를 둬 가지고 대통령 직속으로 위원회를 만들어서 상당한 투자를 했습니다. 25년 동안 노력을 해 왔는데 성과가 얼마나 되느냐, 사실은 지방선거 부활로 관치행정이 극복되고 자치행정이 들어섰고 또 미미하나마 지방 이양이 이루어졌고, 또 제주특별자치도에 특별자치권이 주어져서 나름대로 지금 한 10년 동안 성과가 나타나기 시작하고 있습니다. 이런 성과를 제외하고 전반적으로 한국의 지방분권 정책은 실패했다고 전문가들이 보고 있습니다. 그 구체적인 내용은 제가 시간관계상 그냥 지나가도록 하겠습니다. 사실은 제가 지방분권개헌국민운동에 지금 참여하고 있는데요. 왜 개헌 문제를 지방분권과 연결시키느냐? 그렇게 한 중요한 이유가 있습니다. 지금까지 25년 동안 국가가 대통령 산하에다가 위원회를 둬 가지고 노력을 해 왔고 또 저희들도 지방분권을 외쳤지만 전반적으로 실패했습니다. 그러면 이것은 법률 수준에서 지방분권은 어렵다는 것이 판명 난 것이 아니냐, 그렇다면 헌법 수준에서 분명한 지방분권을 만들어야 한국이 분권국가로 그래도 가지 않겠느냐, 그래서 지방분권과 개헌을 연결시킨 이런 시민운동을 저도 참여해 왔습니다. 그다음, 자, 그래서 87년 헌정체제가 나름대로 민주화하는 데 기여했지만 지금 현 시대에서 우리가 당면하고 있는 여러 문제들에 비추어 볼 때 어떤 문제가 있느냐? 저는 세 가지 문제가 있다고 봤습니다. 첫째가 승자독식 다수제, 둘째가 과잉 중앙집권제. 사실은 저는 분권하자고 하니까 중앙을 허약하게 만들자는 사람으로 오해하는 사람들이 있는데 그렇지 않습니다. 저는 이 정치시스템은 집권과분권이 적절한 긴장관계 속에서 가는 것이 정상적이다 이렇게 생각하는데 한국은 과도하게 집권돼 있다, 그래서 이것을 분권시스템으로 바꾸자는 얘기입니다. 세 번째는 우리나라가 대의민주주의를 택하고 있는데 대의민주주의 이것은 민주주의를 하려면 불가피한 것이지만 충분하지 못하다, 때에 따라서는 국민이 원하지 않는, 국민이 원하는데 제대로 못 할 때에는 그것을 견제할 수 있는 시스템이 필요하다, 그래서 이것을 엘리트 지배 대의제로 지금 한정하고 있는 87년 헌정체제가 문제가 있다고 보는 것입니다. 그래서 10차 분권개헌의 방향은 저는 헌법질서의 새로운 패러다임으로 변화해야 된다고 보는데요, 소용돌이 집중제에서 권력공유 민주주의, 파워 셰어링 데모크라시(power sharing democracy)로 바꿔야 되겠다. 그러면 어떻게 바꾸자는 얘기냐? 승자독식 다수제를 소수보호 비례제로 그리고 과잉 중앙집권제를 연방적 수준의 지방분권제로 바꾸자, 그리고 엘리트 지배 대의제를 대의민주제를 근간으로 하면서도 대의민주제가 문제가 있을 때는 교정할 수 있는 그런, 직접민주제를 제도화시킨 준직접민주제로 가는 것이 10차 분권개헌의 방향이 돼야 된다. 그래서 이 분권개헌의 의제로 저는 권력 이동과 관련해서는 다섯 가지로 요약을 하고 있습니다. 5대 과제다 제 개인적으로는 그렇게 생각하는데 첫째는 비례주의를 강화하기 위해서 다수와 소수의 권력 공유가 필요한데 첫째, 대통령제를 개혁할 필요가 있다, 많은 사람들이 제왕적 대통령제라고 하는데 이것 바꿔야 됩니다. 저 동의하고요. 두 번째는 국회의원선거의 비례성을 강화해야 됩니다. 이것이 다수제 소선거구제를 통해서 이득을 보고 있는 거대정당들 입장에서 보면 굉장히 손해나는 일이기 때문에 이것을 지금까지 미뤄 왔습니다. 그런데 이것을 정말 국민의 관점에서, 대한민국을 선진화시킨다는 관점에서 보면 지금 전세계적으로 안정을 누리고 있는 나라들은 비례대표제를 도입하고 있습니다. 저는 이것을 정말 강조하고 싶습니다. 물론 이것을 헌법에다가 넣을 수도 있고 안 넣을 수도 있지만 너무 중요하기 때문에 저희들 단체에서는 헌법 규정에다가 아예 비례주 의를 넣자 이렇게 얘기해 왔습니다. 그다음에 세 번째는 지역대표형 상원제도입니다. 일부 국민들 중에는 ‘국회가 잘못하는데 국회를 또 키워서 상원까지 만들어’ 이런 분들이 계신데 제가 이 분야의 공부를 한 7년간 하고 책을 냈습니다. 공부를 깊이 해 보니까 상원은 꼭 있어야 되겠는데 미래 상원의 모형은 지역대표형 상원제더라, 여기에 대해서는 오늘 시간관계상 못하고요 제가 쓴 책을 참고해 주시면 감사하겠습니다. 그다음에 중요한 과제가 연방적 수준의 지방분권. 연방제 그러면 북한을 동조하는 사람으로 오해하는 사람도 있는데 북한이 얘기하는 연방제는 사이비 연방, 연방제가 아닙니다. 우리가 말하는 연방제는 미국이나 스위스나 독일 같은 그런 연방제를 말하는 것이지요. 연방적 수준의 그런 지방분권을 확실히 하자는 말씀이고요. 그리고 직접참정제도를 확충해야 되겠다. 그래서 5년 단임 대통령제의 대안으로는 국회 권한을 강화하면서 동시에 4년 중임 대통령제가 있을 수 있고 이원집정제 또는 스위스형 대연정 동료내각제, 독일형 간선 대통령-의원내각제 이런 것들이 있을 수 있는데 물론 이것이 다 장단이 있습니다. 그런데 제 개인적으로 백지 위에서 선택하라고 한다면 독일형 간선 대통령-의원내각제가 가장 좋지 않느냐 이런 생각을 갖지만 또 많은 국민들이 대통령을 뽑아야 된다고 하면 국회 권한을 강화한 4년 중임제도 가능할 수 있는데 이렇게 되려면 미국 정도의 국회 권한을 강화한 대통령제, 그렇게 한 미국도 워터게이트 같은 사건이 터질 만큼…… 이 제왕적 대통령제라는 말 거기에서 나왔지 않습니까? 이런 점이 있다. 그다음, 좀 빨리 끝내야 되겠습니다. 지역대표형 상원제도는 사실은 1200만 이상의 15개 OECD 국가 중에서 한국과 터키 외에는 양원제 국가입니다. 사실 우리나라도 헌법사항으로 10년 이상 양원제를 채택해 왔습니다. 제2공화국 때는 짧지만 양원제를 시행한 바 있습니다. 양원제는 국회 위상을 제고할 뿐만 아니라 여러 가지 정치 선진화를 위해서 필수적인 중요한 과제다, 특히 통일과 관련해서는 반드시 양원제 개헌이 필요하지 않느냐 이런 생각을 하는데 이 양원제 개헌을 하려고 그러면 그렇게 쉽지가 않습니다. 고려해야 될 사항들이 많이 있는데 이것은 제가 볼 때 사실 우리 특위 같은 데서 양원제 전문 분과를 만들어서 연구를 하실 필요가 있습니다. 그래서 좀 하실 필요가 있지 않나 생각하고요. 그다음 지방분권개헌국민행동, 제가 참여하고 있는 곳에서 2016년 2월 16일에 발표한 헌법 개정안이 있습니다. 제가 여러 분들하고 같이하다 보니까 제 생각과 좀 다른 점들도 있지만 어쨌든 그 안에 포함된 내용들은 여기 유인물로 대신하도록 하겠습니다. 그다음에 국민발안제와 국민투표제 그것이 꼭 필요하다. 국회의원님들 입장에서 보면 ‘우리가 잘 하고 있는데, 잘 할 텐데 국민이 또 간섭해야 되느냐?’ 이런 생각을 할 수가 있지만 지금 촛불집회를 통해서 볼 수 있는 이런 현상은 이제 광장에서 추위에 떨면서 요구해서는 안 되겠다, 제도적으로 국민들이 요구할 수 있는 길을 열어 주는 것이 시대적인 요청이 아니냐 이런 생각을 갖습니다. 그다음에 여러 가지 내용은 제가 그냥 지나가면서 말씀드리는데요 합의제 연구라든지 지방분권 연구, 지방분권과 발전 등등과 같은 준직접민주제 연구, 사회심리학 연구 이런 연구들은 제가 공부를 해 보니까 그야말로 많은 연구가 지난 몇십 년 동안 축적돼 왔습니다. 이론적인 수준뿐만 아니라 경험적인 연구도 많이 축적돼 왔는데 굉장히 긍정적인 성과가 있다라고 하는 것이 학문하는 사람들이 밝혀낸 사실입니다. 지금까지 제가 세 가지 분권 과제 그리고 개헌과 관련해서 다섯 가지 분권 의제를 제시했는데 이런 것들이 이론적으로 경험적 연구에서 지지되고 있다 하는 것으로 그냥 생략을 하겠습니다. 그다음에 제가 마지막으로 정리한 것이, 스위스가 번영을 했는데 사실은 제가 스위스를 한 이삼십 년 연구를 해 왔습니다. 스위스는 사실은 권력공유 민주주의제도로 자원빈국이면서 세계 최고의 나라를 지금 만들고 있습니다. 그런데 이 정치시스템을 제가 분석해 보니까 바로 여기 말씀드린 대로 작은 정부, 여기서 작은 정부라는 것은 선진 국가들에 비해서 상대적으로 작은 정부라는 얘기입니다. 담세율이 29%입니다. 우리나라가 현재 26%입니다. 그러면 세금을 걷어도 조금 더 걷어야지 지금 북유럽처럼 많이 걷을 수 없는 상황이기 때문에 스위스 모형이 적절하지 않은가 이런 생각을 갖고요. 비례주의, 비중앙집권, 준직접민주제 이런 시스템을 가지고 스위스가 오늘날에 번영하는 나라가 됐다. 지금 끝내라고 자꾸 이렇게 표시가 오기 때문에 제가 그냥 넘겨 가겠습니다. 혹시 나중에 질문을 해 주시면 설명을 하는 것으로 하고요. 마지막으로 그림 하나 보시면요 여러분, 네슬레라는 회사는 잘 아시잖아요? 세계적인 글로벌 기업인데 이 회사 본사가 레만 호수 귀퉁이에 있는 브베라고 하는 코뮌에 있습니다. 이 코뮌에는 인구가 1만 5000명입니다. 그런데 어떻게 취리히가 아니라 이런 브베 같은 작은 코뮌에 네슬레 본사가 있는가? 그 비결이 자치권에 있습니다. 이 자치권의 핵심은 과세권입니다. 네슬레 본사의 직원들이 내는 개인소득세 그리고 본사가 내는 법인세율을 누가 결정하느냐? 한 30% 정도를 주민들이 투표로 결정합니다. 이것이 스위스가 이런 글로벌기업들의 본사를 향토적이면서…… 글로벌기업인 이런 기업들이 작은, 전국에 이렇게 산포되어 있도록 만드는 비결이다 이 말씀을 드리고 싶고요. 그다음 결론적으로 제가 이렇게 분권국가를 만들자고 하니까 어떤 분들은 이런 얘기를 합니다. 우리가 남북이 이렇게 극한적인 대립을 하고 지금 한반도를 둘러싸고서 4대 강국이 이런 각축을 벌이고 있는 상황에서 나라의 권력을 나눠 가지고 어떻게 하자는 얘기냐 하는데 저는 생각이 좀 다릅니다. 스위스를 보니까요 스위스 사람들은 다언어 국가, 다민족 국가입니다. 그럼에도 불구하고 애국심은 우리보다 훨씬 높고 정부에 대한 신뢰도는 훨씬 높습니다. 왜 그렇습니까? 이것은 하버마스 같은 사람도 얘기하듯이 헌정 애국심이다, 헌법질서가 제대로 돼 있으면 애국심의 근원이 거기서 나온다는 것입니다. 아까 제가 토크빌도 말씀드렸는데 그 애국심이 어디서 나오느냐, 이민자들의 애국심이 어디서 나오느냐? 정치 시스템에서 나온다는 것입니다. 헌법 제도를 우리 의원님들이 잘 만들어 주시면 애국심이 나옵니다. 대한민국을 지키려면 어떻게 해야 되느냐? 그것은 결론적으로…… 스위스가 2차 세계대전 때 히틀러의 침공을 막아냈습니다. 히틀러가 쳐들어가려고 작전명령까지 만들어 놓고서는 침공을 못 했습니다. 너무 피해가, 한 20~30만 명이 죽을 그런 피해가 난다고 계산을 했습니다. 그런데 그 비결이 어디 있느냐? 스위스인들의 철통 국방에 있는데 이것을 고슴도치 국방이라고 합니다. 사실 스위스는 세계에서 핵 대피소를, 전 국민이 들어갈 수 있는 핵 대피소를 가지고 있습니다. 그리고 1인당 무기 수출로 세계 1등 국가입니다. 여러분 상상하기 어렵잖아요. 우리나라가 지금 4대 강국의 틈바구니에 있고 북한과 이런 대결 상황에 있는데 저는 무장을 철저히 해야 된다, 이것을 스위스한테 배우자는 것입니다. 그래서……

이주영 위원장
마무리 좀 부탁드리겠습니다.

진술인 정태호
죄송합니다. 결론짓겠습니다. 할브룩이라고 하는 미국의 역사학자에 의하면 스위스가 이렇게 2차 세계대전 때 히틀러의 침공을 막았던 비결은 뭐냐? 철통 국방의 성공 비결은 비중앙집권적 연방주의, 직접민주주의 그리고 시민군에 있다, 헌법을 우리 국회의원님들이 잘 만들어 주시면 대한민국을 이 난국에서 벗어나게 하고 동아시아의 평화를 만드는 데 기여할 수 있다. 그래서 제가 결론, 자꾸 결론만 얘기하고 죄송한데요. 그러면 어떻게 하자는 얘기냐? 여기 개헌을, 국회의원들이 사실은 개헌안까지 만드시게 되면…… 지금 제가 말씀드린 것들은 국회의원님들 입장에서 보면 내려놔야 될 것들을 많이 얘기했습니다. 물론 국회의 권한을 강화해야 된다는 측면도 있지만 내려놓는 것들이 많다는 말이지요. 그래서 국민 참여 개헌안을 만들고 그걸 존중하는 방향에서 개헌을 하면 국민들로부터 수용되는 개헌이 되지 않겠는가 이런 생각을 갖습니다. 감사합니다.

이주영 위원장
안성호 교수님 수고하셨습니다. 다음은 이덕연 교수님 나오셔서 경제 분야에 대해서 진술해 주시기 바랍니다.

진술인 정태호
연세대학교 이덕연입니다. 신중하게 접근하기는 해야 되지만 개헌 얘기 좀 발랄하게 진행이 되어야 됩니다. 오후이고 저도 기다리다 보니까 졸립고 그런데 조금 그래도 발랄하게, 명랑하게 일부러 그렇게 좀 진행을 해야 될 필요가 있을 것 같습니다. 제가 자료집에 참고자료로 부록 두 건을 붙여 놨는데요. 129면, 130면 그 이하에 제가 작년 8월 에 ‘고도와 개헌’ 그런 제목으로 법률신문에 발제했던 그 글을 참고하시라고 거기다가 포함시켰는데요. 제가 이제 경제 파트 말씀을 드리는데 결론부터 말씀을 드리면 우리 현행 헌법 9장에서의 소위 경제헌법 조항 별로 바꿀 것 없다, 바꿀 필요 없다 그런 결론이고요. 그래서 제가 한 5분 정도는 소위 개헌론에 관한 원론적인 말씀을 5분 드리고 10분은 경제헌법 조항 왜 바꿀 필요가 없느냐, 바꾸면 오히려 위험하다 이런 말씀을 한 10분 말씀을 드릴까 합니다. ‘고도와 개헌’ 제가 쓰면서 제 기억으로는 노무현 정부 때 소위 말하는 원포인트 개헌 해 가지고 요즘도 많이 얘기하는 중임제 관련해서 얘기가 진행이 되면서 저는 그때도 소위 말하는 원포인트 개헌을 반대하는 그런 입장이었는데요. 원포인트라는 게 넓은 그 점을 의미하는 원포인트라고 한다면…… 그러니까 4년 중임제로 간다고 하는 경우에 권력의 크기라고 하는 게 산술적으로 5년짜리 권력이 8년이 되는 게 아니고 기하급수적으로 엄청나게 커 간다, 그러면 권력의 크기가 그만큼 커진다면 통제장치가 적어도 비례하는 만큼 정비가 되어야 보완이 되어야 가능하다, 그냥 단순히 4년 중임으로 간다는 건 어불성설이다 그런 관점에서 제가 반론을 폈는데요. 하여튼 그 이후에 여러분들 다 기억하시겠습니다마는 이런저런 정치적인 또는 정략적인 맥락에서 간헐적으로 개헌을 얘기하고 경우에 따라서는 블랙홀 이론이 나오고 바로 그냥 개헌 의제를 아무 이유도 없이 제기했다 아무 이유 없이 내려놓는 그런 어떤 좀 민망한 모습들을 계속 제가 지켜보면서 최근에 결국 개헌이 이러저러한 사태와 관련해서 또다시 소위 말해서 전 공동체 차원에서 현안으로 부각이 됐고 그래서 이제 개헌특위도 조직이 됐고 지금 이렇게 진행이 되는 걸로 알고 있습니다. 그래서 제 느낌은 소위 사무엘 베케트의 ‘고도를 기다리며’에서 고도가 왔는가, 그 희곡, 연극 보셨겠지만 소위 에스트라공하고 블라디미르가 이런저런 의미 없는 부조리한 얘기를 나누다가 럭키한테 계속 그 가방을 왜 안 내려놓느냐…… 너희 딸 수능 잘 봤느냐, 대학 잘 들어갔느냐, 밥 잘 먹었느냐 얘기하다가 느닷없이 또 그런데 개헌은 어떻게 됐느냐, 그냥 또 이런저런 얘기 막나누다가 또 개헌은 어떻게 됐느냐…… 소위 블라디미르하고 에스트라공이 얘기 나누는 부조리한 그런 연극 그것과 개헌론의 진행 상황이 전혀 다르지 않다 저는 개인적으로 그런 느낌이었습니다. 그래서 저는 지금 현재도, 소위 진술인으로서 여러분들하고 생각을 나누는 이 자리에서조차 고도가 왔는가 저는 의문입니다. 좀 전에 안성호 교수님이 촛불시위 말씀을 하셨는데 광화문에 있는 촛불시위, 말하자면 시민들이 고도인가, 개헌특위가 고도인가, 아니면 요즘에 촛불시위와 연관이 된 그런 목하 진행 중인 그 사태가 고도인가? 저는 개인적으로 아직 고도는 안 온 것 아닌가, ‘고도를 기다리며’에 나오는 그 고도가 온다라고 외치는 그 소년이 온 것인가 뭐 여러 가지 그런 의문점을 갖고 있습니다. 그래서 그 자료집과 연관을 해서 지금 말씀드린 부분을 자료집 131면에 보면 제가 지난번에도 국회에 와서 말씀을 드릴 기회가 있을 때 그걸 또 언급을 했는데요. 아담 쉐보르스키의 ‘민주주의와 시장’이라고 하는 책의 소위 변환의 계곡이라는 그래프를 간단히 제가 거기 포함을 시켰습니다마는. 아마 개헌이라고 하는 게 정치경제체제 또는 경우에 따라서 사회문화체제의 중대한 어떤 변환, 개헌을 어떤 범주에서 어떤 내용까지 하느냐에 따라 다르겠습니다마는 적어도 상당한 부문 어떤 체제적인 변환의 상황이 바로 개헌이다 그렇게 얘기도 할 수 있을 텐데요. 그 변환의 과정에서 소위 변환의 계곡이라고 하는 부분이 불가피하다. 쉐보르스키는 동구의 경제정치체제의 민주화 거기에 초점을 맞춘 것이지만 저는 일반적으로 얘기가 개헌과 관련해서도 충분히 적용 가능하다 그런 생각인데요. 그러면 그래프를 잠깐 보시면요 시간 변수로 완만한 하향 곡선 아니면 발전은 아닌 상당한 부정적인 요소를 안고 그냥 그대로 지속이 되는, 그런데 언젠가는 그 체제가 그대로 유지되는 경우에 전환의 계곡으로 빠질 수밖에 없는, 거기 그래프에서는 소비가 되어 있지만 전체적으로 국민 후생 또는 사회 전체적인 차원의 어떤 베니핏이라고 우리가 봐도 될 것 같은데요. 그런데 유감스럽게도 우리가 상향곡선으로 방향을 틀어서 올라가기 위해서는 변환의 계곡이 반드시 필요하다, 변환의 계곡을 거치지 않고 바 로 우리가 상향, 헌법 차원에서 얘기한다면 헌법 가치 상향적 발전의 노정을 우리가 기대할 수 있느냐, 유감스럽게도 그렇지 못하다. 그래서 우리가 개헌에 관해서 고민을 하는데 그러나 문제는 변환의 계곡이 여러 가지 어떤 조건을 갖추고 있지 못한 경우에는 다시 올라갈 수 있는 추동력을 우리가 확보하지 못하는 그 상황에서 급전직하 변환의 계곡으로 계속 빠져들 수밖에 없다는 그런 위험성도 우리가 인식을 해야 된다 그런 생각을 합니다. 오늘 제가 맡은 꼭지는 아니지만 저는 굳이 경제헌법 개정을 하자고 한다면 의원내각제 정부 형태로 가는 게 경제헌법의 가장 중요한 개헌의 내용이 되지 않을까 이런 생각을 갖고 있습니다. 또 원론적으로 정부 형태와 관련돼서 저는 의원내각제 정부 형태를 선호하는데 그럼에도 불구하고 이제까지 저는 상당히 유보적인 그런 의견을 갖고 왔는데요. 왜냐하면 지금 의원내각제 정부 형태 또는 아까도 말씀드린 4년 중임제를 얘기하면서 어떤 개헌을 해도 정부 형태를 어떻게 선택을 하든 또는 4년 중임제로 가든 지금과 다른 선택을 해서 개헌을 하는 경우에 지금보다 더 나빠질 리는 없다, 너무 그런 예단을 하고 개헌에 관해서 얘기를 하는 게 아닌가, 저는 개헌을 어떻게 하느냐에 따라서는 지금보다 엄청 나빠질 수도 있다 그런 생각을 합니다. 의원내각제 정부 형태의 경우에도 소위 우리가 말하는 다원적 또는 조정적 시장경제, 이 경제질서를 구체적인 정치․경제 전략적 프로그램으로 연결해 내서 그것을 실행해 나가는 데 정부 형태가 어떤 것이 바람직하느냐, 그런 점에서 저는 대통령제보다는 적어도 의원내각제 정부 형태가 조금 더 어울린다 그런 생각을 갖고 있습니다마는 그러나 여러분들 잘 아시다시피 의원내각제 정부 형태가 성공하기 위한 조건들, 제도적인 조건은 우리가 충분히 고민을 해서 헌법에, 아니면 법률에 담아낼 수 있고 또 담아내야 되겠지만 그러나 어떤 정부 형태건 어떤 헌법 규범이건 그 헌법이 정부 형태가 성공적으로 운영되기 위한 제도 외적 또는 문화적 또는 사회 현실적인 조건들이 제대로 갖춰졌을 때 우리가 그 제도의 성공적인 운영을 기대할 수 있지 않을까 그렇게 생각이 되는데요. 그럼 의원내각제 정부 형태 제대로 운영될 수 있기를 기대할 수 있는 조건들, 제 생각으로는하나도 제대로 못 갖췄다. 지금 현재의 어떤 정당체제나 선거문화, 여러 가지 제도 외적인 문화적인 어떤 조건들 요소들을 생각하면 자칫 의원내각제 정부 형태를 선택하는 경우에 요즘에 제일 문제가 되는 권력의 집중, 대통령제보다 더 집중될 수도 있다. 소위 이런 사태를 방치하고 어떻게 보면 방조를 했던 내각에 참여했던 수없이 많은 장관들 그런 장관들밖에 없는 인력구조 속에서는 의원내각제 정부 형태, 의회 대장하고 행정부 대장이 그냥 한 손에 제도적으로 주어지는 그 조건 속에서는 현재 우리 정치적인 선거문화, 정당, 정치구조, 인력 문제, 여러 가지 어떤 조건들을 생각하면 너무나도 위험한 부분이 없지 않다 그런 생각이 듭니다. 그래서 같은 맥락에서 경제헌법과 관련된 개정의 경우에도 그야말로 충분한 고민을 해서 고민의 결과를 담아내야 되겠지만 적어도 우리가 전환의 계곡이라고 하는 이것을 심각하게 좀 생각을 해야 되겠다 그런 생각을 합니다. 두 번째로 원론적인 차원에서 좀 말씀을 드리면 우리가 개헌 내지 헌법에 대한 요구 내지는 기대가 너무 과잉이 아닌가 저는 그런 생각이 듭니다. 좀 전에 박 교수님 발표하실 때 아주 신중하게, 치밀하게 해야 된다, 너무나도 옳은 말씀이시고 당연한 말씀이신데 다만 한 가지 우리가 경계해야 될 것은 개헌과 헌법…… 개헌이라고 하는 게 어떤 문제에 대해서 우리가 답을 찾아서 그걸 문자화해서 헌법전에 담아서 해결책을 제시하는 게 결코 아니다, 문제를 새롭게 인식하는 새로운 과제를 던진다, 우리가 이런 차원에서 생각을 해야 될 게 아닌가. 다만 상대적으로 통치구조론 차원에서 좀 전에 말씀드린 대로 정부 형태를 어떻게 취할 것인가 등등 최대한 명확한 개념으로 문제 해결을 누가 어떤 절차를 통해서 어떤 형식으로 결정을 할 것인가. 소위 제도를 디자인하는 건 상대적으로 답을 또는 해결책을 제시하는 뉘앙스가 상대적으로 강하지만 아까도 발표하시고 그랬던 기본권 규정이라든지 지금 제가 말씀드리는 경제헌법 이런 부분들의 경우에는 헌법 내지 개헌이 바로 즉문즉답을 하는 식의 우리 사회의 현안에 대해서 어떤 답을, 해결책을 제시해 주는 게 전혀 아니다. 문제에 대해서 새롭게 인식을 하고 과제에 대해서 뭔가 서로 의견을 나누고 그런 결과를 헌법에 서 하나의 큰 지침을 주고 윤곽을 주는 그런 내용으로 우리가 개헌을 인식하고 이해해야지 개헌 자체가 어떤 답을 바로 주는 걸로 인식할 때는 그건 개헌 자체가 진행되기도 어려울뿐더러 그런 과정을 통해서 진행된 개헌 그건 어떻게 보면 헌법의 규범적 효력 내지는 특히 경제헌법 같은, 또는 경제 관련 또는 가치 관련 기본권과 관련해서 개정이 됐다고 할지라도 그게 하나의 사회 통합을 계속 유지․발전시킬 수 있는 규범적 효력을 우리가 크게 기대하기가 어렵다 그런 생각입니다. 그래서 그런 부분을 두 가지로 나눠서 보면 개헌에 대해서 우리가 너무 기대를 크게 하고 헌법에 너무 큰 요구를 하고 하는 경우에 두 가지 위험성을 생각해 볼 수 있는데요. 첫 번째로는 소위 말하는 헌법의, 소위 정치의 사법화…… 요즘에 어떻게 보면 여의도에서 해결할 문제들을 너무 종로의 헌법재판소에 다 미루는, 어떻게 보면 요즘의 탄핵사건도 좀 맥락은 다릅니다마는 사실 우리 제도 자체가 탄핵심판을 최종적으로 헌법재판소가 사법적 형식으로 결정을 하도록 돼 있기 때문에 원론적으로는 별 얘기할 게 없습니다마는 여하튼 정치적으로 그야말로 다이내믹한 상상력이 서로 발휘돼 가지고 상상적인 담론 속에서 정리가 되면 거기에서 일단 잠정적으로 답을 찾고 일단 종결을 해야 될 문제를 계속…… 헌법도 역시 규범인데 경직된, 스태틱(static)할 수밖에 없는 사법적 결정 형식에 담으라고 너무나 많은 부담을 헌법재판소에 하는 게 아니냐. 그러니까 결국 헌법에 너무 큰 기대를 갖고 접근하는 경우에는 소위 정치의 사법화 이런 우려가 있을 수밖에 없고, 두 번째로는 우리가 진보든 보수든, 특히 아마 경제헌법의 경우에 어떤 구체적인 고민을 해서 담자, 바꾸자라고 할 때는 큰 흐름 속에서 결국은 진보와 보수 간의 갈등, 대립 또는 투쟁 이런 부분들을 변증법적으로 어떻게 극복을 해서 헌법에 담을 것이냐 그런 문제일 텐데 결국은 아마 경제헌법 내지는 경제 관련 기본권과 관련해서 어떤 결정을 하든 어떤 변화를 기하든 유불리가 첨예하게 엇갈릴 수밖에 없는 그런 문제들일 거예요. 자, 그런데 결국 헌법 개정이라고 하는 형식을 통해서 어떤 특정한 이데올로기 또는 특정한 이데올로기와 연관된 집단 또는 계층의 의견, 이익들을 헌법 규범에 담는다, 그건 아까 말씀드린대로 결국 헌법적 합의라고 하는 가치적 공감대의 틀 자체가 말 그대로 규범적 효력을, 통합력을 유지하는 데 상당히 장애가 될 수밖에 없다, 그런 점에서 우리가 상당히 조심스럽게 접근할 수밖에 없다 그런 생각입니다. 원론적인 말씀을 드리다가 결국 시간이 거의 다 갔는데 아까 말씀드린 대로 우리 경제헌법 조항 바꿀 필요 없다, 현 단계에서는 바꾸는 거 아주 위험하기도 하다 그런 결론인데요. 그런 결론을 내리는 이유는 우리 헌법 119조, 아마도 요즘에 고생 많이 하는 전경련 또는 한국경제연구원, 자유기업원 이런 쪽에서는 제 기억으로는 아주 오랜 기간 119조 2항, 이런저런 국민경제적 목적을 위해서 국가가 경제 간섭, 개입할 수 있다라고 하는 119조 2항을 철폐하자고 하는 헌법개정론을 집요하게 계속 제시해 왔고, 저는 개인적으로 기회가 있는 대로 ‘119조 2항 절대 폐기하면 안 된다, 아주 소중한 우리 헌법적 자원이다’…… 또 요즘에 여러 가지 논란이, 계속 현안이 되고 있습니다마는 119조 2항의 규정 중에 소위 경제민주화, 어떻게 보면 결국 ‘경제민주화에 초점을 맞춰서 폐기를 하자’ 아마 그런 주장으로 생각이 되는데, 여러 가지 경제민주화 의제도 정치적인, 정략적인 어떤 맥락에 따라 부침을 거듭해 왔지만 제 개인적으로는 119조 1항과 2항이 현재 우리 사회에 전체적으로 주어져 있는 그야말로 아주 급박한 현안들, 저출산 문제를 포함해서 최고의 자살률, 우리가 죽으라고 살아 왔는데 진짜 죽게 만드는 식의, 뭔가 사회적으로 패러다임을 완전히 바꾸고 경제 질서도 바꿔야 되는 것 아니냐, 어떤 방향으로 누가 어떤 형식을 거쳐서 말하자면 경제 관련해서 결정을 해야 될 것인가? 아마도 우리가 포르스트(Forst)라고 하는 독일의 요즘 잘나가는 법 철학자 한 사람이 갖느냐 못 갖느냐, 누가 더 많이 갖느냐 덜 갖느냐가 문제가 아니고, 왜 내가 덜 가져야 되는지, 왜 내가 이것밖에 못 갖는지에 관해서 나도 그 얘기를 나누는 과정에, 그 테이블에 앉아서 얘기할 수 있는 기회를 나도 가져야 되겠다, 결국 내가 요만큼밖에 못 갖는 결정을 한다고 그러면 그 결정을 승복할 수 있는, 그 결정에 대해서 설득을 할 수 있는 그런 기제가 작동되어야 된다…… 자, 그런 기제가 작동될 수 있는 가장 핵심적인 기반 내지는 하나의 레토릭을 우리 119조 1 항, 2항이 준다 그렇게 생각을 합니다. 그래서 마지막으로, 왜 그러면 바꾸지 말자고 하느냐? 119조 1항, 2항의 관계에 대해서 헌법 해석론적으로 원칙과 예외론을 저는 주장을 합니다. 그런데 이견이 있는 분들은 원칙과 예외가 아니라 119조 1항과 2항이 소위 동렬선상에서 조화 내지 절충의 관점에서 우리가 이해를 해야 되는 그런 해석론, 이견을 제시하는데, 다만 제 입장에서는 그 입장과 제 입장이 크게 다르지 않다…… 또 개헌이 별로 필요하지 않다고 하는 핵심 논거는 우리가 흔히 시장에 대해서 잘못 이해를 하고 있다…… 그러니까 이견을 취하고 있는 분들은 제가 얘기하는 119조 1항과 2항을 원칙과 예외로 이해한다고 하는 걸 마치 신자유주의적인 입장에서 시장을 이해하는 걸로 잘못 곡해를 하고 있는 게 아닌가 생각이 되는데요. 시장이라고 하는 게 그냥 자연 발생적인, 그야말로 자유방임적인 자연 상태에서 그냥 자기 조절적 기제, 시장을 그렇게 이해하는 경우에는 그야말로 신자유주의적인 이데올로기에 완전히 집착을 하는 그런 시장론에 불과하다…… 시장이라고 하는 게 말 그대로 국가의, 법제의 철저한 관여와 개입, 어떤 결정, 선택적 결정에 따른 산물이지, 그냥 도토리하고 딸기 바꿔 먹는 그런 시장이 아니라…… 우리가 헌법 차원에서 관심을 갖는 시장이라고 하는 게 원천적으로 국가에 의해서, 법제에 의해서 형성이 되고 유지되고 발전이 되는 거다, 그런 관점에서 우리가 시장이라고 하는 것을 이해를 하면 119조 1항과 2항을 결국 1항에서 얘기한 개인과 기업의 자유와 창의를 존중함을 대한민국 경제 질서의 기본으로 한다 그럴 때 그 핵심은 그야말로 프리 캄퍼티션(free competition)이라고 하는, 결국 자유원칙에 입각한 경제 질서, 그렇게 우리가 이해를 하고, 119조 2항은 결국 경제민주화의 관점에서 요즘에 우리가 주목을 하는 빈곤 문제든 청년실업 문제가 됐든 등등 온갖 사회․경제적인, 정치․경제학적인 문제들…… 자, 그와 관련해서 국가가 어떤 경우에 어떤 기준에 따라 개입을 어디까지 할 수 있는지 그야말로 풍부한 정치․경제학적 담론을 나눌 수 있는 규범적 공간을 제시하고 있다…… 그러니까 한마디로 말씀을 마무리하자면, 나중에 따로 별첨이 되었을 겁니다. 119조 1항과 2항부분을 조금 전에 말씀드린 그런 해석론에 따른다고 한다면 할 수 있는 경제정책 고민하고 나름 타당한 근거를 갖고 시행을 하는 경우에 모든 경제정책을 사실상 다 담아 낼 수 있는 규범적 공간을 우리 헌법이 제공하고 말하자면 허락하고 있다, 다만 오른쪽과 왼쪽, 상대적으로 왼쪽에 치우친 경제정책들은 오른쪽보다는 상당히 한계선이 조금 더 가깝게 쳐져 있고, 오른쪽의 경우에 사실 자유방임, 극단적인 경제정책을 제외한 나머지 부분, 상대적으로 좀 더 넓은 규범적 공간이 주어져 있다, 그 규범적 공간은 좋은 생각으로 담론을 나누고 토론하고 서로 경쟁해서 선택하는 경제정책들 다 담아 낼 수 있는 공간이 주어져 있고, 그 헌법 규범적 자원은 매우 소중하기 때문에 기본적으로는 우리 경제헌법, 우리 현행 헌법 9장을 기본적으로 그대로 유지하는 게 옳고 바람직하다 그런 생각입니다. 고맙습니다. (박수)

이주영 위원장
이덕연 교수님 수고하셨습니다. 마지막으로 장용근 교수님 나오셔서 재정과 감사원에 대한 부분 진술해 주시기 바랍니다.

진술인 정태호
저번에 시민단체와 관련돼서 헌법 개정 때 한 번 온 일이 있습니다. 그때도 역시 굉장히 열띤 토론과 굉장히 많은 시간을 보내는 것 보면서, 굉장히 긍정적으로 보면서…… 사실 저는 재정을 하지만 헌법학자로서 기본적으로 통치구조가 제 주요 전공이었습니다. 그런데 헌법 개정에 대해서 하나 말씀드리면 ‘헌법을 개정해야 되느냐?’라는 질문에 대해서는 저는 기본적으로 그렇지 않다라고 봅니다. 헌법 개정은…… 우리가 인간의 삶도 돌이켜 보면, 어느덧 저도 40대 중반의 교수가 됐습니다. 시간을 돌이켜 보니까 왜 이렇게까지 빨리 지나갔는지, 제 시간을 돌이킬 시간이 굉장히 없었던 것 같습니다. 최근에 보듯이 우리나라도 급성장, 모든 많은 것 통에서 시간의 함수에 빨려 들어가서 아무것도 못 했는데, 이제 이것을 점검할 시기가 바로 헌법 개정이라고 봅니다. 그래서 저는 헌법조문을 고치지 말고 국가를 한번 점검하자, 그런 의미에서 헌법 개정은 전반적으로 한번 검토하는 게 중요하다고 생각합니다. 그러면서 헌법 개정의 중요한 쟁점 중의 하나 는 ‘내려놓음의 철학이다’라고 봅니다. 가지려고 하지 말고 내려놓는 것, 미국의 대통령제가 성공할 수 있는 많은 것이 제왕적대통령제도 있고 많은 얘기 있었지만 큰 힘은 조지워싱턴이라는 초대 대통령이 몇 번 더 하라 했음에도 불구하고 내려놨던 것, 마찬가지로 내려놓음의 미학, 그것을 기본적으로 우리나라는 ‘노블리스 오블리주’라는 철학으로서, 저는 기본적으로 국가가 통치하기 위해서 크게 세 가지라고 보는데, 하나는 종교적으로 통치할 수 있습니다. IS라든지 중세유럽, 또 하나는 민족주의, 그다음 또 하나, 인류 역사에 성공을 이뤘던 건 법치입니다. 법치의 핵심은 내려놓음의 노블리스 오블리주를 실천하는 정의를 실현하는 것이지요. 그런 면에서 정의에 대한 관점도 헌법에 들어가야 된다고 보는데, 정의가 무엇이냐는 얘기를 제가 여기 강의하러 온 것도 아니고, 여러 선생님들이 있습니다만 저는 기본적으로 한비자라는 분의 얘기를 한번 생각해 볼 필요가 있다고 생각합니다. 한비자의 정의론이, 많은 서양철학에 정의론도 있지만 기본적으로 ‘상벌’이라는 의미로서 정의를 하셨습니다. 무슨 말이냐? 자유와 권한을 가지면 그에 상응하는 책임이 존재한다, 그런데 우리나라의 헌법을 보니까 대통령도 권한은 많이 가지고 있는데 그에 상응하는 책임을 갖지 않았습니다. 마찬가지입니다. 국가기관들이 권한을 가졌음에도 책임을 갖지 않았고, 지방자치 문제도 좀 이따 말씀드리겠지만 다 좋은데, 분권화하는 것도 다 좋은데, 과연 책임을 물을 수 있는 수단이 전제되어 있었냐, 바로 이런 부분을 보면서 재정의 문제도 한번 검토해 보았으면 합니다. 저는 국가학에 대해서 크게 관심을 세 가지로 봅니다. 국가가 유지되기 위해서는 첫째, 국가의 권한을 배분하는 게 가장 중요하다고 봅니다. 그 국가의 권한을 입법, 행정, 사법으로 우리가 배분했는데, 최근에 와서는 행정부 내부조차도 ‘내치든 외치든 뭔가 권한을 또 다시 분류하자’, 배분의 문제가 나오지요. 그다음에 또 하나 제가 지금 담당하고 있는 예산과 관련된 문제와 감사원의 문제도 역시 행정부에 있던 권한을 입법부로 옮기느냐, 이 권한의 배분 문제가 제일 우선순위가 된다고 생각합니다. 권한이 배분된 다음에 그다음에 들어가야 될 문제가 재정의 올바른 투입이 되겠지요. 그리고재정의 올바른 투입 다음에 국가가 완성되기 위해서는 인사의 적절성, 오늘날 모든 문제를 보면 이 세 가지 문제가 과연 제대로 분리가 되어 있느냐, 저는 이게 헌법의 핵심이라고 봅니다. 그런 의미에서 재정의 문제를 단순히 돈의 투입의 문제로 보실 게 아니라 국가의 큰 틀의 권한 배분을 어떻게 할 것이냐 하는 중요한 문제로서 재정의 문제는 오늘 기본권 파트에서 와서 했지만 정부 형태의 핵심이라고 봅니다. 그래서 정부 행태의 핵심인 큰 부분의 재정은 행정부와 의회 간 권한 배분의 문제고, 그 명분의 문제입니다. 그래서 저는 재정의 문제를, ‘헌법학자로서 왜 재정을 하느냐?’라고 물어보면 당당히 얘기하는 것이 절대 돈의 문제가 아닙니다. 재정은 명분의 문제고 우선순위의 문제입니다. 여기 박병석 위원님 예전에 한 번 뵀던 기억이 나는데 어린이집 공청회라는 데서 제가 ‘무상보육’이라는 말을 우연히 던졌습니다. 큰 틀은 저출산․고령화 문제에서 우리나라 인구와 국력에서 국가가 무너지고 있다, 바로 이 문제를 잡기 위해서 무상보육이라는 말로 우선 얘기를 했던 적이 있습니다. 그 이후에 오늘날 누리과정이라든지 이런 심각한 문제로 우리 사회에 크게 떠들고 있습니다마는 결국 재정의 문제는 이런 명분의 문제를 어떻게 점검하느냐, 그래서 우선순위의 문제다 이런 말씀을 드리고요. 첫 페이지 내용을 보면서 말씀드리겠습니다. 우리나라의 헌법 개정이 9차에 의해서 개정이 되었습니다마는 가예산을 준예산으로 바꾸는 한 번의 개헌을 제외하고는―135페이지 첫 번째 문단의 말씀입니다마는―대부분 예산의 편성은 정부가 계속 유지해 왔고 그리고 예산에 대한 심의․확정은 국회가 운영해 왔습니다. 그리고 집행할 때 행정부와 각 부처가 자유롭게 하지만 이 결산에 대한 검사는 감사원이 했으며, 그러고 나서 이 결산 후에 검사를 받아서 국회가 결산 심사하는 네 가지 절차로 크게 재정이 이루어져 있었습니다. 이 틀을 크게 보면 행정부가 예산편성권을 갖게 되고 그다음에 심의․확정권은 국회가 갖게 되고 그다음에 감사원이 지금은 대통령 소속입니다마는―어쨌든 행정부에 속할 수 있는, 준한, 완전한 행정부는 아니지만―감사원이 결산 검사를 하면서 그리고 국회에서 마지막 결산 심사를 하는 네 가지 절차를 거쳐 왔습니다. 이것을 나누 는, 권한 배분을 어떻게 구분할 것이냐 이런 문제가 중요하다고 할 수 있습니다. 그러면서 135페이지, 재정민주주의에 대해서 말씀드리겠습니다. 일본 헌법에 보면 재정민주주의라는 말이 있습니다. 사실 제가 굉장히 재정에 관심 갖는 것 중의 하나가, 과연 혁명과 민주주의는 어디에서 나왔을까요? 이런 문제점을 근본적으로 한번 여쭤 보고 싶습니다. 혁명과 민주주의는 과연 어디에서 나왔을까요? 많은 분들은 정치적인 문제에서 나왔다고 생각합니다. 그러나 대표적인 인류 역사의 큰 틀에서 보면 ‘마그나카르타’라는 것을 잘 아실 겁니다. ‘대표 없으면 과세 없다’, 그게 바로 명예혁명의 시작이었지요. 그다음에 미국 혁명에서, 우리가 말하는 미국 혁명은 독립전쟁을 얘기합니다마는 독립전쟁의 핵심은 보호하지도 않았고 영국에서 쫓겨났던 수많은 사람들이 미국을 만든 다음에 열심히 개간하고 노력했는데 갑자기 영국군이 들어와서 세금을 매기기 시작했고 이에 대해서 견디다 못한 미국 국민들이 독립전쟁을 일으켰습니다. 프랑스 혁명은 어디에서 일어났을까요? 단순히 정치적일까요? 저는 그렇게 보지 않습니다. 재정과 경제에서 벌어졌다는 것이지요. 결국에는 재정민주주의의 핵심은, 오늘날 많은 국정농단 사태의 핵심에서 보면 꼭 나오는 말 중의 하나가 ‘최순실 예산’이라는 말이 나옵니다. 국민들의 수준이 이제는 많이 올라갔던 것이지요. 단순히 정치적인 문제가 아니라 예산과 재정에 대한 진정한 민주주의를 우리 국민들은 완성하고 싶은 것입니다. 그래서 저는 그런 면에서 재정민주주의는 굉장히 중요한 의미를 가진다…… 그러면서 136페이지, 그럼에도 불구하고 이 재정민주주의라는 굉장히 중요한 기준을 달성하기 위해서는 헌법과 국회가 중심이 될 수밖에 없습니다. 바로 그것이 재정입헌주의와 재정의회주의라는 얘기지요. 다만 재정민주주의에서 조심하여야 될 것 중에 과거의 재정민주주의 초기에 나오던 시대, ‘대표 없으면 과세 없다’라는 그 시절에는 세습군주에 대해 유일하게 국민의 대표인 의회가 이를 견제하는 것이었습니다. 그러나 오늘날 행정부는 국민의 굉장히 많은 지지를 받은 대통령 또는 한 정당의 최고의 리더인 당수격에 해당하는 한 사람이 행정부를 장악하면서 이뤄 나가기 때문에 행정부도 역시 재정민주적 관점에서 민주적 정당성을 같이 가지고 있습니다. 그럼에도 불구하고 오늘날 국회에서 중심이 되는 의회중심주의는 변함이 없습니다. 가장 큰 이유는 국회에서는 국민에게 올바른 정보를 공개함으로 인해서 진정으로 국민이 주인될 수 있는 역할을 해 주신다는 거지요. 그런 면에서 재정입헌주의, 의회주의는 우리 헌법 개정에서도 굉장히 중요하다고 생각합니다. 그리고 136페이지의 3번을 보면서 하나 말씀드리고 싶은 것은 그럼에도 불구하고 재정에 관해서는 실체적 기준을 설정하기가 너무 어렵습니다. 최근에 위원님들 아시겠지만 재정건전화법이 나와서 저도 어디에서 자문한 적이 있습니다마는 GDP 대비 45%p로 아마 잡아 놓은 것으로 알고 있습니다. 이런 실체적 기준을 거의 재정에서는 찾기가 상당히 힘들다는 거지요. 왜? 재정은 변동가능성이 있고 미래지향적이라는 거지요. 그렇기 때문에 이런 실체적 기준보다 절차적 기준을 잘 만듦으로 인해서 국민에게 올바른 정보를 공개한다는 것 이것이 재정민주주의의 헌법 개정의 실익이 될 수밖에 없다라고 봅니다. 그러면서 134페이지, 부족하나마 도표를 하나 만들어 봤습니다. 이 개헌에 대해서 중요 쟁점이 뭘까? 첫째, 예산 관련되어서 중요 쟁점이 되는 세입에 해당하는 문제를 한번 말씀드리고 싶습니다. 대부분 헌법 개정은 저번에 우윤근 사무총장님이나 여러 분들 말씀을 듣고 많은 국회의원분들은 기본적으로 예산을 집중적으로 얘기합니다. 예산에는 크게 세입과 지출이 있는 것을 잘 아실 겁니다. 그중에서 우리는 세입 부분을 굉장히 약하게 보고 있습니다마는 사실 재정민주주의 시작은 ‘국민의 대표 없으면 과세 없다’는 세입 부분이었습니다. 그래서 최근의 논쟁을 제가 보면서, 얼마 전에 16년도 예산 통과되면서 의원님들 고생하셨습니다마는 누리과정 하나, 그것은 지출이었지요, 그다음에 또 하나는 법인세 인상 문제가 나왔습니다. 제가 말씀드리고 싶은 것은 향후, 프랑스의 한 예를 보니까 프랑스는 매년 양입제출이라고 그래서 매년 우리는 세금이 영구세주의로 되어 있습니다. 반면에 프랑스는 매년 세금을 많이 거두어 들여서 예산 지출이 너무나 여유롭냐 적냐를 점검합니다. 그래서 국민의 부담을 매년 한 번씩 점검합니다. 그런 의미에서는 누리과정 논란도 의미가 있지만 법인세 인상을 포함해서 세율 문제에 대한 것을 매년 정기적으로 예산 시절에 한번 접근해 보는 것도 굉장히 의미가 있다고 봅니다. 그래서 주요 헌법 개정은 아닙니다만 이것은 법률로도 바꿀 수 있는데 한번 생각해 보시기 바랍니다. 예산법률주의, 조금 이따 말씀드리겠지만 대부분 아시겠지만 장․관․항으로 숫자 위주로 되어 있습니다, 총칙을 제외하고. 과연 이것을 현행 대부분의 법률처럼 목적, 조문화시켜서 문서화할 수 있느냐, 저는 필요하다고 봅니다. 그 이유는 조금 이따 다시 말씀드리겠습니다. 137페이지, 예산법률주의와 관련되어서 예산편성권을 국회로 이전하자, 많은 의원님들이 얘기하십니다. 예전에 어느 전직 국회의장께서 ‘예산편성권이 없기 때문에 예산편성 전에는 국회에 코빼기도 안 들이민다’ 이런 얘기를 하셨습니다. 저는 그것을 보면서 실망스럽기도 하면서 과연 그런 문제인가, 예산편성권에 관한, 누구에게 얼굴을 같이 하기 위해서 하기 위한 그런 것은 아니겠지만 그것을 왜 해야 되느냐, 이 문제를 또한 비교법적인 문제와 여러 관점으로 다시 한번 말씀드리겠습니다. 이하 포함해서 예산증액의 동의 문제, 과연 정부의 동의를 받아야 되느냐 말아야 되느냐 하는 문제, 이것도 중요하다고 생각합니다. 그다음에 다섯 번째로, 만약에 예산법률주의로 됐을 때, 우리가 대통령제를 유지한다고 봤을 때 거부권을 할 것이냐? 거부권을 인정하자는 입법안들이 미국에도 있지요. 했을 때 일부 거부가 가능하냐? 현행 헌법은 일부 거부가 법률거부권에는 안 된다고 규정이 되어 있습니다. 예산은 그럴까? 이 부분도 다시 한번 검토해 볼 필요가 있다고 생각합니다. 마지막, 준예산입니다. 제가 매번 MBC나 기타 라디오에서 예산 시즌만 되면 기본적으로 인터뷰했던 내용이, 만날 기한을 넘기셨습니다. 이 부분에 대해서 어떻게 생각하느냐? 헌법에는 명백히 ‘할 수 있다’는 규정이 대부분입니다. 그럼에도 불구하고 ‘하여야 한다’는 규정이 예외적으로 있는 게 바로 예산심의기한입니다. 그런데 안 지키시는 것이 있는데요. 과연 이 부분은 어떻게 되는 문제…… 저는 기본적으로 국정감사는 의원님들이, 아까 내려놓는 헌법 개정이란 말씀을 드리면 과감하게 국정감사는 내려놓기를 의원님들에게 부탁드리겠습니다. 물론 국정감사에 관한 비슷한 권한은 충분히 가지셔야 됩니다. 그러나 정기회 때는 되도록이면 예산심의만 집중적으로 해도 저는 그 시간이 부족하다고 생각합니다. 이 부분도 한번 생각해 보시기 바랍니다. 그러면서 감사원에 대한 쟁점을 크게 세 가지로 봤습니다. 감사원이 무엇일까? 첫 번째, 감사원의 독립성 확보 여부입니다. 가장 중요한 쟁점은 감사원은 입법조사처나 예산정책처, 기타 이런 것처럼 보조기구일까요, 독립기구일까요? 저는 개인적으로 독립기구라고 봅니다. 전 세계적으로도 그렇고 감사원은 독립기구가 맞습니다. 그래서 이것은 법원에 준하는 헌법재판소, 대법원, 기타 기구들, 중앙선관위에 준하는 독립기구여야 한다는 이런 말씀이지요. 그에 대한 논리를 또 추후 말씀드리겠습니다. 그러면서 감사원을 국회에 이전해야 되느냐, 아니면 지금 현행 제도를 유지해야 되느냐, 아니면 독립기관으로 가야 되느냐, 이 부분에 대한 소속 문제도 봐야 되는데, 가장 큰 기준은 감사원에는 기본적으로 오늘날 정치적 편향성, 대통령 소속하에서 감사위원, 총장, 여러 가지 임명 문제로 논란이 되고 있습니다. 이런 정치적 편향성에 기초한 불공정성의 문제를 해결해 줘야 됩니다. 그러면 과연 어느 부서에 두는 게 이런 불공정성의 문제를 해결할 것이냐? 현행 대통령제일까요, 국회일까요, 아니면 최근에 헌법개정안에 제일 많이 나오고 있는 독립기관일까요? 이 문제에 대해서 한번 검토를 해야 된다고 생각합니다. 마지막으로 논의할 때마다 외국의, 저는 헌법학자지만 제가 제일 싫어하는 논의 중의 하나가 비교법적 검토입니다, 어느 나라가 그렇기 때문에. 그에 대해서 분명 말씀드리는 게 ‘로마에 가면 로마법을 따르라’는 말이 있듯이 헌법 개정은 한국 현실 속에서 봐야 됩니다. 독일이 의원내각제가 된 그 나라 나름의 흐름이 있습니다. 프랑스는 나름대로 그 흐름이 있습니다. 그 모든 나라의 현실이 있는데 현실을 고려하지 않고 외국 것을 보게 되면 항상 얘기한 대로 귤이 바다를 건너면 탱자가 되는 수가 있습니다. 그렇기 때문에 우리나라 현실을 봤을 때 회계검사와 직무감찰권이, 대부분 나라들은 회계검사권으로 시작됐지요. 그런데 우리는 직무감찰권에 합쳐 놨는데 분리해야 되느냐, 이 문제도 정말 진지하게 생각해 볼 필요가 있다고 생각합니다. 거기의 큰 핵심은 부정부패, 공직기강 해이와 공직에 따른 부정부패 청산의 문제가 과연 다른 대안이 있을까 이 문제도 진지하게 한번 고려해 주시기를 부탁드리겠습니다. 그러면서 시간이 많이 지나갔습니다만 재정원칙에 대한 말씀을 간단히 말씀드리겠습니다. 이 부분은 우리나라의 재정에 대한 국가부채 문제를 쭉 보니까, 제가 무상보육이라고, 박병석 위원님을 예전에 본 적이 있었습니다만 무상보육의 핵심은 저출산․고령화였습니다. 오늘날 우리나라가 전세계에서 가장 빠른 저출산․고령화, 전세계가 저출산․고령화가 동일하게 벌어지고 있습니다. 그런데 우리나라 그 속도는 비교도 못 할 정도로 빨리 가고 있습니다. 이것은 무슨 의미냐 하면 국가의 3요소인, 국가는 주권, 국민, 영토, 이 세 가지 중에 국민이 가라앉고 있다는 것입니다. 국민이 없는 나라가 있을 수 있을까요? 저는 불가능하다고 봅니다. 그런 의미에서 저출산․고령화에 기초한 이 저성장 시대는 기본적으로 국가 부채와 가계 부채를 같이…… 우리나라도 역시 가계 부채가 심각한 문제로 벌어지고 있지요. 이것은 저성장에서 나온 현실이지요. 국가도 마찬가지라고 생각합니다. 이 문제를 해결하기 위해서 저는 무상보육이라는 말을 예전에 의무교육화시키면서 미래에 대한 출산을 해야 된다는 의미로 했던 기억이 납니다. 그 이후로 국회의원님들이 현명하게 무상보육과 최근에 누리과정까지 확대되었지만 그것은 미래에 대한 투자고, 이런 나라 현재에 있어서 과연 재정건전성, 지속가능한 건전성을 유지하기 위해서는 어떻게 되어야 되느냐? 국가 부채를 줄일 수밖에 없지요. 그러기 위해서 수지균형이 되어야 되는데 과거를 보니까 80년대, 90년대 초까지만 해도 세입에 기초한 지출을 하다 보니까 재정건전성이 상당히 유지됐었습니다. 그런데 어느 순간부터 우리 사회가 국가에 대한, 대통령이나 많은 분들이 했던정치적인 사업이나 정책을 실현하기 위한 수단을 쓰면서 국가 부채가 굉장히 많이 증가됐습니다. 이 문제에 대한 생각을 위해서 저는 기본적으로 재정건전화법 최근 논의되는 것을 알고 있습니다. 그것이 헌법에 들어가든 또는 법률로 하든, 필요하면 반드시 헌법에는 수지균형의 원칙만큼은 한번 언급하는 것이 어떨까, 그것이 우리나라의 저출산․고령화 사회에서 정말 급선무라고 저는 보고 있습니다. 그러면서 재정준칙의 문제는 넘어가도록 하고, 재정건전화법 문제는 많은 의원님들께서 현명한 판단을 해 주시리라고 믿습니다. 그다음에 예산법률주의를 아까 간단히 말씀드렸습니다. 예산법률주의 예시를 한번 말씀드리면, 143페이지를 보시면 현행은 장․관․항 숫자만 든 반면에 이것은 미국 것을 중심으로 써 놨습니다만 이렇게 굉장히 많이 문서화되어 있습니다. 보시면 상당히 많은, 뭐뭐 해서는 안 된다 또 나한테 보고하라, 보면 국회가 예산심의 할 때 굉장히 밀도 있게 하면서 국회의 행정부에 대한 통제가 강화됐다는 것을 볼 수 있습니다. 즉 국회가 예산심의에 대해서 굉장히 강한 것을, 활성화되고 잘한 이런 점은 굉장히 긍정적입니다. 반면에 이런 문서화되기 때문에 또 하나 특징은 강한 책임성이 요구됩니다. 의원님들이 그렇지는 않겠지만 만약에 지역구 예산 끼워 넣기를 하신다, 과거에는 그것이 숫자 문제이기 때문에 잘 안 드러났지만 앞으로 예산법률주의가 된다면 이 문제에 대해서 왜 넣어야 되는지에 대한 문서에 대한 책임성 문제도 같이 들어가게 된다, 그래서 책임성도 강화될 수 있다, 그래서 기본적으로 필요합니다. 그러면서 프랑스, 독일에서는 이런 것을 넣다 보니까 자칫 잘못하면 국회의원님들이 예산과 관련 없는 조문들을 넣게 되는 것을 부당관련금지의 원칙이라고 그래서 관련되지 않은 것을 끼워 넣지 마라, 이런 해석들도 역시 발전됩니다. 결국에 저는 예산법률주의는 민주적으로 굉장히 필요하다고 봅니다. 다만 예산법률주의가 되면서 국회의 많은 심의와 국회의원님들이 많이 관여하게 되는 것은 굉장히 긍정적이고, 그에 상응한 책임과 국민의 올바른 정보 제공도 저는 필요하다고 봐서 예산법률주의는 굉장히 필요하다고 봅니다. 단 144페이지, 많은 논의 중에 법규범성 얘기 합니다. 그래서 국회에 의한 통제는 강화된다는, 행정부에 대한 강화된 책임성을 추궁하니까 저는 기본적으로 규범성이 강화된다, 특별히 대표적인 것이 언제 무슨무슨 조건에 해라, 언제까지 기안해라, 어떠어떤 집행방법으로 해라, 아까 말했듯이 지시 보고하여라, 이런 규범력의 강화에서는 긍정적으로 보고 있습니다. 단 하나 여기서 조심해야 될 것은 그렇다 하더라도 국민이 예산을 통해서 바로 권리 구제가 되느냐? 법률주의, 그렇지는 않습니다. 왜? 대부분의 나라들을 보니까 대부분 국가기관에 대한 예산은 권한을 승인해 주는 거기 때문에 그렇습니다. 그래서 국민들이 직접 할 수 없는 문제이기는 하지만 향후 발전될 수는 있다고 봅니다. 그러나 또 하나 예산과 법률이 당연히 일치될까요, 예산법률주의가 되면? 저는 그렇지 않다고 봅니다. 왜냐? 예산법률주의가 되어도 대표적인 예가 과거에는 노인연금을 30만 원 주기로 법률에서 만들었습니다, 이런 소득에 맞춰서. 그런데 그 후에 경기가 불확실해졌고 세금도 적게 걷혔고 부도가 많이 났고 기타 이러한 문제로 인해서 30만 원 주는 것이 맞지 않아서 20만 원 줄 수 있는 예산이 책정될 수밖에 없습니다. 이것은 기본적으로 법률을 고치든지 예산을 국가 부채를 늘려서 주든지 하는 문제로 다시 별도의 노력이 되어야지 예산법률주의만 된다고 그래서 일치되지는 않는다는 점이지요. 그래서 이 부분의 논의는 뺐으면 좋겠습니다. 그러면서 146페이지, 저는 예산법률주의는 굉장히 실익이 있다고 보고, 향후 국회의 예산심의를 위해서도 굉장히 필요하다고 봅니다. 다만 여기서 몇 가지 예를 한번 들어 주면, 여기 지면상 차기 때문에 많이 쓰지 않았습니다. 미국의 많은 예를 드는데요. 미국 예산법률주의는 아까 제가 간단히 예만 들었습니다. 우리는 기본적으로 예산이 세입과 세출을 같이 총액적으로 매년 합니다. 그런데 미국은 세입은 추계를 하고, 그다음에 기본적으로 세출, 지출에 관한 것만 지출승인법이라는 것으로 합니다. 그래서 우리나라의 예산과는 모양이 다릅니다. 다만 그 예산법률주의로 13개 상임위원회별로 세출을 해서 개별 법률에서 따로따로 하기도 하고, 때로는 합쳐서 하기도 합니다만 우리나라와 세입세출을 같이 규정한 예산과는 좀 차이가 있습니다.오히려 저는 예산법률주의 모델로 본다면 미국 모델보다는 세입세출 전체 총액을 다 해서 볼 수 있는 독일 모델이 더 맞지 않는가, 그래서 이에 대한 연구도 국회 차원에서도 진행되겠지만 추후 자료로도 한번 보내 드리겠습니다. 미국은 심지어 매년 하는 예산은 전체 총예산의 3분의 1 정도만 예산지출승인법으로 하고 있습니다. 그래서 우리나라 모델로는…… 미국보다는 오히려 독일의 예산법률주의 모델이 우리 현행 제도와 많이 흡사하다는 말씀을 드리고 싶습니다. 그다음 문제로 중요한 편성권입니다. 굉장히 중요하지요. 편성에 대한 문제는 하나 예를 말씀드리겠습니다. 얼마 전에 프랑스에서 예산을 제출했습니다. 거기서 최순실 예산은 아니지만 문화부장관이 예산을 제출했는데 그 예산이 대거 삭감이 됐습니다. 그랬더니 어떤 현상이 벌어졌느냐 하면 예산을 편성해서 제출했던 문화부장관이 사임을 했습니다. 제가 말씀드리고 싶은 것은 앞으로 우리나라에서 해임 사유, 탄핵 사유 중에…… 탄핵은 모르겠지만 해임 내지 기타 중요한 문제 중에 편성을 잘못해서 최순실 예산이나 기타 이런 것을 만들어서 국정, 국가 예산을 갉아먹는 행동을 할 때 이것은 사임 사유 내지 해임 사유로 명백히 규정이 되어야 되고, 앞으로는 예산법률주의가 된다면 법률 위반이기 때문에 탄핵 사유도 될 수 있다고 저는 보고 있습니다. 그만큼 편성권의 문제는 누가 가지느냐도 중요하지만 갖는 사람에게 책임도 같이 간다는 것도 동일하게 볼 필요가 있다는 말씀을 드리면서, 다만 147페이지의 전 세계적으로 비교법적 예를 봤더니 대부분이 행정부에 있지 국회에 있는 것은 미국 정도였습니다. 저는 그렇다고 미국의 예이기 때문에 하지 말라는 말씀을 드리는 것은 아닙니다. 그런데 왜 그렇게 되어야 되는지를 우리가 한번 좀 생각해 볼 필요가 있다고 생각합니다. 심지어 OECD국가 중에 대통령들을 쭉 보다 보니까 문헌에는 많지 않지만 멕시코랑 칠레는 북미․남미 국가인데 대통령제인데 거기도 우리와 동일하게 정부에 편성권이 있고, 증액 동의권이 있었습니다. 그래서 우리가 미국만 예외적으로 인정하고, 증액 동의권 역시 국회가 법률안 제출권을 갖고 있기 때문에 가지고 있습니다. 미국을 모델로 삼을지 다른 나라를 모델로 삼을지는 진지하게 한번 검토가 필요하다고 봅니다. 148페이지에 보시면 과연 우리나라 제도와 제일 비슷한 정부 형태는 무엇인가? 제가 봤을 때는 우리나라 분권형 대통령제나 이원집정부제 논의를 하지만, 큰 모델은 프랑스지만 프랑스의 모델은 우리나라와 굉장히 유사합니다. 그것이 우리나라에 어떻게 도입되는가 봤을 때는 3공화국 때만 해도 비교적 대통령제였지만 그 이후로 유신헌법에 상당수 국가긴급조치권을 프랑스보다 더 남용할 여지가 있게끔 만들어 놓으면서 혼합시켜 놨던 형태가 지금까지도 유지되는 것이 아닌가라는 생각이 드는데요. 프랑스조차도 심지어 예산법률주의를 채택하면서 정부가 편성권을 가지고 있습니다. 그러면서 148페이지, 심지어 아까 준예산 말씀드렸습니다. 심의 기한의 문제에 대해서 위원님들이 참 열심히 고생하십니다만 예산이 일정 기간에 심의가 안 될 때는 프랑스는 그것에 대해서 심의 기한을 넘기게 되면 내각을 불신임하지 않으면 그대로 행정부 안을 통과시킨다 그래서 강제적으로 통과시키는 헌법 규정조차 있습니다. 이 문제도 균형적으로, 전반적으로 한번 생각해 보시기를 부탁드리겠습니다. 그러면서 148페이지 이하의 문제는 결국에는 행정부와 의회의 권한을 어떻게 나눌 것이냐? 저는 큰 중요한 것 중에 두 번째, 조직의 특성도 한번 볼 필요가 있다고 생각합니다. 의회는 합의제 기관이면서, 가장 중요한 의회의 장점은 정부의 공개입니다. 국회를 올 때마다 느끼는 것은 내가 하는 말이 청와대나 행정부에서 할 때는 절대 나오지 못할 것입니다. 그러나 여기서 TV 방송이나 기타 국회의원님들의 말씀으로 정부는 국민한테 여과 없이 방송되고 알려지게 됩니다. 이 장점이 있는 기관이 할 것이냐 또는 비공개적이고 조직적이면서 피라미드적인 조직을 유기적으로 신속한 기관이 할 것이냐, 이것은 위원님들께서 한번 선택을 해 주시고 고민해 주시기를 바라겠습니다. 149페이지, 그럼에도 불구하고 어찌되었든 간에 예산의 수요 측면을 본다면 어쩔 수 없이 행정부가 오늘날 복지국가, 행정국가로서 의견을 안 들을 수는 없겠다, 그래서 그 부분의 문제를, 편성권을 국회로 이전할 때는 이 부분을 어떻게 설정할 문제인가라는 문제도 같이 고려해야 될문제라고 생각합니다. 그래서 149페이지 맨 마지막을 보면 제가 2009년에 김형오 의장님 할 때는 국회로 이전하는 것을 했습니다. 저의 은사님인 김철수 교수님이 정의화 의장님 때 하셨을 때는 행정부에 그대로 뒀습니다. 이것은 뭐냐? 아까 말한 정부 형태의 핵심이 재정이었습니다. 대부분 헌법 개정이 2009년에도 프랑스에 가까운 제도였고, 2014년 정의화 의장 때만 해도 분권형 대통령 모델이지만 미국식은 아니었습니다. 그렇기 때문에 유럽에 가까운 예산편성권과 증액 동의권은 유지시켰던 겁니다. 그래서 정부 형태와의 일치 문제도 같이 한번 고민할 필요가 있다고 저는 생각합니다. 저는 기본적으로 어떤 문제든 간에 예산편성권이 국회에 있든 행정부에 있든 국민을 위해서 행사되어야 한다고 생각합니다. 그러고 나서 그에 대해서는 책임이 뒤따라야 된다고 생각합니다. 저는 책임 없는 권한의 이전은 앞으로는 헌법의 큰 위헌이며 범죄라고 봅니다. 이것이 권한만을 가지고 책임을 갖지 않는다면 안 됩니다. 지금 현재 예산편성권을 행정부에 유지하더라도 그에 상응하는 예산이 부당하게 만들어졌다면 그 장관이나 기타 행정부에 대한 내각 불신임에 해당되는 부분은 앞으로도 특별히 물어야 된다고 저는 생각합니다. 그러면서 또 그다음 문제 151페이지 예산안의 변경입니다. 증액 동의를 하지 말자, 없애자, 그래서 국회에서 어느 정도 하자 이 부분인데 이 부분의 논거를 한번 생각해 볼 필요가 있습니다. 왜 증액에 대해서 정부 동의를 받을까, 핵심은 국민의 부담을 줄이자는 마그나카르타의 정신입니다, 대표 없이는 과세 없다고. 국민의 부담, 예산을 증액시키면 자연스럽게 국가부채를 늘리지 않는 한 세입을 늘릴 수밖에 없고 세입을 늘리려면 세율을 늘리거나 대상을 늘릴 수밖에 없습니다. 국민의 부담은 늘어납니다. 그래서 이것을 줄이기 위해서 한 것인데 이 부분에 대한 문제는 그 취지는 좋습니다. 그러면 증액 동의에 대해서 없는 나라, 있는 나라를 대부분 봤을 때 미국 정도가 없고 대부분 나라에 있습니다. 그럼에도 불구하고 두 번째 문단을 보시면 미국도 페이고라는 원칙으로 의회의 자체적 기준으로 총량을 제한해 놔서 함부로 늘릴 수 없습니 다. 거기다 미국은 증액 동의는 없지만 법률안 거부권을 가지고 통제를 합니다. 그러면 증액 동의와 법률안 거부권의 실익은 어디 있느냐, 대부분 문헌이 없었습니다. 그래서 제가 죽 비교해 봤더니 우리나라 예산안은 감액에 대해서는 정부 동의를 받을 필요가 없습니다. 증액에 대해서는 정부 동의를 받습니다. 반대로 증액을 삭제하시면 법률안 거부권을 반드시 존치시켜야 됩니다, 도입되어야 됩니다. 현재는 법률안 거부권이 없지요. 그런데 법률안 거부권은 부당한 감액에 대해서 법률안 거부를 할 수 있고 감액에 대한 거부도 되고 증액에 대한 것조차도 거부가 됩니다. 이 두 가지 문제도 같이 한번 보시면서 증액을 없앨 때는 거부권을 주셔야 되고 그다음에 거부권이 없을 때는 증액을 주는 이 문제에 대해서는 한번 진지한 검토가 필요하다고 봅니다. 151페이지부터 있는 것은 만약에 증액을 없애고 법률안 거부권으로 갔을 때의 문제입니다. 우리가 한때의 헌법 개정안들을 보면 미국 것을 그대로 많이 인용해 오면서 전부 거부만 되게 되어 있습니다. 그래서 일부 거부와 수정 거부로 안 되게 되어 있습니다. 그런데 저는 이 부분은 한번 전향적으로 생각해 볼 필요가 있는 게 미국 같으면 13개 세출위원회에서 세출법안 하나하나, 13개 예산안이 나옵니다. 그중의 하나에 대해서 전부 거부가 되는 것 의미가 있습니다. 그런데 우리는 13개가 아니라 미국의 13개 예산법률안을 다 합치고 플러스 거기에 3분의 2 이상이 되는 기존의 경상비 또는 의무지출이라고 하는―주로 사회보장비가 해당되는 거지요―그것을 포함한 금액들이 전체 다릅니다. 이것에 대해서 전부 거부가 된다면, 즉 일부 거부가 인정되지 않는다면 국가는 스톱이 됩니다. 물론 준예산으로 갈 수도 있습니다. 그래서 이 부분은 우리가 미국과 다르게 전체적인 총액을 우리가 다루기 때문에 즉 의무지출과 재량지출, 미국은 주로 재량지출에 대해 13개의 상임위원회에서 매년 하고 있습니다만 다르기 때문에 일부 거부의 문제도 한번 전향적으로 생각해 볼 필요가 있다고 생각합니다. 심지어 싱가포르는 제가 우리가 바람직한 나라라 하지만 일부거부가 인정되는 나라이고 프랑스도 법률안 거부권도 일부거부가 인정되는 것으로알고 있습니다. 그다음에 사법적 통제는 간단히 보시면, 프랑스를 보면 이것에 대해서 중요한, 한때는 예산에 있어서 우리도 날치기가 많이 논란이 있었습니다마는 헌법재판소가 한 번씩 통제를 하기 때문에 이에 대한 문제를 한번 말씀드렸고요. 155페이지, 그러고 나서 중요한 것은 어쨌든 국회로 가든 정부에 있든 국민의 예산 참여의 방향은 열어 놔야 된다, 그리고 국민들이 이것에 대해서 참여할 수 있는 길을 열어서 비공개를 공개로, 국민의 참여를 논의하는 방향으로 예산을 좀 바꿔야 된다는 말씀 드리고 싶습니다. 156페이지, 준예산 문제도 다른 말씀은 드리지 않겠습니다. 기본적으로 우리는 ‘하여야 한다’라고 되어 있는데 대부분 하지 않고 있습니다. 이 부분은 국회의원님들이 자발적으로 지켜 주시리라고 믿고 아까 말씀드린 대로 국정감사는 정기회에서 폐지를 시켜 주시든지 아니면 법률로 정기회에서 하는 부분을 다른 회기로…… 헌법에는 국정감사를 반드시 정기회에 해야 될 의무는 없습니다. 법률로 정하게 되어 있는데 지금 이 기간을 옮기는 방향으로 해 주시든지 아니면 국정감사의 폐지 문제도 진지하게 한번 고려를 해 주셨으면 좋겠습니다. 그래서 이 부분에 대해서 정기회 때는 국민의 혈세를 지키기 위한, 정말 진정한 민주주의의 의미인 재정 민주주의를 지키기 위해서 그것에 전념할 필요가 있다고 생각합니다. 그다음 157페이지, 기금에 대한 것은 간단히 말씀드리겠습니다. 기금에 대해서는 현재 예산이랑 별개의 체제로 운영됩니다. 제가 말씀드리고 싶은 것은 기금도 중요합니다. 헌법적 근거가 필요하고, 기금도 예산안의 일부로 독일은 하고 있습니다. 그래서 기금의 문제도 예산안의 일부로 집어넣는 헌법 개정 내지 바꾸는 것이 어떤가 생각됩니다. 그다음 158페이지 세입 문제에 대해서 우리가 지금 논의되는, 아까 안 교수님도 말씀하신 지방분권과 관련돼서 중요한 문제입니다. 조례로 자발적으로 지방세를 매길 수 있느냐, 저도 어느 정도 긍정합니다. 다만 이러한 지방분권을 할 때 반드시 실어야 하는 것은 책임입니다. 그래서 저는 파산제를 포함해서 책임을 지는 것, 그리고 실제 우리나라는 지금 상당수가 재정에 대한 문제 때문에 158페이지 지역 간의 불균 형을 시정할 조정시스템, 헌법 개정안의 모든 최근 안들을 보면 이게 들어가고 있습니다. 그런데 우리나라는 지금 현재 아시겠지만 교부세라든지 기본적으로 특정사업에 대한 보조금, 전체적으로 교부세…… 교부세 문제가 바로 누리과정 문제가 있지만 바로 이 문제에 대해서 이미 하고 있습니다. 다만 헌법적인 규정을 통해서 우리나라 불균형에 대한 조정의 문제도 한번 생각해 볼 필요가 있습니다. 다만 독일과 스위스는 연방제입니다. 그래서 우리나라와 다르기 때문에 과연 동일한 규정이 들어가야 되느냐 여부에는 논란이 있습니다만 저는 그 취지만큼은 필요하다고 봅니다. 그리고 나서, 넘기도록 하겠습니다. 감사원이 워낙 중요한 문제가 있어서, 시간이 오버돼서 죄송합니다. 저는 감사원의 가장 중요한 문제는 불공정……

성일종 위원
너무 길어요.

진술인 정태호
죄송합니다. 불공정성의 문제를 시정하는 문제라고 봅니다. 그래서 이것을 위해서……

이주영 위원장
대충 먼저 말씀하신 그 정도……

진술인 정태호
예, 알겠습니다. 감사원은 추가질의에서 답을 하도록 하겠습니다. 감사합니다.

이주영 위원장
예, 질의응답을 통해서 하시지요.

박병석 위원
결론만 얘기해 주세요.

진술인 정태호
결론만요, 결론은 간단합니다. 재정 민주주의라는 측면에서 오늘날 재정의 문제는 권한의 이전이 문제가 아니라 진정한 민주주의의 완성이고 그 민주주의의 완성에는 반드시 책임이 전제되어야 된다는 말씀을 드리고……

박병석 위원
감사원에 대해서요.

진술인 정태호
감사원에 대해서요? 저는 기본적으로 감사원의 소속은 중요한 것은 감사원의 독립성을 어떤 기관이 더 잘 보장할 수 있느냐, 즉 국회가 더 잘 보장할 수 있다면 국회로 이전하는 것도 의미가 있다고 보고, 그다음에 독립기관에 대한 안들이 굉장히 많이 나오고 있습니다. 최근의 헌법 개정안은 2014년 정의화 의장님 때부터 계속 독립기관을 하고 있습니다. 그런데 감사의 본질을 본다면 사법부에 준하는 공정성을 필요로 합니다. 그렇기 때문에 한편으로 본다면 가장 이상적으로는 독립기관화 형태라는 것이 있을 수 있습니다. 그래서 이 부분에 대해서, 다만 독립기관에 대단히 중요한 것은 독립기관이 됐을 때 감사원이 권한을 행사할 때 그것에 응하지 않는 문제를 해결하기 위해서는 기본적으로 그에 상응한 조치를 같이 하면서 할 필요가 있다 이런 말씀을 드리겠습니다. 감사합니다.

이주영 위원장
장용근 교수님 수고하셨습니다. 이제부터는 우리 특위 위원님들 질의하시고 발제자 여러분들 답변하시고 하는 그런 토론 순서로 진행하겠습니다. 그러면 배포해 드린 질의 순서에 따라서 먼저 성일종 위원님 질의해 주시기 바랍니다.

성일종 위원
성일종 위원입니다. 정태호 교수님한테 좀 여쭐 게 있는데요, 짧게 제가 질문을 드리도록 그렇게 하겠습니다. 과학이 진화를 하면서 시장이 새로운 각도로 많이 열리고 있습니다. 그런데 아까 윤리 문제를 제기하셨는데 기본적으로 보면 우리 대한민국이 가야 될 것이 이러한 의학 분야 그리고 생명 분야 이 분야도 굉장히 중요한데 과학이 진화하면 새로운 시장이 열려서 또 다른 시장이 창출이 됩니다. 그런데 우리가 헌법 정신이 시장경제를 지향을 하고 있는데 이때 윤리적인 측면으로 너무 강하게 우리가 문제를 제기한다고 하면 이런 시장경제를 지향하는 우리 헌법의 가치하고도 또 맞지 않는다, 그렇다고 또 이 윤리 문제를 너무 소홀히 할 수만도 없는 부분의 문제는 있습니다. 그래서 대한민국이 가야 될 미래의 길에 서 있는 그런 길목인데 이러한 시장 가치를 지향하는 우리 헌법의 정신하고 윤리라는 하는 측면에서 이 문제를 어떻게 풀면 좋겠는지 한번 말씀을 좀 해 주셨으면 좋겠습니다. (이주영 위원장, 이인영 간사와 사회교대) 그리고 이런 분야에 대해서 스위스 같은 경우는 아까 이 윤리적인 문제를 아예, 이 문제 때문에 배아줄기세포나 이런 것들을 금지했다고 말씀을 하셨는데 스위스 이외의 다른 나라들은 예를 들면 미국이나 영국 같은 경우는 어떻게 하고 있는지, 이 부분을 다른 나라는 어떻게 하고 있는지 함께 한번 말씀 좀 해 주시면 좋겠습니다. 그리고 또 우리가 인구가 감소하는 게 상당히 심각한 문제에 있습니다. 그런데 우리나라도 이제 이 인구절벽의 문제가 온다고 한다면 약 200만 명에 이르는 외국인 근로자들이 지금 국내에 들어와 있기 때문에 이 부분 또한 우리 국민의 한 일부분으로 우리가 좀 확장을 해서 인구 문제를 해결해야 되지 않나 하는 생각을 갖고 있습니다. 이 부분에 대한 의견도 한번 좀 말씀해 주셨으면 좋겠습니다.

진술인 정태호
바로 답변합니까?


진술인 정태호
먼저 저는 유전공학, 생명공학, 의학의 발전에 따른 어떤 인간성 파괴 문제 이것에 대해서 헌법에 명문의 한계를 설정한다든가 이런 헌법은 흔하지는 않습니다. 오히려 스위스 헌법이 이례적인 헌법이고요. 다만 아까 안성호 교수님께서 이미 스위스의 발전상이라든가 이런 것 말씀을 상당히 하셨는데 저는 물론 이게 어떤 새로운 가치를 창출할 수도 있지만 가치 창출의 궁극적인 목적이 뭐냐, 결국은 인간이 인간성을 유지하면서 정치 공동체 안에서 생활하면서 인간성을 잃지 않으면서 보다 인간답게 살기 위한 것 아니냐, 그런데 이른바 물질적 가치의 창출을 위해서 인간성을 잠재적으로 파괴할 수 있는 그런 위험까지 감수하는 것은 위험하다는 스위스 국민들의 나름대로의 어떤 결단이 여기에 담겨 있다고 생각을 합니다. 그 정도의 어떤 깊이 있는 성찰의 표현인데…… 저는 물론 이 문제에 관해서 지금 헌법 개정 과정에서 논의를 한다면 아마 우리나라에서 합의가 형성되기가 쉽지 않으리라고 생각을 합니다. 그래서 저는 우리가 이것도 한번 고민해 봐야 되지 않느냐라는 차원에서 주제로 던져드린 거고요. 다음 문제, 외국인 문제는 저도 인구가 급격히 감소할 것이 예상되는 우리 가까운 미래에 어떤 경제의 성장동력을 유지하기 위해서는 단일민족 개념을 아마 포기해야 되는 그런 사태까지 가지 않을까 예상이 됩니다. 결국은 외국으로부터 노동력을 수입해다 써야 되는 사태가 이제 벌어질 텐데 그러려면, 양질의 외국인 노동력을 수입해 오려면 그들에 대해서도 기본권적인 보호는 충분히 해 줘야 될 것이다라는 거지요. 아마 그런 차원의 질의이신 것 같습니다. 그래서 기본적으로 저는 지금 우리 헌법에 어떤 기본권 주체에 대한 규율 태도는 굉장히 내향적이다, 그러니까 오랫동안 국권을 빼앗긴 상황 뒤에 제헌헌법이 만들어질 때 우리만 보고 만든 헌법이다 보니까 외국인의 기본권 주체성이라든가 이런 문제에 대해서 소홀히 하지 않았나 생각을 합니다. 지금은 개방시대, 국제화시대에 살고 있고 수백만 외국인이 우리나라에 와서 살고 있는 상황이기 때문에 기본권 주체에 대한 어떤 섬세한 규율 이것은 반드시 필요하다 생각을 합니다. 그리고 아울러서 우리가 외국인은 사회적 기본권의 주체가 될 수 없다 보통 이렇게들 얘기를 하는 것 같아요. 그러나 외국인도 일단 입국했을 때 최소한도의 어떤 물질적 삶, 궁핍 상태에 빠져서 굶어 죽어가는 자에 대한 구호 문제는 이것은 인권 문제다 그래서 스위스 헌법은 그런 기본적 생활의 보장 문제를 인권의 문제, 그러니까 모든 사람의 권리로 명시를 하고 있습니다. 그래서 우리가 외국으로부터 노동력을 수입해야 되는 상황에서 그런 기초생활 보장의 문제를 국민의 권리로만 보는 것은 아마 극복될 필요가 있다, 물론 다른 권리의 문제, 그것을 넘어가는 다른 복지나 어떤 사회보장 이런 문제에 대해서는 국민의 권리로 유보할 필요가 있겠고요. 그러나 아주 기본적인 것은 사회적 기본권성을 띤다 하더라도 외국인에게도 인정될 필요가 있다 이렇게 생각합니다.

위원장대리 이인영
마무리하셨습니까?

성일종 위원
예, 됐습니다.

위원장대리 이인영
고맙습니다. 성일종 위원님 수고하셨습니다. 다음은 송기석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.

송기석 위원
안녕하십니까? 광주광역시 서구갑 출신 국민의당 송기석 위원입니다. 정태호 교수님, 일단 먼저 계속 저희가 공청회라든가 기존 우리 교수님들 여러 가지 지난 18․19대 때 있었던 연구 관련돼서 이야기하면서 지금 당장 보시더라도 현실적으로 개헌에 관한 동력이 많이 떨어져 있지 않느냐 그런 느낌 들지 않으세요?

진술인 정태호
(웃음) 전혀 그런 느낌을 받지 않는데요.

송기석 위원
그래요? 그러면 개헌 시기에 관해서는 정태호 교수님, 어떻게 생각하십니까?

진술인 정태호
저는 이것은 시기의 문제가 아니라 한번 만들 때 잘 만들어야 된다 그렇게 생각을 합니다. 지금 국민들 상대로 한 여론조사를 보더라도 개헌을 반대하는 사람들은 소수인 것 같아요. 다만 ‘대선 전’ 한 3분의 1, ‘대선 후’ 3분의 1, ‘모르겠다’ 나머지, 이런 식인 것 같은데, 그러니까 개헌의 필요성에 대해서 공감하는 국민은 굉장히 많다, 다만 그러면 왜 ‘대선 후에 개헌을 하자’ 이런 의견을 가진 분들도 국민 중에 상당수 되느냐? 저는 그 이유는 헌법은 국가의 기본질서다, 그러니까 이게 직접․간접으로 국민 생활에 엄청난 영향을 미친다, 그러니까 지금 정부형태 문제도 아마 그것을 교체하자고 주장하시는 분들도 결국 국가 발전을 위해서는 그게 필요하다, 국가 발전에 개인의 삶의 질이나 이런 것도 개선이 될 텐데…… 그러니까 이렇게 개인과 국가 삶에 굉장히 중대한 영향을 미치는 기본질서인 만큼 법의 어떤 지위나 품격에 걸맞는 신중한 논의 그리고 많은 어떤 이해관계자들, 국민들이 참여하는 가운데 이루어지는 개헌이 필요하다는 것이 아니겠느냐 이거지요.

송기석 위원
예, 알겠습니다. 그러니까 좀 더 많은 다양한 의견을 수렴해서 신중하게 근본적으로 고치는 게 더 중요하지 않느냐, 그래서 그렇다는 취지이지요?


송기석 위원
그렇지만 이게 오히려 대선 정국에 묻히고 있다는 생각은 들지 않습니까?

진술인 정태호
그런데 지금 국회에서 이렇게 특위가 마련이 돼 가지고 어쨌든 우리가 전문적인 지식을 축적하고 있고 그것을 통해서 좀 더 나은 헌법, 좀 더 많은 국민들의 공감을 얻어 낼 수 있는 헌법……

송기석 위원
알겠습니다. 그러면 정 교수님 말씀은 지금 지극히 정상적으로 진행되고 있다고 보시는 거네요?

진술인 정태호
그렇지요.

송기석 위원
지방분권에 관해서 이야기했으니까, 2003년 프랑스 개정하면서 ‘프랑스는 지방분권형 국가이다’ 이렇게 규정해서 그 규정에 따른 실질적인 지방분권에 관한 그런 효과가 많이 나타났다고 보십니까?

진술인 정태호
저한테……

송기석 위원
예, 정 교수님. 분권 개헌 관련돼서……

진술인 정태호
그것은 제 관할 영역이 아닌 것 같은데요. 그것은 안성호 교수님……

송기석 위원
예, 안 교수님.

진술인 정태호
제가 파악하기로는 80년대에 한 번 바꾼 게…… 2003년도에 헌법에 그 조문을 넣었고요. 80년대에 아주 대대적인 지방분권 개혁 시리즈가 법률로 쭉 나왔지요. 그래서 유럽에서 선진국 중에 가장 지방분권적인 나라가 그래도 상당한 수준으로, 다른 선진국들과 유사한 그런 수준으로 개혁이 된 것으로 이렇게 평가를 하는데 2003년도에 다시 헌법에 넣은 것은 너무 미흡하다, 기대보다 미흡했다 해서 2003년도에 헌법 개정을 해서……

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송기석 위원
그러니까 그 이후에 지방분권을 헌법 조항에 넣음으로써 실제 그런 효과가 많이 나타났습니까? 그렇게 보십니까?

진술인 정태호
전문가들에 의하면 헌법이 그렇게 선언함으로써 갖는 후속적인 개혁이 굉장히, 10년 정도 개혁을 하다 보니까 침체됐던 것이 다시 동력을 얻는 계기가 된 것으로……

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송기석 위원
제가 그 말씀 드린 이유는, 이번 개헌에서는 정부형태뿐만 아니고 지방분권도 정말 중요합니다. 특히 지방분권 내용 중에서도 입법이라든가 행정 관련된 그런 부분도 있겠지만 특히 재정 관련돼서 정말 중요하다고 보는데요. 재정 관련돼서는 세원을 어떻게 나누느냐, 다음에 세율 결정권은 누가 갖느냐, 다음에 재정 조정은 어떻게 하느냐, 이런 것들이 있지 않겠습니까? 그것을 어느 정도…… 제가 아까 일종의 프랑스 예를 든 것과 비슷한데요, 우리가 지방분권을 이번에 좀 제대로 개헌 내용에 담아내기 위해서는 어느 정도의 내용을 어떻게 담아내는 게 가장 괜찮은 방법인지 안 교수님 생각은 어떠신가요?

진술인 정태호
송 위원님 말씀처럼 지방분권에서 핵심은 재정분권에 있고 재정분권의 핵심은 세입재정분권, 세금 매기는 권한이라고 보는데요. 우리나라에 지방세가 있지요. 그런데 지방에서는 국세를 지방세로 이양해 달라 이렇게만 얘기를 하거든요. 그런데 그렇게 되면 사실 책임을 안 지는, 제대로 물을 수 없는 구조가 됩니다. 무슨 말씀이냐 하면 지방에서는 중앙에서 지방세로만 이양해 주면 책임은 중앙이 계속 지는 것으 로, 이런 시스템을 막으려면 다른 중앙정부의 견제도 필요하지만 근본적으로는 스스로 책임질 수 있는 시스템을 만들어 줘야 되는데, 스스로 벌어서 쓸 수 있는 시스템으로, 원론적으로는 그렇습니다. 그래서 과세권도, 지금 현재 53조입니까? 과세권은 국회에서 정하는 것으로 이렇게 돼 있는데 이것을 지방자치단체, 지방정부라고 한다면 지방정부도 일정 부분 과세권을 행사할 수 있도록 해야 된다, 그래서 세율․세목도 헌법에 또는 법률에 저촉되지 않는 범위 내에서 행사할 수 있도록 해 주는 것이 굉장히 중요한 의미를 갖는다, 그래서 헌법 개정에 저희들도 단체에서 넣어 놨습니다, 과세권을 지방이 행사할 수 있도록. 그러니까 단순히 국세를 지방세로 이양해 주는 것을 확대하는 수준에 그쳐서는 안 되고 이번에는 국세에 대해서 과세권을 국회가 갖지만, 또 지방세에 대해서도 일정한 범위를 정할 수는 있지만 지방정부가 스스로 세율․세목을 정해서 갈 수 있도록 해야 되고. 사실 제가 바라기로는 지방에 그런 과세권을 주면 이것이 무효화될 수가 있습니다. 왜냐하면 선거에 불리하다고 생각하면 세금을 안 올리거든요. 탄력세들이 그렇거든요, 현재. 그것을 막기 위해서라도 시민들이 참여해서 주민투표로 결정하는 재정 주민투표제도를 활용할 수 있는 길을 열어 줬으면 좋겠다…… 그래서 오늘은 제가 국민투표, 국민발안제도만 말씀을 드렸지만 사실은 지방 수준에서 재정 주민투표를 할 수 있는 길을 열어서 스스로 시민들이 책임을 지는 과세제도가 되어야 되겠다 이런 생각을 갖습니다.

위원장대리 이인영
송기석 위원님 수고하셨습니다. 다음은 김재경 위원님 질의해 주시기 바랍니다.

김재경 위원
박진영 교수님한테 질의하겠습니다. 국회의원의 면책특권에 대해서 어떻게 생각하세요?

진술인 정태호
국회의원의 면책특권에 대해서, 어떤 점에 대해서……

김재경 위원
이게 존치해야 될 필요성이 있다고 보시는 건지?

진술인 정태호
예, 당연히 존치해야 될 필요가 있다고 생각합니다.

김재경 위원
굉장히 보수적인 사고를 하고 계시네요. 지금 아마 정치권에서의 논의는 면책특권이 폐지되는 쪽으로 거의 정리가 되는 것 같습니다. 그러니까 공개적으로 국민들 앞에서 책임을 질 거면 국회 안에서도 책임 있게 발언하라, 뭐 이런 쪽으로 아마 정리가 되어 가는 것 같은데 그것하고 좀 궤가 다르기는 합니다만 SNS, 특히 인터넷 이런 데서 익명성 보장에 대해서는 교수님 어떤 견해를 가지고 계세요?

진술인 정태호
SNS에서 얘기를 할 때 익명으로 하는 것을 보장해야 되느냐 하는 것은 관련되는 판례가 헌법재판소에서도 나왔습니다만 인터넷이나 SNS를 통해서 익명으로 표현을 할 수 있는 자유에 대해서는 아마 전원 일치로 결정이 났던 것으로 생각합니다.

김재경 위원
그런데 그 부작용도 만만치 않다는 건 알고 계시지요, 그렇지요?

진술인 정태호
예, 당연히 알고 있습니다.

김재경 위원
그런데 저는 그것을 처음 도입할 때부터 이해가 안 되는 게 이게 자기를 밝히고 뭐 누구를 비난하든지 의견을 제시하든지 왜 그렇게 못하고 익명성 속에 숨어서 되어야 활발한 무슨 언론이 터지는 것처럼 우리가 그렇게 접근을 하는지 모르겠거든요. 사실은 물론 우리는 의원이고 알려진 사람이라서 그런 것도 있지만 이게 들어가 보면 참으로 민망한 비난, 그다음에 거친 말투 이런 것 때문에 관련되는 사람들이 안 보는 게 낫다, 보면 마음의 상처를 입는다 이런 생각을 참 많이 하거든요. 이것 좀 어떻게 우리가 정화되고 그야말로 전반적인 사회 수준에 맞는 그런 논의의 장이 되어야 될 필요가 있지 않을까요? 어떻게 생각하십니까?

진술인 정태호
예, 물론 사회윤리나 그런 차원에서 보면 왜 떳떳하게 자기 이름 밝히고 얘기 못하느냐 그런 문제가 있고 또 지금 드러나고 있는 부작용으로는 온갖 욕설이나 명예훼손 이런 것들이 남발을 하고 있고 그것 때문에 심지어 충격 받은 사람이 자살을 하는 그런 일도 많이 봤습니다. 여러 가지 부작용이 있는데 그럼에도 불구하고 익명 표현을 존중해야 되는 이유가 뭐냐, 왜 헌법재판소가 그렇게 결정했느냐, 이것은 결국 표현의 자유가 가지는 민주사회에 있어서의 중요성, 그만큼 중요하다. 그리고 자기 이름을 밝히고 공개적으로 얘기해라 하면 아무래도 사람들이 많이 위축되는 효과가 훨씬 크다. 그래서 그 많은 부작용에도 불구하고 표현의 자유의 중요성 이런 것에 비추어 보면 그래도 익명 표현의 자유를 보호해야 된다 하는 쪽으로 같이 중심을 결정한 것 같습니다. 그래서 지금 익명 표현을 허용할 때 나타나는 여러 가지 문제점 그것에 대해서는 현행의 제도를 통해서도 상당히 적극적으로 하면 많이 극복을 할 수가 있는 부분이 있다, 물론 여러 가지 어려움은 있겠지만요. 그게 형사상의 명예훼손을 구성을 할 때는 적극적으로 수사하고 처벌하고, 그리고 표현이 표현의 자유를 넘어서 타인의 권리나 사회의 공중도덕 이런 것을 침해할 수 없다는 것은 우리 헌법에도 규정돼 있는 만큼 그것에 대한, 잘못한 것에 대한 민형사상 책임 문제를 좀 더 분명히 하면 폐해는 많이 줄어들 수 있을 것이다 그렇게 생각합니다.

김재경 위원
그래서 사후적으로 무슨 그런 구제책 이게 중요한 게 아닌 것 같아서…… 특히 무슨 4차 혁명이니 개인정보 문제라든지, 그다음에 언론의 자유를 보장하는 것만큼 피해 입는 사람들을 이제는 생각해 줘야 될 때다. 그래서 교수님의 의견을 묻는 건 아니고 혹 다음에 기본권 이야기가 되면 표현의 자유, 언론의 자유 다 중요하지만 거기 반대편에 서 있는 사람들의 소수, 오히려 그 사람들이 소수자일 수 있거든요. 권익 보장에도 좀 더 우리가 신경을 써야 된다는 이런 말씀을 드립니다. 자, 정태호 교수님한테……


김재경 위원
헌법 12조 1항․3항 이런 영장의 명시적인 규정을 37조로 합치자는 견해이신데 취지는 이해를 합니다만 특히 형사사법 제도에 있어서 영장 규정이……

진술인 정태호
아, 저는 영장이 아니라 적법절차 규정입니다.

김재경 위원
그러니까 그 영장 규정을 없애 버리고 37조로 모으자 이런 취지 아니신가요?

진술인 정태호
제 말씀은 영장 관련해서는 검사에게만 영장신청권을 준 부분, 이건 수사구조의 변화라든가 이런 것이 예상되는데 이것에도 좀 맞지 않고 그렇기 때문에 그 부분은 삭제하고, 그러니까 당연히 법관이 발부한 영장에 의해서 신체의 자유를 원칙적으로 제한해야 되는 것이고요. 제가 37조 2항이랑 합치자고 하는 부분은 적법절차에 의한 기본권 제한, 이건 신체의 자유만이 아니라 모든 기본권 제한에 적용되는 원칙으로 지금 실무가 해석을 하고 있기 때문에, 그렇다면 이것을 분명히 하기 위해서 신체의 자유 조항이 아니라 모든 국민의 자유와 권리를 제한할 수 있도록 하고 있는 37조 2항에 기본권 제한의 한계로서 명시하는 것이 어떻겠느냐……

김재경 위원
무슨 말씀이신지 알겠습니다, 제가 시간이 많지 않아서. 제 말씀을 좀 드리면 형사사법 제도에 있어서 우리의 영장 시스템, 그러니까 검사라는 법률전문가 또 법관이라는 최종 판단자로 되어 있는 이 시스템이 형사사법의 인권보장 제도에 비추어 볼 때 결코 잘못 운영될 가능성이 좀 적다. 교수님께서 알고 계시는지 모르지만 특히 우리나라만 사법경찰관들이 열흘의 구속수사를 할 수 있는 그런 권한을 가지고 있지 않습니까? 이건 다른 나라에는 없는 것 같아요. 이런 독특한 구조하에서, 이 두 단계로 우리 인신에 대한 어떤 강제수사에 필요한…… 그런 걸러 내는 시스템을 가진다는 것은 상당히 의미가 있다라는 생각이에요. 어떻습니까?

진술인 정태호
물론 긍정적인 측면도 없지 않아 있을 겁니다. 그러니까 저는 사법경찰관들이 바로 법관에게 영장을 신청할 때보다 한 단계, 검사가 중간에 구속이나 강제수사의 필요성을 한 번 더 점검하는 그런 기회를 갖는다는 측면에서는 긍정적인 면도 있겠지만 지금 고비처라든가 이런 수사구조의 변화라든가 또는 검경 수사권의 어떤 조정 문제도 논의되고 있고요. 그런데 이 규정은 그런 수사구조의 변화라든가 권한조정 영역에서 벌어지는 그런 논의에 어떤 장애가 될 수 있다, 그런 점에서 지나치게 밀도 높게, 자세하게 규율이 되어 있다고 저는 생각을 하고 있고요. 이건 또 법제도 발전에 좀 장애가 될 수 있기 때문에 빼자 이런 취지입니다. (발언시간 초과로 마이크 중단)

김재경 위원
그러니까 아까도 말씀드렸지만 우리나라만의 독특한, 경찰의 10일간의 구속수사 권한, 그리고 형사사법에 있어서 우리가 인권 보호해야 될 이런 필요성, 그리고 수사권 독립 문제까지는 우리가 여기서 논할 건 아닌데 수사권 독립을 논함에 있어서 교통사고라든지 절도라든 지 폭력이라든지 이런 현장 중심의 범죄에 대해서는 저도 경찰한테 수사권을 줘야 된다라고 생각하는 사람입니다. 그런데 이건 또 별개의 문제거든. 그런 수사권을 경찰한테 주는 것하고는 별개로 우리가 인권보장을 위해서 이 두 단계의 영장시스템은 그 효율성보다 신중한 운영이 필요하다 이런 말씀을 드리고요. 또 다음에 말씀하실 기회가 있으면 저한테 개인적으로 의견을 주십시오. 마치겠습니다.

위원장대리 이인영
김재경 위원님 수고하셨습니다. 회의가 시작되고 꽤 오랜 시간이 지났기 때문에 잠시 휴식시간을 가지도록 하겠습니다. 잠시 정회하였다가 오후 5시 정각에 속개할 수 있도록 하겠습니다. 그러면 정회를 선포합니다. (16시48분 회의중지)(17시03분 계속개의)

위원장대리 이인영
의석을 정돈해 주시기 바랍니다. 회의를 계속 진행하겠습니다. 그러면 순서에 따라서 원혜영 위원님 질의해 주시기 바랍니다.

원혜영 위원
좋은 의견 말씀해 주신 교수님들께 감사말씀 드립니다. 정태호 교수님께 먼저 질문 좀 드리겠습니다. 양심의 자유 부분에서 사상의 자유를 명시적으로 보장할 필요를 말씀하셨는데 굉장히 중요한 지적이 아닌가 싶습니다. 우리가 양심의 자유로만 규정돼 있지만 사상과 양심은 범주가 다르고, 특히 우리 역사에서 사상이 다른 자들에 대한 차별과 탄압이 극심했다는 것을 고려할 때 이것이 좀 중요하다는 지적에 전적으로 공감을 하고, 이 부분에 대해서 좀 더 필요성을 설명해 주실 내용 있으면 말씀을 부탁드리겠습니다.

진술인 정태호
이것은 우선 국민, 지금 전문가들은 양심의 자유에 다 포함돼 있다 이렇게 해석을 합니다. 그래서 실무도 그렇게 돼 있고. 그렇지만 우리 일반 국민들도 헌법을 통해서 자기 권리가 무엇인지를 좀 분명히 알아야 되고 그런 차원에서 이것은 명시하는 것이 바람직하다, 실제로 다른 나라 헌법들도, 특히 독일이라든가 이런 나라는 세계관, 양심, 종교, 신앙, 이것을 나란히 열거하면서 그것을 보장하고 있습니다. 그러니까 우리 현대사의 비극을 감안할 때 이 부분을 좀 명시하는 것이 바람직하다 저는 이렇게 생각을 합니다.

원혜영 위원
고맙습니다. 박진영 교수님께서 국가권력구조 문제를, 그걸 중심으로 할 것이 아니라 기본권을 어떻게 효과적으로 보장하고 신장시킬 것인가 하는 관점에서 기본권 보장을 위한 수단적 의미로서 규정을 하신 것은 지금 개헌 논의에 있어서 그 중심을 잡는 데 굉장히 중요한 지적이라고 생각을 해서 공감한다는 공감 말씀을 드립니다. 이덕연 교수님께 좀 질문드리고 싶은 게요, 경제에 대한 규정 헌법 119조는 그냥 두는 게 좋겠다고 크게는 말씀하셨는데 구체적으로는 또 필요한 경우에 한해서 법률이 정하는 바에 따라 경제에 대한 규제와 조정을 할 수 있다 이렇게 좀 명시하는 규정을 넣는 것도 제안을 하셨는데, 이것이 어쨌든 원래의 현재 헌법조문보다 좀 더 경제에 관한 규제와 조정에 대한 제한을 강화하는 것으로 받아들여지는 측면도 있는 것 같은데 그 점을 어떻게 보시는지 말씀 부탁드립니다.

진술인 정태호
꼭 제한의 측면에 국한된 그런 내용은 아닐 테고요. 한마디로 정치 내지 국회가 제 역할을 다해야 된다, 예컨대 우리 경제와 관련해서 중요한 개입 내지 관여를 우리가 굳이 되돌아보면 경제개발 5개년 계획, 그야말로 행정법상의 행정계획, 이런 법적 형식이 상당히 애매한 그런 형식이었다고 한다면 최근의 산업구조정책을 포함해서 기업 관련된 여러 가지 경제대책 등등 국회는 완전히 도외시되고 소위 서별관회의, 이런 데서 엄청난 국민 경제적 차원의 결정이 내려지는데, 여하튼 경제적 자유에 대한 제한의 측면이든, 촉진의 측면이든 국회가 중심이 돼서 법률의 형식으로 가능한 한 경제정책이 담겨져야 된다 그런 취지로 이해를 하시면 되겠습니다.

원혜영 위원
예, 고맙습니다. 장용근 교수님, 감사원 이전에 대한 문제를 얘기하시면서 현행 헌법하에서도 국회예산정책처의 인적․물적 시설의 확대와 회계조사권의 신설 등으로 국회 재정통제기능 강화는 달성될 수…… 그 목표를 이룰 수 있다 얘기를 하셨는데, 물론 감사원에 대한 논란이 어떻게 될지 모르고, 그러니까 어쨌든 개헌사항에서 다루긴, 헌법 개정에서 다루긴 다루되 그 외의 법 개정, 헌법 개정하고 상관없이 지금 할 수 있는 방안으로 제시를 하셨는데 이것에 대해서 좀 특별히 어떻게 했을 때 어떤 효과를 현실적으로 지금 거둘 수 있다고 보시는지 말씀을 부탁드립니다.

진술인 정태호
사실 예전에도 보니까 회계검사권이 감사원에 있으니까 국회에서는 국정조사나 기타 이런 것을 할 수 있느냐 없느냐 논란이 있었던 걸로 제가 알고 있습니다. 그러나 헌법의 취지는 어느 한 기관이 독점해서 모든 걸 갖게끔 하는 절대적 독점을 규정한 건 아니라고 저는 생각합니다. 그리고 또 대표적으로 옛날에 특별검사 때도 제가 국회에 와서 공청회 했던 것 중의 하나가 특별검사가 검찰이랑 별개로 하는 것이, 경쟁체제가 맞느냐, 저는 오히려 경쟁체제도 맞고 분권이 맞든 간에 별도로 나눌 수 있다, 우리 헌법의 대표적인 예가 법원 체제에 대법원이 있었지만 대법원이 헌법에 대한 것을 제대로 못 하면 헌법재판소도 만들기도 했거든요. 그런 의미에서 국가가 국민의 재정민주주의를 위해서 실현할 수 있는 수단이 있다면 경쟁도 가능하다고 보고요. 다만 지금 실질적으로 회계조사권을 했을 때 예산정책처 인원이라든지 이쪽을 보니까 많이 부족한 것을 느끼고 있습니다. 그래서 이 부분은 더 확충을 해서 현행 헌법 개정 전에도 감사원에 요청할 수 있어서 지원을 받을 수 있는 것은 지원을 받아야 되고, 또 거기다 저는 봤을 때 지원을 했을 때 감사원이 부당한 요구가 아니라면 응해야 된다든지 기타 이런 규정을 통해서 어느 정도 협조관계를 더 강화하고 또 그 외에도 예산정책처도 더 강화시켜서 회계조사권을 실질화시키는 것은 어떠냐 이런 생각이었습니다

원혜영 위원
고맙습니다. 마지막으로 안성호 교수님 의견을 좀 여쭙겠습니다. 분권의 큰 방향에 대해서는 지금 정치권이나 학계에서 합의가 있는 것 같은데 그 분권은 중앙 권력의 분권과 아울러서 지방 분권이 못지않게 중요하다고 생각합니다. 그런데 명칭부터가 지방자치단체예요. 친목단체나 무슨 봉사단체하고 어떻게 구별이 되는지 모르겠는데 이런 명칭부터가 지방정부라고 되어야 된다. 서양에서는 전부 다 그것이 우리말로 번역하면 지방정부로 되어 있는데 이 큰 개념을 보여 주는 명칭부터 지방자치단체에서 지방정부로 바꿔야 된다고 저는 생각을 하는데 의견을 말씀 부탁드립니다.

진술인 정태호
제가 오래전부터 주장하던 주장을 원 위원님이 해 주셔서 정말 감사하고요. 저도 사실 책에서 지방자치단체라고 썼다가 지방정부로 썼다가 계속 이렇게 왔다 갔다 했거든요. 그런데 많은 지방자치 전공하는 사람들의 염원 중의 하나가 지방정부로, 민주적 정당성을 갖는 그런 지방정부로 불려져야 된다 이렇게 동의하고 있는 것으로 알고 있습니다. 이렇게 만들어 주시면 아마 다른 어떤 조항 못지않게 이 용어 하나의 변화가 상당히, 헌법이 우리 사회에 미치는 영향이 적지 않으리라고 생각합니다. 제가 어떤 책을 보니까 ‘과세권 없는 정부는 없다’ 그랬거든요. 그러면 정부라는 말을 여기다가 넣어 놓았기 때문에 지방자치단체가 일정한 범위 내에서 과세권을 행사할 수 있도록 해 주는 것은 굉장히 논리적으로도 가능하다고 보거든요. 그래서 위원님의 생각에 저도 아주 기쁘게 동의합니다.

위원장대리 이인영
원혜영 위원님 수고하셨습니다. 다음은 안상수 위원님 질의해 주시기 바랍니다.

안상수 위원
여러 교수님들 또 전문가님들 아주 감사합니다. 안성호 선생님, 진술하신 내용이 아주 간결하고 또 큰 방향에 있어서 저하고는 아주 공감이 많이 가는데 저는 이번 개헌특위를 하면서 이번 대통령 선거 전에 개헌이 이루어졌으면 좋겠다 하는 소망을 가지고 있습니다. 지금 우리나라의 제왕적 대통령제의 폐해로 해서, 사람의 문제가 아니라 결국 제도적으로 문제가 있는 것 아니냐, 여러 가지 지금까지 있어 왔던 많은 그런 각 대통령들의 친인척이라든지 측근들 비리로 해서 국민들한테 실망을 주고 이런 것들이. 그런 가운데 이번 국회에서 국회의원들이 200명 이상 서명도 했고 또 35년 만에 개헌특위도 시작이 됐고, 사실은 지난번에 박근혜 대통령, 10월 달이기는 합니다만, 개헌을 한번 논의했으면 좋겠다 하는 얘기도 있었고 그러면서 이게 대통령 선거 후로 가면 어떤 약속을 하더라도 잘 지켜지지 않았던 과거의 사례 때문에 이번에 소위 분권형으로 가는 정부 형태, 혹은 지방과 정부의 분권도 마찬가지겠습니다만, 그렇기는 한데 지금 저도 유심히 매일 참석도 하고 외부의 여론도 이렇게 보고 그렇습니다만 동력이 활활 타는 것 같지 않다 말씀이지요. 우리도 열심히 끝까지 해 보겠습니다만 안 의장님, 공동의장도 하시고 그랬는데 어떻게 보세요? 앞으로 그럴 가능성이 있는지 그리고 그렇게 되려면 어떤 접근을 해야 될지, 개헌을 오랫동안 연구하신 분으로서 견해가 있으면 한 말씀 해 주시지요.

진술인 정태호
안 위원님이 우려하시는 것처럼 대통령선거를 한 다음에는 공약했더라도 그게 이행되지 않을 가능성이 높지 않느냐 이런 우려를 하지 않을 수 없는 게 사실입니다. 그럼에도 불구하고 저는 헌법 개정할 때 원포인트 개헌으로, 이른바 국회의 권한을 강화하는 쪽으로 개헌안 하는 것에 대해서는 동의하기가 어렵고요. 아까 말씀드린 그런 개헌이 가급적이면 많이 포함돼서 정말 우리 사회가 새로운 패러다임으로 작동하는 데 헌법이 기여했으면 좋겠다 이런 생각을 갖는데, 그러려면 차기 대통령이 당선된 이후에 반드시 지키게 하려면 어떡해야 될 것인가 저는 이런 생각을 갖고 있습니다. 개헌특위가 지금 만들어져 있기 때문에 여기서 저는 개헌 동력이 지금 없는 게 아니라 있다고 보거든요. 개헌 동력이 지금 살아 있다고 봅니다. 사람들이 뭔가 변해야 된다는 강한 그것이 바로 헌법을 통해서 일차적으로 변해야 되기 때문에 동력은 있다고 보는데 이것을 개헌특위가 좀 더 규모 있게 움직일 필요가 있다, 다시 말씀드리면 오늘도 이렇게 위원님들 얼굴을 보면서 했으면 더 좋을 것 같은데 이렇게 보고 하니까 동력이 떨어져요.

안상수 위원
예, 동력이.

진술인 정태호
그래서 사실 개헌 문제와 관련해서 여러 주제들이, 굉장히 심도 있게 논의를 해야 되는 주제들이 많습니다, 개헌안으로.

안상수 위원
예, 알겠습니다.

진술인 정태호
그래서 제가 요약을 하겠습니다. 제 생각에는 대선 후보들이 개헌 방향과 일정을 공약하게 하고 그 후보들과 국회, 그리고 국회 혼자서 하기 뭐하시면 시민단체들이…… 제가 알기로 거의 모든 시민단체들이 개헌을 원하고 있거든요, 근본적인 개헌을. 그 시민단체들과 더불어서 협약식을 맺는 걸로, 그 일정에 따라서 이렇게 이렇게 하겠다는 것을 대선 후보와 협약식을 맺으면 그게 상당한 압력이 될 거라고 저는 생각합니다.

안상수 위원
제 생각에는 그게 차선은 될 것 같고요. 우리 확인해 본 것은 안이 확정된 후에 법정기간이 요하는 것은 한 40일이면 된다고 그러고 안은 이미 18대․19대 국회의장 자문기구에서 거의 다 성안이 돼 있는 상황인데, 그것은 그야말로 밤새도록 하고 그러면 오래지 않은 기간 내에 정리가 될 수 있다 이런 얘기도 하는데 혹시 그 안을 다 보셨나요?

진술인 정태호
이른바 원포인트 개헌을 하면 가능할지 모르겠는데요.

안상수 위원
노, 그것은 아니지요.

진술인 정태호
예를 들면 제가 지금 연구한 상원제도를 도입하는 것까지 포함한다고 하면 사실은 물리적으로 저는 불가능하다고 생각합니다. 왜냐하면 상원제도를 제가 한 7년 연구를 했거든요. 그래서 책을 냈는데 사실은 위원님들이 공부를 하셔야 됩니다. 분과를 만들어서, 전체 하시기 뭐하시면 적어도 몇 분 정도는 해박하게 전문가들과 같이 공부를 하셔 가지고 법안을 정말 이렇게 이렇게 만들어야 되겠다는 방향이 설정되면 전문가들을 통해서 법안 작성하게 하는데 사실은 논쟁거리가 적지 않습니다.

안상수 위원
뭐 그렇겠지요. 상원에 한해서 또 한번 여쭙고 싶은데요. 우리나라가 지금 자꾸 도시화가 되면서 국회의원들 숫자가 도시는 많고 지역은 자꾸 줄어드는 악순환이 되고 있습니다. 저 같은 경우는 인천 중구․동구․강화․옹진인데 우리 인천 면적의 70%고 면적이 서울이랑 같아요, 면적으로 치면. 그런데 강남은 갑․을․병 이렇게 돼 있단 말이에요. 그러니까 이것은 앞으로 갈수록 더 심화될 거거든요. 그런 의미에서 지방발전과 균형발전을 위해서 아까 말씀하신 내용에 전적으로 동의를 하는데 혹시 그 안을 좀 생각해 보신 게 있나요? 국민들을 설득시키려면 그냥은 안 되는 게, 국회의원들 그렇지 않아도 여러 가지 그냥 싸움질을…… (발언시간 초과로 마이크 중단)하면서 또 무엇을 만들고 싸움 시키느냐 그럴 수가 있단 말이지요.

진술인 정태호
그래서 다음 달 13일에 모 의 원님께서 모임을 하나 해서 세미나를 하시는 모양입니다. 그래서 제가 주제 발표를 하게 되어 있거든요. 사실은 지금 안 위원님 말씀하시는 그런 주제들은 지금 한두 마디로 제가 요약하기에 너무 중요하고 많은 내용이 있습니다. 그래서 분과를 만드셔 가지고 주요 의제별로 거의 전문가가 되셔야 제대로 된 헌법안이 나오지 않을까 저는 그런 생각이 듭니다.

안상수 위원
알겠고요. 박진영 교수님, 사회기본권 중 헌법 제32조 1항에 ‘모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적․경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금 보장에 노력해야 된다’ 그렇게 명시를 했지요. 요즘은 청년 일자리가 굉장히 중요합니다. 이것은 과거에 그냥 선언적으로 했던 것 이상으로 지금 청년 일자리가 없어서 양극화, 청년 일자리가 없어서 인구절벽, 청년 일자리가 없어서 생기는 많은 문제가 있는데 이것을 해결하는 게 대단히 중요한데, 혹시 연구 중에 그런 내용이 어디 헌법에 담아서 좋을 만한 그런 게 있을까요?

진술인 정태호
근로의 권리를 실제적으로 행사할 수 있는 기회를 많이 줄 수 있는 그런 방안을 말씀하시는 건가요?




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