자문1소위원장 이기우 -
제350회 제11차 헌법개정특별위원회 자문위원회 1소위원장 이기우입니다. 자문위원회 1소위원회는 헌법전문, 총강, 기본권, 직접민주주의, 지방분권, 경제, 재정, 헌법 개정에 관한 자문을 맡고 있습니다. 1소위는 3개 분과로 구성되어 있고 2월 9일 이후 지금까지 여섯 차례의 1소위 전체회의를 개최하였고, 각 분과별로 여섯 차례 또는 아홉 차례의 회의를 개최하였고 수시로 자문위원 간 메일이나 전화를 통하여 열성적이고 헌신적으로 활동하고 있습니다. 활동방향에 관해서 보고를 드리겠습니다. 먼저 분과활동과 소위원회 간의 역할분담에 대해서 말씀드리겠습니다. 제1소위는 분과별 전문성을 존중하여 3개 분과별로 분권적으로 논의를 하여 자문활동을 하고, 소위 전체회의에서 활동내용을 공유하고 중복되는 사항을 조정하고 쟁점이 되는 사항을 토론하여 각 분과의 자문활동에 반영하도록 하고 있습니다. 자문활동의 중점에 대해서 말씀드리겠습니다. 첫째, 특위 1소위에서 자문 요청한 사항에 대한 자문의견을 제출하고, 둘째 특위 1소위 속기록을 검토하여 자문이 필요하거나 쟁점에 대한 보완의견을 분과별로 작성하여 제출하고, 셋째 특위에서 자문 요청을 한 사항을 포함하여 종합적인 견지에서 바람직한 개헌 방안을 분과별로 자문의견으로 작성하여 제출하고 있습니다. 국민 의견을 반영하기 위한 사회단체와의 연계활동에 대해서 말씀드리겠습니다. 각 분과에서는 자문활동을 함에 있어서 필요한 경우에는 자문위원을 추천한 사회단체는 물론 관련 사회단체나 전문가들과 연계를 맺고 그 의견을 수렴하여 반영하는 노력을 하고 있습니다. 이 를 통하여 한정된 범위이기는 하지만 국민의 목소리를 자문활동에 반영하려는 노력을 하고 있습니다. 이를 위하여 자문위원회별로 각종 모임이나 토론회에 참여하기도 하고 메일이나 전화로 의견을 수렴하여 반영하기도 합니다. 국민참여 헌법 개정에 대해서 말씀드리겠습니다. 1소위에서는 헌법 개정에 관한 국민 참여를 요청하는 다양한 의견이 있습니다. 먼저 국회의 헌법개정특별위원회가 개헌활동을 함에 있어서 국민의 의견을 수렴하기 위해 각종 사회단체로부터 전문가를 추천받아 자문위원회를 구성하고, 자문위원회의 의견을 헌법 개정 과정에 반영하려는 것은 대한민국국회 사상 처음 있는 일로서 큰 의미가 있다고 봅니다. 자문위원회가 자문의견을 준비하는 과정에서 관련 사회단체와 전문가들로부터 광범위하게 의견을 수렴하고 있어서 헌법 개정 과정에 국민 참여는 과거의 국회와는 비교되지 않을 정도로 이루어진다고 볼 수 있습니다. 다만 자문위원회에 따라서는 헌법 개정이 정당성을 갖기 위해서는 보다 적극적이고 체계적인 국민 참여를 보장해야 한다는 의견도 있습니다. 예컨대 시민의회나 타운미팅 등을 통해 풀뿌리 의견을 수렴하여야 한다거나 토론회나 좌담회를 통하여 광범위한 의견 수렴을 하여야 한다는 의견도 있습니다. 헌법 개정 시기와 헌법 개정 환경에 따라서 국민 참여의 수준에 정도의 차이가 있을 수밖에 없지만 가능한 범위 안에서 헌법 개정 과정에 국민 참여를 보장하기 위한 적극적인 노력이 있어야 개정 헌법에 대한 절차적 정당성이 확보될 수 있다는 데는 이견이 없습니다. 헌법 개정의 시기에 대해서 말씀드리겠습니다. 헌법 개정의 시기에 관하여 여러 가지 의견이 있습니다. 국민 의견을 충분히 수렴하기 위하여 지나치게 급하게 서둘러서는 안 된다는 의견도 있습니다만, 내년 지방선거 시에 헌법 개정을 하는 경우에 헌법 개정이 불가능하게 되거나 헌법 개정 내용이 새로 선출되는 대통령에 의해서 좌우될 수 있다는 우려가 있어 헌법 개정이 조속하게 이루어져야 한다는 의견이 많습니다. 개인적으로는 대선 전 개헌이 현실적으로 어렵다면 대선과 동시에 헌법 개정안을 국민투표에 회부하거나 적어도 대선 시까지 국회에서 헌법 개정안을 의결하여야 대선 후에라도 헌법 개정이가능하다고 봅니다. 헌법 개정의 범위에 대해서 말씀드리겠습니다. 헌법 개정 범위에 대해서 대부분의 자문위원들이 30년간 헌법 개정이 없어 문제가 누적되어 왔고 현행 헌법이 정치 실패의 중요 원인의 하나라는 점에서 합의가 되는 대로 전면개정을 해야 한다는 의견입니다. 특히 권력구조만 헌법 개정에 포함시키는 소위 원포인트 개헌으로 추진해서는 안 된다는 의견이 대부분입니다. 주제별로 대체로 합의가 이루어진 사항을 보고드리겠습니다. 먼저 헌법 개정 절차에 대한 개정 의견입니다. 현행 헌법의 헌법 개정 절차는 헌법 개정을 거의 불가능하게 만들고 있으며 국민을 헌법 개정 과정에서 주도적인 역할을 하지 못하도록 하고 거수기로 전락시키고 있습니다. 유신헌법에서 왜곡된 이래 87년 헌법에서 개정되지 않고 그대로 답습되고 있습니다. 유신헌법 이전처럼 헌법 개정 국민발안제를 부활하여야 한다는 데 의견이 거의 일치합니다. 헌법 개정 절차의 연성화를 위한 개헌도 필요하다는 의견이 대부분입니다. 먼저 일정 수의 선거권자의 서명으로 헌법 개정안을 발의할 수 있도록 하고 그 헌법 개정안을 국민투표로 결정하도록 하는 헌법 개정 국민발안제를 도입해야 합니다. 이렇게 되면 헌법 개정에 대한 국민 참여의 문제와 그 정당성에 대한 문제도 자동적으로 해결됩니다. 국민들이 헌법 개정안을 발의하고 스스로 결정하는 것보다 더 확실한 국민참여제도는 없기 때문입니다. 이를 통하여 아래로부터 헌법 개정이 가능하게 되고 국민들이 가진 다양한 헌법적 상상력과 가치가 헌법에 반영될 수 있는 통로를 갖게 됩니다. 다음으로 헌법 개정 절차를 연성화하여 헌법에 문제가 있을 때 헌법 개정 의제가 수시로 설정되어 국민적인 토론이 이루어지고 헌법 개정이 실제로 가능하도록 하여야 합니다. 이를 위하여 국회의원이 헌법 개정안을 발의하기 위하여 현행 헌법이 국회의원 재적 과반수의 찬성을 요구하는 것은 지나치다고 봅니다. 소수당도 헌법 개정안을 발의하여 논의에 부칠 수 있도록 해야 됩니다. 이에 유신헌법 이전처럼 국회의원 재적 3분의 1 이상이 헌법 개정안을 발의할 수 있도록 연성화해야 한다고 봅니다. 또한 현행 헌법이 국회에서 헌법 개정안을 재적 3분의 2 이상이 찬성하더라도 다시 국민투표에 부쳐 확정하도록 하는 것은 지나치게 경성화되어 있다고 봅니다. 국회에서 재적 3분의 2 이상이 찬성하면 헌법 개정이 확정되도록 헌법 개정 절차를 연성화하는 것이 필요하다고 보는 의견이 대부분입니다. 다만 국회의원끼리 담합하여 국민의 의사에 반하는 헌법 개정을 방지하기 위하여 일정 수의 선거권자가 서명하여 국민투표를 청구하는 경우에 국민투표를 실시하도록 하자는 것입니다. 직접민주주의에 의한 대의제도의 보완에 대해서 말씀드리겠습니다. 87년 헌법체제하에서 대통령직선제로 평화적인 정권교체가 이루어졌지만 역대 대통령은 모두 식물정부로 정권을 마감하였습니다. 권력집중과 승자독식의 정치체제가 불러온 국민적 불행이라 하지 않을 수 없습니다. 이에 절대적인 대통령의 권력을 이대로 둘 수 없다는 데 국민적 공감대가 널리 형성되어 있다고 봅니다. 대통령의 권한을 제한하는 개헌을 하게 되면 국회의 권력이 강화됩니다. 국회가 국정의 중심이 됩니다. 그렇게 되어야 한다고 봅니다. 국회는 국민의 대표기관이기 때문입니다. 하지만 국회에 대한 국민의 신뢰는 모든 국가기관 중에서 최하위입니다. 2015년 한국행정연구원에서 조사한 바에 의하면 국회를 신뢰한다는 국민은 15.3%에 지나지 않습니다. 2016년 조사에서는 더 떨어졌습니다. 잘 달리는 차를 안심하고 타려면 고성능 브레이크가 장착되어야 하듯이 국회가 국정의 중심이 되려면 국회에 대한 확실한 제어장치가 있어야 합니다. 국민의 대표기관인 국회에 대해서 법원이나 헌법재판소의 통제를 강화하는 것은 민주주의원칙과 충돌될 수 있습니다. 또한 사법이 정치화할 우려가 있고 동시에 정치의 사법화를 초래하는 폐단을 야기할 수 있습니다. 국회에 대한 신뢰를 제고하기 위해서는 국회 권력의 원천인 국민이 국회에 대한 통제를 강화하는 길밖에 없습니다. 주권자인 국민에 의한 통제장치가 직접민주주의입니다. 국회의 결정이 국민의 의사에 반하는 경우 주권자인 국민이 제어할 수 있도록 하고―국민투표(청구)권입니다―국회가 국민이 요구하는 결정을 하지 않거나 못 하는 경우에 국민들이 직접 의안을 발안하여 국민투표로 결정할 수 있도록 하며―국민발안권입니다―국회의원이 국민 전체의 이익을 위하여 활동할 것을 더 이상 기대할 수 없을 때는 국민 다수의 결정을 통하여 파면할 수 있도록 하자는 것입니다. 국민소환권에 대한 것입니다. 이 국민소환권에 대한 논의는 국회의원뿐만 아니라 모든 선출직에게 확대하자 하는 의견에 오늘 아침 분과회의에서 합의를 보았습니다. 이렇게 되면 좋은 브레이크가 장착된 차를 안심하고 타듯이 국회가 국정을 주도하도록 맡길 수 있게 됩니다. 직접민주주의는 국회와 국민 간의 권력분립이라는 의미에서 국민분권이라고 부를 수 있습니다. 20세기 민주주의 역사가 선거권 확대의 역사라고 한다면 21세기 민주주의 역사는 직접민주주의 확대의 역사가 될 것입니다. 이미 38개국에서 직접민주주의를 도입하여 실시하고 있습니다. 직접민주주의의 도입에 대해서 1소위에서는 기본권 분과에서 논의하였고 소위원회에서도 거의 의견이 일치합니다. 2소위에서도 입법절차와 관련하여 직접민주주의에 대한 논의가 있는 것으로 알고 있습니다. 다음으로 지방분권의 강화에 대해서 말씀드리겠습니다. 중앙정부가 전국적인 큰 문제에 대한 입법과 행정뿐만 아니라 지방발전과 주민의 일상생활에 관한 세세한 문제까지도 해결하려고 하다 보니 정작 외교, 국방, 통상과 같이 전국적으로 중요한 일은 잘 처리하지 못할 뿐만 아니라 국민의 안전과 지역발전, 일상적인 생활 문제도 제대로 해결되지 못하는 심각한 문제가 나타나고 있습니다. 국가 작동의 불능 사태가 나타나고 있습니다. 예를 들어서 세월호 사건이나 메르스 사태, 가습기살균제 사태, 조류독감이나 구제역의 방역 실패 등은 이러한 권력의 중앙집중이 불러온 재앙으로 빙산의 일각에 해당된다고 봅니다. 한마디로 국회를 포함한 중앙정부는 과부하로 기능이 마비되어 있고 지방정부는 법령에 의해 손발이 묶여서 기능을 할 수가 없습니다. 지방 정치인은 권한이 없다, 돈이 없다, 인력이 없다는 3무를 방패 삼아 지역발전과 주민복리의 적극적인 책임을 회피하고 공무원의 섬김을 받으며 지역 영주로 웰빙을 즐기고 있는 현상도 일부 나타나고 있는 실정입니다. 지역발전 문제는 지역주민과 지방정부가 책임을 지도록 권한과 자원을 재배분하여야 하며 그래야 이러한 무책임과 자원낭비와 비효율을 극복 할 수 있다고 봅니다. 국회와 중앙정부는 농촌이나 도시나 어촌이나 산촌 어디에도 통용되는 획일적인 법령과 정책을 결정하려다 보니 어느 지역에도 맞지 않는 정책을 만들어 내게 됩니다. 지역 실정에 부합하는 좋은 정책을 만드는 것은 불가능하게 되고 덜 나쁜 정책을 선택하는 현상이 나타납니다. 교육정책이 그렇고 부동산정책이 그렇고 지역발전정책이 그러합니다. 아래로부터의 혁신은 헌법과 법률에 의해서 봉쇄되어 있고 위로부터의 개혁은 지역 현장에 맞지 않게 됩니다. 국가정책의 실패는 전국적인 실패로 나타납니다. 이러한 국가체제를 지속하면 선진국가로 도약하기는커녕 쇠락의 길에서 벗어나지 못하게 될 것입니다. 국가의 작동불능 상태를 극복하고 아래로부터의 혁신을 통하여 국가발전을 이루기 위해서는 지역발전은 지방정부가 책임지도록 역할과 권한을 이양하고 중앙정부는 전국적인 문제에 집중하도록 보충성의 원칙에 부합하는 역할의 재배분이 필요합니다. 이러한 역할 배분에는 행정권한의 배분뿐만 아니라 입법권의 재배분도 반드시 필요하고 역할 배분에 상응하는 재정의 재배분도 있어야 합니다. 지방발전은 지역주민과 지방정부가 책임을 지도록 하여야 합니다. 지방정부가 중앙정부에 의존하여 자원을 낭비하는 사례가 발생하지 않도록 지방의 자기책임을 명백히 하여야 합니다. 다만 지방 간의 빈익빈 부익부 현상을 막기 위하여 재정력 격차를 완화하되 지방의 자기책임성을 훼손하지 않도록 지방재정조정제도를 헌법에 명시해야 합니다. 스위스의 저명한 원로 경제학자인 프라이 교수는 지방분권이 많이 된 나라일수록, 직접민주주의를 많이 실시하는 나라일수록 국민들의 행복이 증가한다는 것을 경험적인 연구를 통하여 입증하였습니다. 또한 스위스에서 가장 영향력이 있는 정치경제학자인 아이헨베르거 교수는 스위스가 세계 제1의 국가 경쟁력을 가지게 된 것은 지방분권과 직접민주주의를 통하여 정치적 지대를 없애고 정치적 경쟁을 강화한 덕분이라고 합니다. 지방분권에 대해서는 지방분권 분과에서 심도 있게 논의하여 헌법 개정안을 마련하여 제안하였습니다. 자문위원회 제1소위에서 지방분권에 관한 논의를 여러 차례 하였으며 지방분권을 강화하여야 한다는 데 대해서 대체적인 합의가 이루어졌고 이견은 없습니다. 다만 죄형법정주의와 과세법률주의와 관련하여 일부 자문위원들의 문제 제기가 있었으나 헌법해석의 관점이 아니라 헌법 개정의 관점에서 본다면 큰 문제가 없을 것으로 봅니다. 지방분권 분야의 구체적인 헌법 개정 자문의견에 대해서는 내일 제1소위 연석회의에서 지방분권 분과 김성호 간사님이 보고할 예정입니다. 다음으로 기본권의 확대에 대해서 말씀드리겠습니다. 세계화 시대에 부응하는 기본권의 향유 주체의 확대입니다. 현행 헌법은 기본권의 향유자를 국민에 한정하고 있어서 세계화 시대에 맞지 않습니다. 이에 외국인이나 무국적자에게도 기본권을 보장해도 상관이 없는 그러한 기본권, 예컨대 인간다운 생활을 할 권리라든지 양심의 자유, 표현의 자유 등은 모든 사람이 향유할 수 있는 기본권으로 향유 주체를 확대하는 방향으로 의견을 모았습니다. 하지만 국가 공동체의 유지를 위하여 반드시 국민에게만 보장하여야 할 필요가 있는 기본권, 예컨대 선거권이나 국민투표권에 대해서는 국민의 권리를 그대로 유지하기로 하였습니다. 새로운 기본권의 확대에 관한 사항입니다. 생명권, 안전권, 정보권, 성평등, 아동의 권리, 장애인의 권리 등 새로운 기본권을 헌법에 도입하여 기본권을 확대하는 제안을 자문의견으로 합의를 하였습니다. 특히 2016년 세계경제포럼이 발표한 세계성격차보고서에 의하면 우리나라는 144개국 중에 116위를 기록하여 성평등의 문제가 매우 심각한 수준입니다. 이에 성격차 해소를 통한 평등권의 실현이 매우 심각한 문제라는 데 의견을 같이하고 헌법 개정 자문의견에 담기로 하였습니다. 기본권 분야의 구체적인 헌법 개정 자문의견에 대해서는 내일 제1소위 연석회의에서 기본권 분과의 신필균 간사님이 보고할 예정입니다. 재정의 장 신설과 경제 조항의 보완에 대해서 보고드리겠습니다. 재정 문제는 국가 활동의 근간을 이루기 때문에 많은 국가에서 헌법에서 재정에 관한 규정을 별도로 독립해서 다루도록 하고 있으며 이를 재정헌법이라 부르고 있습니다. 이에 대해서 우리 의 현행 헌법은 재정에 관한 규정이 대단히 빈곤하고 재정 운용의 기본 방향이나 원칙에 대한 규정이 결여되어 있습니다. 이에 재정 분과에서는 재정의 장을 신설하고 재정에 관한 헌법규정을 보완하고 체계적으로 규정하여 재정 운영에 관한 기본 방향을 설정하기로 하였습니다. 재정의 장에는 재정의 원칙, 세입법률주의, 예산법률주의, 집행과 결산으로 구성하는 자문의견에 합의를 하였습니다. 재정 원칙으로는 재정의 민주성, 건전성, 경제성의 원칙을 포함하기로 합의하였습니다. 예산법률주의를 채택하여 예산의 구속력을 높이고 예산에 대한 국회의 통제력을 높이는 데 의견의 합치를 보았습니다. 경제조항에 대해서는, 현행 제119조의 개정에 대해서는 논란의 여지가 심하므로 그대로 유지하되 개별 조항을 보완하여 경제민주화를 실질적으로 보완하도록 하였습니다. 지속 가능성, 토지 공개념, 고용안정, 노동자 경영참여 등에 대한 규정을 두기로 합의를 하였습니다. 그 밖에 감사원은 독립기관으로 설치할 것으로 자문의견을 모았습니다. 재정경제 분야의 구체적인 헌법 개정 자문의견에 대해서는 내일 1소위 연석회의에서 재정경제 분과 유종일 간사님이 보고할 예정입니다. 이상으로 개헌특위 자문위원회 1소위 경과보고를 마치겠습니다. 감사합니다. -
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